20世紀70年代初澳大利亞與印尼的帝汶海劃界談判*

吳耀庭

(中山大學 國際關(guān)系學院,廣東 珠海 519000)

印尼獨立后,著手處理與周邊國家邊界問題。澳大利亞是印尼的重要鄰國,與印尼間的邊界爭端直接影響兩國關(guān)系。帝汶海的邊界問題就是澳大利亞與印尼不得不面對的一個重要話題,貫穿澳大利亞與印尼近20年的雙邊關(guān)系。之所以選擇這一研究課題,一方面在于海洋劃界的研究有著一定的現(xiàn)實關(guān)懷,挖掘歷史上的案例以供借鑒；另一方面,借助冷戰(zhàn)視角和區(qū)域局勢,以海洋劃界為案例,剖析雙邊關(guān)系中的不穩(wěn)定因素,從微觀視角透視澳大利亞與印尼關(guān)系的整體發(fā)展。

目前國內(nèi)外學術(shù)界對本選題進行研究的學術(shù)成果較少,存在著繼續(xù)深入研究的空間。國內(nèi)的研究主要以20世紀70年代的劃界談判作為澳大利亞與東帝汶劃界談判的背景知識,研究不深入,多是一筆帶過(1)國內(nèi)學者的的研究成果有:李令華:《澳——印帝汶海槽條約簽訂的前前后后》,《海洋世界》1996年第1期,第17頁;廈門大學南洋研究院:《1989年〈帝汶海溝合作條約〉(印度尼西亞)》,《南洋資料譯叢》2003年第3期,第77-79頁;胡欣:《為爭帝汶海權(quán)益,澳大利亞不懼“打臉”》,《世界知識》2016年第19期,第58-59頁;劉暢:《印度尼西亞海洋劃界問題:現(xiàn)狀、特點與展望》,《東南亞研究》2015年第5期,第35-40頁。此外,碩博士論文中,也有將此問題作為背景進行探討。于金翠:《論澳大利亞和東帝汶關(guān)于帝汶海海洋劃界和資源爭端的解決》,外交學院碩士學位論文,2010年;章凡:《〈聯(lián)合國海洋法公約〉中的強制調(diào)解程序研究——以澳大利亞與東帝汶強制調(diào)解案為例》,外交學院碩士學位論文,2018年;陳雅婷:《〈聯(lián)合國海洋法公約〉強制調(diào)解委員會管轄權(quán)研究——以澳東帝汶海強制調(diào)解案為例》,武漢大學碩士學位論文,2018年。。國外的學者更多地是基于國際海洋法視角,對澳大利亞與印尼的帝汶海劃界談判做一個簡要介紹,且關(guān)注的重點多在1989年的《帝汶峽條約》(2)國外學者的研究同樣將這一時期的談判作為一種背景性的研究，主要作為國際海洋法的一個案例。參見：Lumb R. D., “The Delimitation of Maritime Boundaries in the Timor Sea”, Australian Year Book of International Law, Vol. 7, 1977; Kym P. Livesley, “The Timor Gap Treaty—An Update”, AMPLA Bulletin, Vol. 10, No. 4, 1991; Etty R. Agoes, “Current Issues of Marine and Coastal Affairs in Indonesia”, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol. 12, No. 2, 1997; Triggs Gillian, “Timor Gap Treaty between Australia-Indonesia: Straddle Deposits Expose Legal Issues”, Lawasia Journal, 1998，等。。從國內(nèi)外學者的研究成果上看,盡管涉及到20世紀70年代兩國的談判,但大多一筆帶過。因此,本文創(chuàng)新之處一在于新檔案的利用,二在于以海洋法為輔,從國際關(guān)系視角探討20世紀70年代澳大利亞與印尼的劃界談判。

本選題圍繞公開的原始檔案(3)主要檔案為澳大利亞國家檔案館開放的澳大利亞內(nèi)閣會議記錄、外交部提供的報告,以及澳大利亞國家圖書館開放的報紙檔案等歷史檔案為主要依據(jù)。,輔以已有的研究成果,對20世紀70年代澳大利亞與印尼在帝汶海的劃界談判進行研究。以20世紀70年代澳大利亞與印尼的帝汶海劃界談判為主線,深究雙方陷入僵局的深層因素,旨在厘清這一談判對雙邊關(guān)系和地區(qū)局勢的直接影響。

一、帝汶海劃界爭端的由來

澳大利亞與印尼在帝汶海上的談判,可以從歷史和現(xiàn)實的角度進行追溯。首先,從地理位置上看,帝汶海是扼守澳大利亞西北部和帝汶島的重要通道。其次,帝汶海海底有豐富的油氣資源,這對兩個海洋性國家的重要性不言而喻。從地緣政治上看,帝汶海的地理位置和油氣資源會影響澳大利亞與印尼在帝汶海地區(qū)的戰(zhàn)略考量。也正是因為此,帝汶海劃界成為澳大利亞與印尼關(guān)系中的難題之一。

