檔案法治建設(shè)的問題與對(duì)策

王 蒙

(南陽市自然資源和規(guī)劃局 河南 南陽 473000)

檔案法治建設(shè)是檔案事業(yè)的一項(xiàng)重要組成部分，是檔案事業(yè)健康發(fā)展的基本保證與重要路徑。國家檔案局在《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中提出了檔案治理法治化的目標(biāo)[1]，加強(qiáng)檔案法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑。為了進(jìn)一步加強(qiáng)檔案法治建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)新《檔案法》，筆者通過梳理查找檔案法治建設(shè)中存在的主要矛盾和問題，深入分析其形成原因，提出了解決方案和對(duì)策，以便有重點(diǎn)、有針對(duì)性地在今后的工作中排除不利因素和障礙，促進(jìn)新時(shí)期檔案工作的發(fā)展。

一 檔案法治建設(shè)的基本情況

多年來，各級(jí)黨委政府非常重視檔案工作，把檔案事業(yè)發(fā)展的內(nèi)容列入政府工作報(bào)告，納入政府財(cái)政預(yù)算，為檔案事業(yè)高質(zhì)量長遠(yuǎn)發(fā)展配備了所需的干部隊(duì)伍、技術(shù)設(shè)備，使檔案事業(yè)保持良好的發(fā)展態(tài)勢。自新《檔案法》修訂后，各級(jí)黨委政府依法治檔、依法行政，更加重視檔案工作，加大對(duì)檔案事業(yè)人財(cái)物的投入力度，依法治檔初顯成效。但總體上來看，各方面對(duì)檔案法治建設(shè)的支持和投入與檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求相比，還有較大差距，主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)機(jī)構(gòu)、人員情況

《檔案法》頒布以來，各級(jí)檔案部門為依法管理檔案事業(yè)相繼成立了檔案法治建設(shè)工作機(jī)構(gòu)、配備了執(zhí)法隊(duì)伍。但是在配備檔案執(zhí)法力量上，力度還不夠大，人員數(shù)量相對(duì)較少。

(二)人員編制與館藏檔案數(shù)量

近十年，館藏量大幅急劇增長，但各級(jí)檔案館人員編制不但沒增加反而有所下降，實(shí)有人數(shù)大幅減少，再加上自然減員、機(jī)構(gòu)改革等因素，部分地區(qū)檔案館實(shí)有人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于應(yīng)有編制數(shù)量。

(三)檔案事業(yè)費(fèi)用情況

一是經(jīng)費(fèi)情況。各級(jí)檔案館經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，盡管這些年有所增加，但是與新時(shí)期檔案事業(yè)的快速發(fā)展需求不匹配，這嚴(yán)重影響了檔案接收工作。二是現(xiàn)代化管理設(shè)施配備、數(shù)字化檔案館建設(shè)相對(duì)滯后。

(四)違反《檔案法》案件查處情況

多年來，對(duì)違反《檔案法》案件的查處，各級(jí)檔案部門多停留在下發(fā)《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書》上。每年在執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)不按時(shí)移交檔案、檔案資料收集不齊全、檔案不按時(shí)歸檔等違法案件后，真正動(dòng)真格出具罰款通知書的則寥寥無幾，執(zhí)法力度明顯不足。最終也只能簡單收?qǐng)?，根本達(dá)不到處罰警示的教育效果。部分執(zhí)法人員思想上認(rèn)為檔案部門是“軟單位”，沒有硬尺子，都想做“老好人”，對(duì)檔案違法行為裝作看不見，也不追究。

(五)規(guī)范性文件管理方面

南陽市自然資源和規(guī)劃局積極配合市政府完成所有涉及自然資源和規(guī)劃領(lǐng)域的文件的代擬工作(南陽市自然資源和規(guī)劃局代為擬文，南陽市政府審核發(fā)文)，并做好本部門的法定職權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)范性文件制訂工作。今年南陽市自然資源和規(guī)劃局代擬五份政府規(guī)范性文件，已按照規(guī)定程序報(bào)送備案。并依法依規(guī)歸檔全部文件資料，主要包括以下幾種：其一，正式文本：pdf格式文本，內(nèi)容為帶紅頭的規(guī)范性文件；其二，起草說明：word格式文本；其三，法律依據(jù)：word格式文本，內(nèi)容為法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)政策的全文；其四，征求意見：word格式文本；其五，合法性審查：jpg格式的法制審核簽字或者加蓋公章的法制審核意見；其六，集體討論：jpg格式的政府常務(wù)會(huì)議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議集體討論的會(huì)議記錄或者會(huì)議紀(jì)要。