(一) 帝汶海的地理結(jié)構(gòu)與油氣資源

歷史上,帝汶島上的人民依賴帝汶海的豐富資源為生。印尼獨立以后,印尼成為帝汶島上西帝汶的主權(quán)政府。東帝汶由葡萄牙政府統(tǒng)治,澳大利亞、印尼以及葡萄牙三國在帝汶海區(qū)域隔海相望。

在帝汶海區(qū)域,存在著被澳大利亞稱為“兩個大陸架”的海底構(gòu)造。帝汶海地理構(gòu)造的奇特之處在于,在距離澳大利亞海岸線200多英里外,在海底深處有一個較大的大陸架,帝汶峽的東側(cè)與南側(cè)都位于這個大陸架的深處。在大陸架的北部與西部,有一個斜坡以及上升的小坡,臨近帝汶島海岸線不足60英里處,整體小于靠近澳大利亞的另一個大陸架[1]72。兩個大陸架間有一塊較大的海底洼地,這一洼地大部分在東帝汶與澳大利亞西北部間的帝汶海區(qū)域(隨后被澳大利亞與印尼稱為“帝汶峽區(qū)域”),同時與帝汶島南部的爪哇海溝相連。帝汶海的地理構(gòu)造被澳大利亞政府稱為“兩個大陸架”,但在實際談判的過程中,澳大利亞政府與印尼政府或葡萄牙政府都對這一地理地貌難以完全把握,對國際海洋法的大陸架定義的適用性提出質(zhì)疑。

二戰(zhàn)后,海底資源的探測技術(shù)得到進一步發(fā)展。對于帝汶海潛在的資源,澳大利亞與印尼都對其進行了探測。澳大利亞石油公司在1905年就已經(jīng)開始對周邊海洋的石油資源進行探測。20世紀50年代,澳大利亞石油企業(yè)在帝汶海海底存在豐富的石油與天然氣資源,可以供澳大利亞石油企業(yè)進行一個長期的探測與開采[2]4。1954年,澳大利亞公司在劃界未定的情況下對帝汶海的油氣資源進行試探性開采。

印尼獨立后,對周邊區(qū)域的石油探測進行立法。印尼通過憲法以及1960年印尼頒布的石油法令,加強周邊海洋資源的控制。1971年印尼政府任命印尼國家石油公司——帕塔米納(Pertamina)對印尼的海洋資源進行探測,并規(guī)定第三方企業(yè)對印尼所控制的區(qū)域進行探測,需要與印尼國家石油公司簽訂探測與生產(chǎn)合同[3]217。印尼政府希望帕塔米納與澳大利亞的石油公司進行合作,對帝汶海區(qū)域內(nèi)豐富的油氣資源進行合作探測并開發(fā)。

帝汶海區(qū)域不僅油氣資源豐富,豐富的漁業(yè)資源同樣得到兩國政府的高度重視。帝汶島的民眾在歷史上就已經(jīng)依靠帝汶海區(qū)域的漁業(yè)資源生存。由此可見,澳大利亞與印尼間圍繞著帝汶海劃界產(chǎn)生的爭端是不可避免的。帝汶海地理位置重要,且蘊藏豐富的自然資源,成為澳大利亞與印尼的必爭之地。同時,因為帝汶海地理構(gòu)造的復(fù)雜性,讓兩國政府在劃界談判過程中各執(zhí)己見,難以讓步。

(二) 帝汶海在澳印(尼)地緣政治中的重要性

在地緣政治學家的理論中,地緣因素被視為國家整體戰(zhàn)略中重要甚至是決定性的因素。部分學者將地緣政治學分為三個層次,其中澳大利亞與印尼圍繞著帝汶海展開的政策被視作微觀層次的地緣政治學[4]6。印尼的地理位置重要,扼守多個海上交通要道,印尼的對外政策很大程度上是印尼對自身地緣政治利益的維護。澳大利亞緊鄰印尼,帝汶海是澳大利亞西北部與印尼溝通的重要樞紐。在澳大利亞眼中,帝汶海的重要性遠遠超過帝汶島的歸屬,落后的帝汶島需要澳大利亞付出時間和財力進行開發(fā)。帝汶海的地理位置和油氣資源在很大程度上決定了兩國在這一區(qū)域內(nèi)的外交政策。

澳大利亞在帝汶海的利益追求,最早可以追溯到1905年[2]4。此時的印尼群島還處在荷蘭的殖民統(tǒng)治下。因此在早期的帝汶海利益上,澳大利亞在地緣政治上占據(jù)著絕對的主動。澳大利亞積極地追求帝汶海的利益,是澳大利亞對資源重要性的一次主動出擊。澳大利亞的主導地位在印尼獨立后得到改變,盡管葡萄牙政府占據(jù)著帝汶島上的東帝汶,但葡萄牙在帝汶海的劃界和資源上難以與印尼和澳大利亞進行抗爭。印尼獨立后,蘇加諾政府強硬地維護自身利益,遠遠超過了西方大國的想象。印尼通過其天然的地緣優(yōu)勢,力求自身在東南亞區(qū)域的領(lǐng)導力。澳大利亞失去了在帝汶海上絕對的地緣政治優(yōu)勢,被迫與印尼在帝汶海利益的爭奪上平起平坐。

從地緣政治上看,澳大利亞與印尼展開帝汶海劃界談判是必然。地緣因素決定了澳大利亞與印尼展開帝汶海劃界談判無法一帆風順,兩國不會輕易放棄過多的利益。同時,兩國政府認識到帝汶海的劃界爭端對兩個國家關(guān)系造成了負面影響。因此,澳大利亞與印尼關(guān)于帝汶海談判在20世紀60年代后逐步被提上議程。帝汶海劃界出現(xiàn)的矛盾既是澳大利亞與印尼之間在劃界立場上矛盾的體現(xiàn),也是澳大利亞與印尼圍繞著地緣政治出現(xiàn)合作的契機。

二、澳大利亞與印尼對帝汶海的不同立場

在1958年的聯(lián)合國海洋法會議上,澳大利亞早早地加入《大陸架公約》及其他三個公約,成為1958年國際海洋法的第一批締約國。1958年的聯(lián)合國海洋法會議否決了印尼提出的“群島原則”,因此印尼政府拒絕加入《大陸架公約》,國際海洋法對于印尼沒有實質(zhì)性的約束作用。這也導致了澳大利亞與印尼站在不同的角度解讀帝汶海的地理地形,決定了兩國在帝汶海劃界上的不同立場。

(一) 澳大利亞在帝汶海劃界的立場

澳大利亞是1958《大陸架公約》的締約國,在帝汶海的劃界問題上,澳大利亞一直依據(jù)《大陸架公約》調(diào)整帝汶海劃界的政策。澳大利亞認為,雖然《大陸架公約》對大陸架的定義(4)1958年《大陸架公約》第一條規(guī)定，為了這些條款的目的，“大陸架”一詞用于指：(a) 海底和鄰近海岸但在海岸外的海底區(qū)域的底土， 領(lǐng)海的區(qū)域，深度超過200米或超過該界限，上游水域的深度承認開采上述區(qū)域的自然資源; (b) 毗鄰毗鄰島嶼海岸的類似海底區(qū)域的海床及底土。見1958年《大陸架公約》：http://legal.un.org/avl/ha/gclos/gclos.html.以及海洋邊界劃分確立法規(guī),但澳大利亞不想根據(jù)《大陸架公約》中關(guān)于“大陸架”的定義及劃分原則,與印尼展開帝汶海劃界的談判。這對澳大利亞不利,被澳大利亞政府拒絕運用于帝汶海的劃界中。澳大利亞根據(jù)實際情況提出“兩個大陸架”的理論,即帝汶海存在兩個大陸架,靠近澳大利亞的大陸架與靠近帝汶島的大陸架將澳大利亞與帝汶海間相隔,所以澳大利亞的主要大陸應(yīng)該延伸到靠近帝汶島的陸架[3]220。

1965年,澳大利亞內(nèi)閣批準澳大利亞在海洋邊界談判中應(yīng)該遵循國際法相關(guān)條例,但不適用于帝汶海。澳大利亞認為帝汶海存在一個海底洼地,因為這塊洼地的存在,使帝汶海存在兩個大陸架[5]。1967年，澳大利亞通過《水下石油開采法案》,完善了關(guān)于帝汶海的“兩個大陸架理論”[6]。

20世紀70年代初,澳大利亞外交部長麥克馬洪依據(jù)1958年《大陸架公約》,對帝汶海的“兩個大陸架理論”進一步提出解釋,因為帝汶峽的存在使帝汶海出現(xiàn)兩個大陸架,離帝汶島海岸更近的大陸架應(yīng)該作為談判的重點。正因為此,麥克馬洪指出帝汶海兩個大陸架將帝汶島與澳大利亞西北部分隔開來,1958年《大陸架公約》中的大陸架定義對帝汶海區(qū)域沒有借鑒意義[7]159。即便有澳大利亞官員指出在澳大利亞與印尼的談判可以使用中線原則,但澳大利亞內(nèi)閣仍指出帝汶海的劃界不應(yīng)該在帝汶海的中線,應(yīng)該以靠近帝汶島的大陸架為界。澳大利亞駐聯(lián)合國代表團團長提出,帝汶海地理構(gòu)造特殊且具體情況不明朗,澳大利亞依據(jù)國內(nèi)習慣法與印尼、葡萄牙進行談判,獲得更多的帝汶海油氣資源[7]160。

澳大利亞在帝汶海提出“兩個大陸架理論”,成為澳大利亞對印尼兩次劃界談判中的重要理論基礎(chǔ)。盡管澳大利亞是1958年《大陸架公約》的締約國,但澳大利亞并沒有被國際海洋法所束縛。澳大利亞內(nèi)閣多次提出,帝汶海區(qū)域不應(yīng)該拘泥于國際海洋法原則,應(yīng)該尊重澳大利亞的現(xiàn)實利益。澳大利亞堅持“兩個大陸架理論”作為談判的基礎(chǔ)原則,給印尼施加談判壓力。澳大利亞是太平洋印度洋區(qū)域內(nèi)的大國,在帝汶海談判中的強硬,也是其對自身實力的自信評估。澳大利亞整體的國家實力相較于印尼而言更為出色,在20世紀70年代初與印尼的談判也占據(jù)一定上風。因此,澳大利亞在帝汶海的“兩個大陸架”理論不僅是澳大利亞對國際海洋法的靈活運用,更是對自身實力自信的一種體現(xiàn)。