根據(jù)市政府、省自然資源廳的工作要求，組織開展了與現(xiàn)行政策不符的規(guī)范性文件的清理工作，對(duì)與“放管服”改革的要求不相適應(yīng)的規(guī)范性文件進(jìn)行了專項(xiàng)清理，清理了南陽市自然資源和規(guī)劃局歷年制定的29件規(guī)范性文件，繼續(xù)有效21件，廢止8件。

(六)行政復(fù)議和行政訴訟文件歸檔方面

南陽市自然資源和規(guī)劃局認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)人民法院受理的行政案件，積極出庭應(yīng)訴、答辯，對(duì)人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定，堅(jiān)決履行。南陽市行政訴訟應(yīng)訴工作開展至今，南陽市自然資源和規(guī)劃局作為被告參與行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)訴250余次，局班子成員作為行政負(fù)責(zé)人均出庭應(yīng)訴。南陽市自然資源和規(guī)劃局聘請(qǐng)河南真水律師事務(wù)所的黃小菊律師團(tuán)隊(duì)作為法律顧問，在遇到重大復(fù)雜行政事項(xiàng)時(shí)，邀請(qǐng)有關(guān)專家及法律顧問召開專題會(huì)議共同研判。通過運(yùn)用法律手段協(xié)助職能科室來完善具體的行政行為，為自然資源管理提供法律咨詢，從而提高南陽市自然資源和規(guī)劃局科學(xué)決策的法治化水平。2019年南陽市自然資源和規(guī)劃局作為被告參與行政復(fù)議16件、行政訴訟56件、聽證18件；2020年南陽市自然資源和規(guī)劃局作為被告參與行政復(fù)議18件、行政訴訟83件、聽證16件；2021年南陽市自然資源和規(guī)劃局作為被告參與行政復(fù)議9件、行政訴訟68件、聽證51件。南陽市自然資源和規(guī)劃局檔案室已經(jīng)整理了全部行政復(fù)議、行政訴訟案件檔案材料，應(yīng)歸檔盡歸檔。

二 檔案法治建設(shè)中存在的問題及原因分析

新《檔案法》是各級(jí)各部門依法治檔的法律依據(jù)。特別是新《檔案法》修訂以來，各級(jí)檔案館的檔案法治建設(shè)一直在積極推進(jìn)，但是仍存在一些問題，亟需在今后的實(shí)踐過程中加以改進(jìn)。

第一，檔案館人員編制較少，工作隊(duì)伍不強(qiáng)。現(xiàn)階段，各級(jí)檔案館人員編制隨著館藏量的增加而增加的落實(shí)力度還不夠到位。檔案館工作人員少，無法滿足工作需要。特別是近幾年館藏量劇增，這極大加重了檔案管理人員的工作負(fù)荷。

第二，辦公經(jīng)費(fèi)偏少，財(cái)政投入不足。檔案事業(yè)的辦公經(jīng)費(fèi)雖然已經(jīng)納入了各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，但相對(duì)于其他行業(yè)而言，財(cái)政部門對(duì)檔案部門的投入普遍偏低。近幾年情況雖然有所好轉(zhuǎn)，但人均經(jīng)費(fèi)還是普遍偏少。部分檔案館由于辦公資金緊缺,能夠有效地保證正常工作開展已屬困難,根本無法保證重點(diǎn)檔案的搶救和保護(hù)、庫房維修、設(shè)備添置、檔案人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方面的工作。

第三，檔案資料保護(hù)費(fèi)落實(shí)不到位，給檔案保管保護(hù)帶來了隱患。國家規(guī)定的館藏每年每卷一元的保護(hù)費(fèi)落實(shí)不到位，導(dǎo)致為保護(hù)檔案所需的必要的安全防護(hù)設(shè)施就不能及時(shí)配備到位，檔案資料實(shí)體和信息的安全保護(hù)勢必會(huì)受到影響，造成一定的安全隱患。

第四，執(zhí)法力度不足，不能有效捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)。嚴(yán)格執(zhí)法是依法治檔的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各級(jí)檔案機(jī)關(guān)自身的檔案管理法治意識(shí)較弱。新《檔案法》已經(jīng)賦予了各級(jí)檔案機(jī)關(guān)一定的行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán),檔案機(jī)關(guān)應(yīng)該大膽而嚴(yán)格地執(zhí)法。但是，有些檔案行政管理部門在檔案執(zhí)法過程中存在畏難情緒，不敢大膽開展工作，從而難以嚴(yán)肅檔案行政執(zhí)法。部分檔案行政人員的擔(dān)當(dāng)作為意識(shí)不強(qiáng),對(duì)檔案工作違法視而未見,聽而不聞,以致執(zhí)行無力、執(zhí)行不嚴(yán),致使一些單位對(duì)歸檔材料隱匿不報(bào),按規(guī)定該移送歸檔的,未能按時(shí)全面地向檔案管理部門移送。