(二) 印尼在帝汶海劃界中的立場

印尼領(lǐng)土由眾多的島嶼組成,四面臨海。印尼獨立后,與周邊國家的海洋邊界劃界提上日程。印尼政府不斷完善國內(nèi)的海洋法,以適用于與周邊國家的海洋邊界談判。1957年,在日內(nèi)瓦國際海洋會議前,印尼宣布對當時印尼所有的13 677個島嶼繼承3英里的領(lǐng)海[8]20。這一領(lǐng)海原則可以視作印尼在國際海洋會議前的一次主動調(diào)整。在1958年召開的國際海洋會議中,印尼政府試圖讓國際社會承認印尼的“群島原則”,根據(jù)印尼獨特的地理結(jié)構(gòu)制定一些特殊的海洋法條例[9]201。但在1958年日內(nèi)瓦會議期間,印尼政府沒有得到國際社會對“群島原則”的認可,因此印尼沒有批準加入《大陸架公約》。

1960年,印尼政府根據(jù)1957年印尼政府大陸架的宣言,進一步調(diào)整領(lǐng)海范圍,對印尼的臨海劃界修訂國內(nèi)海洋法。新的海洋法分為四個部分,分別是連接印尼最外島的基線、基線內(nèi)的所有領(lǐng)土歸印尼管轄、領(lǐng)海12海里以及保障群島水域的安全秩序[9]202。印尼新的海洋法讓印尼的領(lǐng)海面積增加近一倍,以此保護印尼的海洋經(jīng)濟的發(fā)展。同時,印尼新的海洋法成為印尼在帝汶海劃界理論的法理來源。

20世紀60年代后期,蘇哈托政府從“印(尼)馬對抗”中走出來,將重心轉(zhuǎn)移到印尼的經(jīng)濟發(fā)展和國家建設(shè),以鞏固蘇哈托政權(quán)。印尼的經(jīng)濟發(fā)展與海洋資源的開發(fā)緊密聯(lián)系,因此帝汶海的資源同樣重要。此時的印尼政府不是整個帝汶島的政府,帝汶島上的東帝汶由葡萄牙政府統(tǒng)治。即便如此,印尼政府對整個帝汶海區(qū)域的劃界問題進行全盤考慮。印尼政府認為,所謂的兩個大陸架只不過是帝汶海的一個洼地,反對澳大利亞所謂“兩個大陸架”的理論。因此,兩國的邊界應(yīng)該在帝汶海的中線[3]221。印尼的想法得到葡萄牙的支持,兩國一致認為對帝汶海邊界進行劃界時,澳大利亞應(yīng)該依據(jù)國際海洋法的劃界原則。印尼外交部指出,雖然印尼未加入1958年《大陸架公約》,但澳大利亞是其成員國,在帝汶海區(qū)域地理地貌未有定論時,澳大利亞應(yīng)該履行《大陸架公約》中所規(guī)定的“等距離規(guī)則”[5]。1969年1月,印尼政府頒布總統(tǒng)令,聲明在帝汶海只有一個大陸架[6]。印尼政府否認帝汶海區(qū)域內(nèi)存在兩個大陸架,得到印尼地質(zhì)學家的支持。印尼地質(zhì)學家認為帝汶峽位于澳大利亞與帝汶島之間,沒有出現(xiàn)明顯的兩個大陸架的地質(zhì)特征,更應(yīng)該將海底洼地看作是帝汶海中的一個低洼地[10]。

因此,澳大利亞與印尼在帝汶海劃界問題上最重要的根本矛盾在于帝汶海的大陸架數(shù)量。澳大利亞提出“兩個大陸架”的說法,認可帝汶海復(fù)雜的地貌。但實際上,澳大利亞沒有根據(jù)“中線原則”進行劃界。這點遭到印尼政府的指責,認為澳大利亞在談判上是兩面派的作風。同時,印尼政府未加入《大陸架公約》,卻認為帝汶海應(yīng)該按照等距離規(guī)則劃分。兩國政府在國內(nèi)實行的海洋法以及對國際法的不同認知,影響兩國在20世紀70年代初圍繞帝汶海部分區(qū)域展開的劃界談判。

三、澳大利亞與印尼的談判過程

20世紀70年代初,圍繞著帝汶海部分區(qū)域的劃界問題,澳大利亞與印尼展開談判。在近兩年多的談判中,澳大利亞與印尼共解決三處海上邊界爭端問題,分別是印尼領(lǐng)海西擴后的部分海洋邊界、阿拉弗拉海區(qū)域的邊界以及印尼與巴布亞新幾內(nèi)亞間的部分海底邊界。其中,1971年和1972年雙方簽訂的邊界協(xié)定,是針對帝汶海劃界的成果。但這一時期的劃界協(xié)定存在較多的問題,例如印尼被迫做出巨大讓步,在國際海洋法占法理優(yōu)勢的情況下,印尼將近80%的帝汶海區(qū)域歸于澳大利亞。

1969年11月,在堪培拉舉行的第四屆亞洲與遠東國家會議上,澳大利亞邀請印尼代表團對帝汶海劃界問題進行非正式的磋商[7]161。會議結(jié)束后,印尼代表對澳大利亞提出邀請,對帝汶海部分區(qū)域的劃界問題進行正式的談判。印尼代表團提出在1970年3月,印尼派出一支由地質(zhì)專家組成的小分隊,與澳大利亞代表團對帝汶海的海床信息以及區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題進行交流,同時力求厘清兩國政府在帝汶海劃界問題上的法理基礎(chǔ)[5]。澳大利亞外交部掌握到這一重要信息,向澳大利亞內(nèi)閣建議:“由于印尼政府在1969年頒布的總統(tǒng)令中,試圖掌握帝汶海的主權(quán),對探測、開采帝汶海區(qū)域資源的公司提供許可證。因此,與印尼進行談判是必要且急迫的?！盵5]同時,印尼政府積極地向澳大利亞政府提出帝汶海的劃界問題,其中一個重要的原因在于1969年印尼與馬來西亞迅速達成一個海洋邊界協(xié)定。印尼政府借助余熱,力求與澳大利亞迅速達成協(xié)定。

1970年3月19日至24日，印尼與澳大利亞在澳大利亞堪培拉圍繞著帝汶海海洋邊界進行談判。會談中,印尼政府表示愿意做出一定的讓步,但澳大利亞代表團堅持“兩個大陸架”的原則,這次會談沒有取得成果[6]。印尼發(fā)起的談判沒有取得預(yù)期的成果,但雙方?jīng)]有停止談判的腳步。1970年10月30日,澳大利亞外交部長麥克馬洪指出：“澳大利亞在帝汶海所行使的權(quán)利是基于帝汶海海床地貌,澳大利亞與印尼的官員只是對帝汶海的劃界進行一個簡單地交流。同時,澳大利亞外交部不會輕易改變自身在談判過程中的立場,除非澳大利亞政府高層對海洋劃界做出變動,否則澳大利亞會堅持觀點,保護澳大利亞在帝汶海區(qū)域的資源。”[11]印尼在談判中希望兩國能夠做出一定的讓步,更重要的原因是受到印尼與馬來西亞關(guān)于馬六甲劃界談判的影響。但澳大利亞政府堅持自身的立場,讓印尼的主動出擊未取得成效。

澳大利亞與印尼的談判在1971年取得突破,澳大利亞與印尼在巴布亞新幾內(nèi)亞的邊界迅速達成協(xié)定,并延伸到阿拉弗拉海[12]72。1971年5月18日,澳大利亞與印尼在阿拉弗拉海和巴布亞新幾內(nèi)亞以及巴布亞新幾內(nèi)亞的南部和北部區(qū)域,達成《澳大利亞聯(lián)邦與印度尼西亞共和國關(guān)于海洋邊界的確定》的邊界協(xié)議。1971年澳大利亞與印尼劃界談判的協(xié)定之所以迅速達成,原因在于阿拉弗拉海區(qū)域內(nèi)的地理結(jié)構(gòu)較為平緩,沒有出現(xiàn)復(fù)雜的地理結(jié)構(gòu)。1971年協(xié)定確定了帝汶海東部區(qū)域的邊界,為1972年協(xié)定的簽訂奠定基礎(chǔ)。

在1971年協(xié)定達成后,澳大利亞與印尼又圍繞著帝汶海西部邊界進行談判。但葡萄牙控制著東帝汶,澳大利亞與印尼間的談判沒有涉及到澳大利亞與葡屬帝汶部分。1972年2月印尼總統(tǒng)蘇哈托訪問澳大利亞,指出澳大利亞與印尼間所有關(guān)于海洋邊界未解決的問題,應(yīng)該迅速解決,以此推動兩國關(guān)系的發(fā)展[13]。澳大利亞與印尼政府高層對海洋劃界的重視,推動兩國代表團對海洋邊界談判的進展。

1972年4月,印尼政府向澳大利亞駐雅加達大使弗朗杰抗議澳大利亞政府向帝汶海有爭議的地區(qū)頒發(fā)石油探測許可證,這一做法對兩國的談判造成傷害。澳大利亞外交部回應(yīng)稱探測許可證是在帝汶海劃界談判前頒發(fā)的,不會對兩國的邊界談判造成影響[10]。但這一事件沒有影響澳大利亞與印尼的劃界談判。澳大利亞與印尼代表團商定于1972年5月雅加達舉行海洋邊界會議,圍繞著帝汶海的劃界問題以及兩國在該區(qū)域的油氣資源進行談判。澳大利亞駐雅加達大使館組織12人組成的澳大利亞代表團與印尼政府就帝汶海部分區(qū)域的海洋邊界展開談判。澳大利亞內(nèi)閣指出這次談判與澳大利亞總理訪問印尼的時間相距不久,因此澳大利亞代表團在談判過程中要謹慎應(yīng)對印尼代表團提出的意見,并指出這次劃界談判只進行探索性地會談,避免達成協(xié)定。同時,澳大利亞內(nèi)閣同意這次劃界談判所涉及到的帝汶海區(qū)域,包括澳大利亞與印尼西帝汶間的區(qū)域以及1971年談判的最西端[14]。