第五，檔案行政執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高。檔案執(zhí)法人員的行政執(zhí)法理念、業(yè)務(wù)素質(zhì)等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)檔案法治建設(shè)的需要。少部分檔案行政執(zhí)法工作人員對(duì)檔案法律及相關(guān)規(guī)定深入研究得不夠,不了解相關(guān)立法條文,哪些情形是違法,應(yīng)當(dāng)怎樣懲罰,心里沒底?；鶎訖n案行政管理部門的很多負(fù)責(zé)同志沒有精力去深入學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī),僅僅是培訓(xùn)的時(shí)候了解一些，敷于表面。

第六，行政復(fù)議、行政訴訟程序復(fù)雜，流程瑣碎。一是檔案材料收集難度比較大，部分涉及行政復(fù)議、行政訴訟的案件審理時(shí)間長、空間跨度大。很多案件需要經(jīng)歷一審、二審、發(fā)還重審等環(huán)節(jié)，甚至有些當(dāng)事人打官司從青年、中年，打到白發(fā)蒼蒼，乃至打到下一代。二是歸檔材料收集難度比較大。南陽市自然資源系統(tǒng)和規(guī)劃系統(tǒng)因機(jī)構(gòu)改革于2019年才合并，組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)、權(quán)責(zé)清單等正在逐步理順，2020年疫情突然來襲，這都加大了文件材料收集的難度。三年來，我們克服重重困難，認(rèn)真整理涉及行政復(fù)議、行政訴訟案件的檔案材料(包括已全部歸檔和待歸檔案卷的紙質(zhì)版、電子版)共計(jì)335件，其中行政復(fù)議43件、行政訴訟207件、聽證85件。

三 具體對(duì)策

(一)加強(qiáng)宣傳，提升民眾檔案法治觀念

新《檔案法》更加重視公民利用檔案的權(quán)利，第五條增加了“享有依法利用檔案的權(quán)利”的表述，將組織和個(gè)人保護(hù)檔案的義務(wù)與利用檔案的權(quán)利置于同等重要的地位[2]。一是開展豐富多彩的法治宣傳。為加強(qiáng)檔案管理，規(guī)范檔案收集、管理工作，有效保護(hù)和利用檔案，必須全面加強(qiáng)檔案法律法規(guī)的宣傳與講解，積極參與每年6月9日的“國際檔案日”活動(dòng)，以擺放展板、大屏幕播放宣傳視頻等形式開展城建檔案宣傳工作，通過宣傳城建檔案工作對(duì)社會(huì)的價(jià)值和意義，提高社會(huì)各界對(duì)城建檔案工作的認(rèn)識(shí)。加大對(duì)國家檔案管理相關(guān)政策法律法規(guī)的宣傳教育力度,針對(duì)檔案法律法規(guī)的具體內(nèi)容，通過歌曲、視頻、漫畫等群眾喜聞樂見的方式，利用抖音、微博、微信等各種網(wǎng)絡(luò)新媒體,開展廣泛宣傳。二是將對(duì)檔案法治的宣傳工作納入黨員干部普法活動(dòng)規(guī)劃、中小學(xué)生普法活動(dòng)計(jì)劃、各級(jí)黨政干部的培訓(xùn)計(jì)劃等,切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)同志的檔案法治意識(shí),營造全社會(huì)共同參與的檔案法治建設(shè)氛圍。三是要注重發(fā)揮典型作用，對(duì)一些典型的檔案違法事件，加大宣傳報(bào)道力度，以反面的典型警示人，引導(dǎo)檔案行政管理部門開展“以案促改”活動(dòng)，及時(shí)改進(jìn)工作方法。

(二)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高檔案工作人員法治素養(yǎng)