然而,在兩國間商定談判區(qū)域及時間后,澳大利亞政府突然決定推遲與印尼的邊界談判。澳大利亞代理外交部長辛克萊接受采訪時稱,因澳大利亞總理麥克馬洪將在1972年6月初前往印尼訪問,因此麥克馬洪希望與印尼間的邊界談判具有決定性,而非先前的探索性談判。這一舉動破壞了澳大利亞與印尼的先期準備。澳大利亞媒體如《堪培拉時報》認為在這一時期取消談判的做法是不明智的,麥克馬洪的訪問只會拖累兩國談判[15]。雖然澳大利亞媒體認為本次會談的取消時機是錯誤的,但麥克馬洪希望能夠在會談前實地前往印尼考察,以助于兩國談判的進展。在帝汶海石油資源以及海洋劃界上,澳大利亞政府顯得更加慎重。

1972年6月,澳大利亞總理麥克馬洪結(jié)束對印尼的訪問。麥克馬洪的訪問成果之一就是澳大利亞與印尼雙方?jīng)Q定加快關(guān)于帝汶海區(qū)域的談判進程,力爭在1972年年底完成雙方相關(guān)爭議地區(qū)的談判[16]。在得到麥克馬洪總理明確的反饋后,澳大利亞與印尼的外交部就帝汶海部分區(qū)域劃界談判的時間和地點進行新一輪的接洽?；诖?澳大利亞與印尼決定在1972年9月的雅加達再次舉行相關(guān)談判。雖然澳大利亞與印尼在帝汶海大陸架數(shù)量的爭論相持不下,但印尼政府繼續(xù)表示愿意做出讓步[17]。1972年8月29日,澳大利亞駐雅加達大使館向澳大利亞外交部發(fā)回電報。在電報中,澳大利亞駐雅加達大使向澳大利亞外交部提出:“印尼政府對澳大利亞政府授予澳大利亞公司在帝汶海爭議區(qū)域展開探測的做法十分不滿,印尼政府認為這一做法將會嚴重拖累帝汶海談判的具體進程。印尼政府可能會依據(jù)國內(nèi)的相關(guān)法律,對澳大利亞石油探測公司在爭議地區(qū)進行審查。”同時,澳大利亞駐雅加達大使館分析,盡管印尼對澳大利亞政府的行為不滿,但印尼政府做出讓步的可能性極大[18]。最后,這份電報指出無論印尼政府是否讓步,澳大利亞代表團都應(yīng)堅定帝汶海的談判立場,以澳大利亞《水下石油開采法案》的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ),力爭通過澳大利亞的劃界理論完成帝汶海部分區(qū)域的劃界,以此保護澳大利亞石油公司在該區(qū)域內(nèi)的既得利益,避免澳大利亞在帝汶海失去過多的油氣資源[18]。這份電報分析印尼政府可能在談判中做出讓步,因此要澳大利亞代表團堅定立場,不做出任何讓步。

1972年9月的談判因為多方面的因素再次被澳大利亞與印尼政府推遲到10月。1972年10月3日,印尼代表團與澳大利亞代表團舉行為期一周的閉門談判,雙方均表示出對談判成功的信心。印尼代表團在談判舉行前的最后一刻進行人事調(diào)整,將代表團團長由印尼外交部長穆赫塔爾替換為賈亞丁拉特[19]。在為期一周的閉門談判中,澳大利亞與印尼關(guān)于帝汶海部分區(qū)域的劃界談判取得重大進展。澳大利亞外交部長鮑文在離開堪培拉前往雅加達的路上接受了《堪培拉時報》的采訪,鮑文稱他此行是去簽訂最后協(xié)議[20]。10月10日,鮑文在簽署1972年《澳大利亞與印尼關(guān)于1971年協(xié)定的增補協(xié)議》后,返回澳大利亞。在堪培拉,鮑文在議會的一份聲明中指出,“1972年的協(xié)議是對1971年5月18日達成協(xié)議的補充,澳大利亞外交部對1971年和1972年的協(xié)定極為滿意。澳大利亞外交部認為澳大利亞在協(xié)定中達到以下幾點目的:1.消除澳大利亞與印尼間存在的帝汶海劃界分歧,穩(wěn)定兩國關(guān)系的發(fā)展; 2.消除澳大利亞公司在帝汶海部分區(qū)域內(nèi)進行石油探測的后顧之憂; 3.該協(xié)定堅持了澳大利亞的原有立場”[21]。在這份協(xié)定中,印尼政府做出巨大的讓步,澳大利亞獲得除帝汶峽區(qū)域外近80%的區(qū)域,控制了帝汶海大量的油氣資源。

至此,從1969年澳大利亞與印尼在堪培拉舉行的第一次非正式討論,到1972年10月,澳大利亞與印尼分別簽訂兩個關(guān)于帝汶海的劃界條約。作為1971年協(xié)定的補充,1972年條約的簽訂,讓澳大利亞與印尼將帝汶峽東西兩塊區(qū)域的海底邊界完全確定下來,留下了澳大利亞與葡萄牙帝汶間的區(qū)域,這一區(qū)域被稱為“帝汶峽(Timor Gap)”。1973年2月22日,澳大利亞總理惠特拉姆訪問印尼,與印尼總統(tǒng)蘇哈托發(fā)表聯(lián)合公報,指出澳大利亞議會即將批準1972年協(xié)定[22]1585-1586。1973年11月,澳大利亞政府正式通過決議,批準1971年與1972年兩份劃界協(xié)定?？偠灾?澳大利亞在20世紀70年代初的帝汶海劃界談判中大獲全勝。

四、帝汶海劃界談判對澳大利亞與印尼的影響

20世紀70年代，澳大利亞與印尼圍繞著帝汶海展開劃界談判,共達成了兩個關(guān)于帝汶海區(qū)域的劃界協(xié)議。這一時期的談判,澳大利亞占據(jù)了明顯主動,印尼則是主動退讓的一方。相較于1971年協(xié)定而言,1972年協(xié)定談判所涉及到的區(qū)域更加靠近帝汶峽,兩國代表團談判的時間也更加緊張。印尼政府在劃界談判中做出了巨大的讓步,讓這個協(xié)定得以迅速簽訂。1971年協(xié)定以及1972年協(xié)定讓澳大利亞收獲頗豐,澳大利亞外交部長在多個公開場合表示出談判勝利的喜悅之情。20世紀70年代初的帝汶海劃界談判,對澳大利亞與印尼產(chǎn)生了不同的歷史影響。

對于印尼而言,1972年簽訂的協(xié)議是一次無奈退讓之舉。這一退讓產(chǎn)生的直接影響在于,印尼政府試圖對20世紀70年代的局勢進行翻盤。1965年蘇哈托政府上臺后,印尼的國內(nèi)外局勢面臨嚴峻考驗。蘇加諾政府后期,印尼的經(jīng)濟局勢面臨崩盤。蘇加諾激進的外交政策,特別是印(尼)馬對抗,讓印尼陷入資本主義世界的圍攻之中。蘇哈托上臺后,為穩(wěn)定經(jīng)濟局勢大力引進外資,其中澳大利亞是印尼在印尼外來援助中占據(jù)較大的比重。澳大利亞對印尼的經(jīng)濟援助對印尼國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用,經(jīng)濟原因迫使印尼在面對澳大利亞時做出讓步。同時,在蘇哈托政府上臺后,為了發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟,穩(wěn)定外交形勢，印尼的外交政策發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變,更多地倒向西方陣營。澳大利亞是印尼的鄰國,同時也是西方陣營中的一個國家，印尼外交政策的重點自然放在澳大利亞。因此，印尼在20世紀70年代初的劃界談判中選擇了退讓。

印尼的讓步讓印尼政府損失大量帝汶海區(qū)域內(nèi)的資源,這在印尼政府看來是極為不公平的一次劃界談判。印尼外交部長穆赫塔爾公開指出,20世紀70年代兩國在帝汶海的劃界談判讓印尼成為帝汶海的“清潔工”,印尼沒有占到任何便宜[23]。由此可見,印尼政府對此協(xié)定的簽訂并不滿意。另外,印尼政府沒有放棄在劃界在帝汶海中線劃界的想法[24]。在20世紀80年代的帝汶峽劃界談判中,當澳大利亞政府力求以1972年協(xié)定為基礎(chǔ)對帝汶峽區(qū)域進行談判時,遭到印尼政府的直接拒絕。印尼政府的強硬態(tài)度,很大程度上源自于20世紀70年代初談判的不滿情緒,特別是兩個協(xié)議讓澳大利亞政府得到帝汶海近80%的區(qū)域。

20世紀70年代的劃界談判，對印尼而言,還有一個直接的影響,就是印尼將更多地目光放在了東帝汶上。在印尼政府看來,帝汶峽區(qū)域處于東帝汶和澳大利亞西北部之間。東帝汶被澳大利亞與印尼所包圍,殖民政府葡萄牙遠在歐洲,印尼有可能成為東帝汶的新政府。因此，印尼政府認為印尼可能在未來與澳大利亞展開帝汶峽區(qū)域的劃界談判。在澳大利亞宣布1972年條約正式生效前,印尼的《雅加達日報》主編希納爾發(fā)表一個惡作劇新聞,稱“東帝汶反叛分子即將宣布東帝汶走向獨立”。雖然被證實只是一個惡作劇,但澳大利亞政府在與印尼政府的交涉中分析,一旦葡屬帝汶出現(xiàn)民族主義運動,印尼政府會支持東帝汶的民族主義運動[25]。因此,東帝汶未來的不確定性,讓印尼保留有重新展開帝汶海劃界談判的可能性,從而減少自身利益的損失。