建設(shè)高素質(zhì)的檔案法治工作隊(duì)伍，是完善檔案法治體系建設(shè)的人才保障，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等都離不開高素質(zhì)的檔案法治工作隊(duì)伍。建設(shè)高素質(zhì)的檔案法治工作隊(duì)伍，不僅需要培養(yǎng)優(yōu)秀的檔案法治工作人員，同時(shí)還要完善人才的晉升機(jī)制，打通其上升渠道，留住人才，更要提升檔案法治工作隊(duì)伍的法治水平，這是實(shí)現(xiàn)檔案法治體系建設(shè)的重要人才保障[3]。一是要廣泛開展檔案法規(guī)教育。通過專家講解、檔案執(zhí)法專項(xiàng)考試等形式，分期分批進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)掌握檔案工作的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、法律法規(guī)等，培養(yǎng)一批熟悉檔案專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍。要把現(xiàn)代檔案的管理手段應(yīng)用到實(shí)踐中去，確保在未來發(fā)展中使檔案事業(yè)能夠?yàn)閲液蜕鐣?huì)的發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。要學(xué)習(xí)以新《檔案法》為核心的檔案法規(guī)體系。認(rèn)真落實(shí)檔案工作的各項(xiàng)規(guī)章制度，樹立依法治檔的觀念。檔案工作人員，必須知法、懂法、守法，更要具備熱愛祖國、熱愛檔案事業(yè)的情懷，對(duì)檔案工作要有敬業(yè)精神。干一行愛一行，要有埋頭苦干、不圖名不圖利、默默奉獻(xiàn)的精神，這樣才能使檔案事業(yè)向前發(fā)展。二是要提高對(duì)檔案執(zhí)法的重大意義的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)在有不少檔案工作人員認(rèn)為“依法治檔”是來要求別人怎樣做的，跟自己無關(guān)。其實(shí)新《檔案法》中的許多條款均對(duì)檔案工作人員提出了具體而明確的要求。只要我們細(xì)細(xì)研讀新《檔案法》[4]，便不難發(fā)現(xiàn)，其中有關(guān)條款對(duì)檔案事業(yè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都提出了相應(yīng)要求。我們還應(yīng)多向同事學(xué)習(xí)，互相取長補(bǔ)短，向經(jīng)驗(yàn)豐富的老同志及專業(yè)知識(shí)豐富的同志請(qǐng)教學(xué)習(xí)。

(三)依法辦事，著力解決好人財(cái)物的問題

一是各級(jí)黨委政府要嚴(yán)格按照新《檔案法》的規(guī)定，依法解決好檔案部門的人員編制、經(jīng)費(fèi)投入、設(shè)備配置等突出問題。二是加強(qiáng)匯報(bào)、協(xié)調(diào)和溝通，提高檔案工作的社會(huì)影響力。各級(jí)檔案館的領(lǐng)導(dǎo)也要積極向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作，爭取支持。加強(qiáng)自我推薦，主動(dòng)把檔案工作取得的成績?cè)诟黝惷襟w上進(jìn)行展示和宣傳，為檔案工作的開展創(chuàng)造良好條件。三是要高度重視解決基層檔案單位和工作人員的實(shí)際問題。對(duì)基層檔案單位和工作人員工作生活上的實(shí)際困難，主要領(lǐng)導(dǎo)要高度重視、積極協(xié)調(diào)解決，為基層人員排憂解難。

(四)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，建立健全各項(xiàng)機(jī)制

一是建立健全檔案法治建設(shè)的社會(huì)責(zé)任協(xié)同機(jī)制。細(xì)化行政執(zhí)法者的法律責(zé)任,使他們依法行政,從嚴(yán)規(guī)范執(zhí)法,兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲,以健全完善的行政執(zhí)法檢查機(jī)制、監(jiān)督和執(zhí)法考評(píng)考核制度[5],確保行政執(zhí)法公平。建立執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,邀請(qǐng)人大、政府、司法等部門的代表參與檔案執(zhí)法檢查,全過程監(jiān)督檔案執(zhí)法。二是將檔案管理工作納入各黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的年度目標(biāo)管理，與業(yè)務(wù)工作同部署、同考核，建立檔案督導(dǎo)檢查工作機(jī)構(gòu)，做好單位內(nèi)部的檔案檢查指導(dǎo)。三是強(qiáng)化檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查。常態(tài)化開展檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查,對(duì)發(fā)現(xiàn)的一般性問題，積極與分管檔案法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)溝通交流，對(duì)其進(jìn)行具體指導(dǎo)，共同研究改進(jìn)的方法和措施；對(duì)帶有傾向性普遍性的不良問題不僅要進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，而且要向其單位主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告并提出處理意見，杜絕此類問題的發(fā)展蔓延；對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為，堅(jiān)決下發(fā)整改通知書，限期整改落實(shí)；對(duì)于檔案管理成績優(yōu)異的單位予以充分肯定,樹立先進(jìn)典型，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，加大宣傳推廣力度。