對于澳大利亞而言,20世紀70年代的帝汶海劃界談判大獲全勝,澳大利亞幾乎控制了除帝汶峽之外的其他區(qū)域。借助1971年和1972年澳大利亞與印尼兩個劃界協(xié)議的簽訂,澳大利亞國內(nèi)石油公司在帝汶海區(qū)域內(nèi)加緊探測和開發(fā)石油資源[26]310-311。不僅僅是澳大利亞石油公司,澳大利亞漁業(yè)相關(guān)公司同樣抓緊在帝汶海區(qū)域的探測。澳大利亞石油公司一度進入到尚未劃界的帝汶峽區(qū)域,因此遭到了葡萄牙政府的抗議。這是20世紀70年代初帝汶海劃界談判對澳大利亞的直接影響,澳大利亞同樣將目光投到東帝汶,試圖與葡萄牙政府展開談判,并為此制定了一系列政策。

當時的東帝汶處于葡萄牙的控制之中,澳大利亞與印尼的劃界談判受到葡萄牙政府的掣肘。葡萄牙作為東帝汶的殖民政府,不愿帝汶峽區(qū)域內(nèi)的大量油氣資源流入澳大利亞與印尼的手中。1953年,澳大利亞試圖與葡萄牙關(guān)于帝汶峽區(qū)域內(nèi)的邊界進行談判。澳大利亞政府聲稱澳大利亞擁有距離帝汶海岸60英里以外的所有帝汶海區(qū)域,遭到葡萄牙政府的直接拒絕[27]51-52。直到1972年10月協(xié)定的簽訂,葡萄牙政府沒有與澳大利亞政府展開談判。葡萄牙政府的不讓步引發(fā)了連鎖反應(yīng)。印尼與澳大利亞在帝汶海劃界談判中小心謹慎,避免遭到葡萄牙政府的強硬阻攔。與此同時,葡萄牙政府拒絕與澳大利亞進行帝汶峽劃界談判,讓澳大利亞失去20世紀70年代中期東帝汶危機的主動。同時,因葡萄牙拒絕與澳大利亞展開劃界談判,成為澳大利亞在20世紀70年代中期東帝汶危機中保持中立的原因之一,澳大利亞甚至對印尼政府的入侵提供秘密援助。澳大利亞政府認為,印尼吞并東帝汶,可能重現(xiàn)20世紀70年代澳大利亞劃界談判上的勝利[27]51-52。

因此,就澳大利亞與印尼雙方而言,20世紀70年代的帝汶海劃界談判對兩國產(chǎn)生了一個共同的影響，即雙方同時將目光放在東帝汶的未來上。印尼寄希望控制東帝汶,以此再開啟帝汶海劃界談判;澳大利亞則希望東帝汶被印尼控制,再現(xiàn)第一次談判的勝利。澳大利亞與印尼間的想法存在偏差,也是因為雙方那一次并不公平的談判。而東帝汶成為雙方下一個角力的中心,究其深層原因,冷戰(zhàn)后非殖民化的發(fā)展,原先作為葡萄牙殖民地的東帝汶,不可避免地將會走向獨立。

五、結(jié)語

20世紀70年代初澳大利亞與印尼關(guān)于海底邊界的談判,雖然取得部分的成果,但還遺留下許多歷史問題。首先,20世紀70年初的兩個協(xié)定對于印尼而言,是極為不公平的條約。印尼政府受國內(nèi)經(jīng)濟的掣肘,在談判上做出重大讓步。但印尼此時的讓步并不意味著會一直讓步,特別是印尼政府內(nèi)部對20世紀70年代初談判的不滿情緒。其次,對澳大利亞而言,帝汶海部分區(qū)域談判的大獲全勝讓他們將目光放在帝汶峽區(qū)域,但葡萄牙政府的強硬讓他們無法完成對整個帝汶海的控制。因此,東帝汶成為印尼、澳大利亞關(guān)注的重點。印尼將目光放在東帝汶的歸屬上,以助于印尼對帝汶島和帝汶海的控制。澳大利亞則將重點放在誰是帝汶海的主權(quán)政府上,此時的澳大利亞更希望印尼成為帝汶島的主權(quán)政府。在印尼對東帝汶進行軍事行動時,澳大利亞的利益同樣受到東帝汶最后歸屬的影響。澳大利亞不得不調(diào)整政策,以期與印尼完成帝汶峽區(qū)域的談判。

20世紀70年代的帝汶海劃界談判,從某種程度而言,是澳大利亞與印尼帝汶海劃界談判的第一次。這一次的劃界談判緣起于雙方對帝汶海的關(guān)注以及在國際海洋法上的分歧,雙方在帝汶海上有著大陸架的根本矛盾。這一矛盾不僅僅影響了這一時期的談判,同樣影響了20世紀80年代的談判。印尼的退讓成全了澳大利亞在帝汶海的絕對利益,但同樣埋下了許多問題。在研究這一時期的帝汶海劃界談判中,不僅僅要看澳大利亞與印尼的博弈,還要看到澳、印(尼)與葡萄牙之間的博弈。帝汶海劃界不是單純的一個劃界問題,在隨后的歷史發(fā)展中與東帝汶未來更加緊密地聯(lián)系起來。