政策觀念視角下的政策工具選擇
——以河南省養(yǎng)老服務(wù)政策為例

方 媛

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200230）

1 問題提出

面對老齡人口的爆發(fā)式增長，養(yǎng)老服務(wù)需求大量增加，自黨的十八大報(bào)告指出要“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”，養(yǎng)老服務(wù)便作為民生建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容被提上日程，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化觀念也逐漸為大眾接受，這樣一種與時(shí)俱進(jìn)的社會(huì)觀念會(huì)直接影響一段時(shí)期內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策觀念和政策工具的選擇，如為解決養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求的社會(huì)訴求，重視構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)公建民營體系的觀念便立時(shí)體現(xiàn)在政策內(nèi)容中，各種政策工具的內(nèi)容和組合過程會(huì)以怎樣的形式反映政策觀念成為研究關(guān)注的焦點(diǎn)。

在中央政策文件的指導(dǎo)下，地方積極探索養(yǎng)老服務(wù)措施，陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策以供落實(shí)。河南省作為人口大省，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢與老齡化加快之間的矛盾使得養(yǎng)老需求難以得到滿足。為解決“未富先老”難題，養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計(jì)的合適與否對老年人養(yǎng)老狀況至關(guān)重要，不僅影響當(dāng)下政策實(shí)施效果，對以后政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行也會(huì)產(chǎn)生影響。

為探究養(yǎng)老服務(wù)政策如何體現(xiàn)政策觀念，以及政策是否良好地適應(yīng)了地區(qū)發(fā)展情況和公眾需求，立足于河南省省情特征，擬從政策工具視角出發(fā)，對近十年的養(yǎng)老服務(wù)政策文本內(nèi)容進(jìn)行多維度分析，探索河南省養(yǎng)老服務(wù)政策工具的內(nèi)在邏輯，從政策內(nèi)容變化來看養(yǎng)老服務(wù)政策觀念的變化過程。

2 文獻(xiàn)綜述

政策產(chǎn)生離不開觀念的變化，社會(huì)問題往往會(huì)產(chǎn)生新的公眾需求，形成公眾新觀念，并通過符合公眾利益的規(guī)范的政策觀念體現(xiàn)在政策內(nèi)容中，這樣的政策才易被社會(huì)接受［1］。學(xué)界普遍認(rèn)同觀念對于政策制定和出臺(tái)的重要影響，同時(shí)前沿研究已經(jīng)從聚焦觀念是否影響政策，逐漸轉(zhuǎn)向聚焦觀念如何影響著政策［2］。

聚焦養(yǎng)老服務(wù)政策，針對政策文本內(nèi)容的探索性研究居多，主要包括三方面：首先是關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)政策歷史演進(jìn)和變遷過程的研究，學(xué)者多采用國家層面的養(yǎng)老服務(wù)政策文本，在社會(huì)大框架中分析探討，如學(xué)者施巍巍、羅新錄和韓艷均梳理新中國成立以來我國養(yǎng)老服務(wù)政策，總結(jié)政策發(fā)展歷程和演化特點(diǎn)，分析國家角色的責(zé)任變化及與家庭、社會(huì)和市場之間的關(guān)系［3-4］，而汪波、李坤則對國家養(yǎng)老政策進(jìn)行多維度分析，運(yùn)用政策計(jì)量分析方法，從政策數(shù)量、主體結(jié)構(gòu)、效力變化三個(gè)方面探究國家養(yǎng)老政策的演進(jìn)邏輯［5］。

其次是基于特定視角研究具體的養(yǎng)老服務(wù)政策。一是政策工具視角，如學(xué)者俞修言、馬穎等基于政策工具理論分析十余份醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文件，關(guān)注政策工具選擇和構(gòu)建過程中存在的過溢和缺失等矛盾［6］；二是特定政策主體視角，重點(diǎn)分析某一方主體行為，如學(xué)者倪東升、張艷芳從政府購買的角度測算供求關(guān)系，認(rèn)為政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度對我國養(yǎng)老服務(wù)供求水平具有重要影響［7］；三是特定政策對象視角，以某類政策對象群體作為切入點(diǎn)評價(jià)政策效果，如周學(xué)馨、孫婷以失獨(dú)家庭的特殊需求為研究對象，認(rèn)為需要構(gòu)建“五位一體”養(yǎng)老服務(wù)政策框架才能達(dá)到供需協(xié)調(diào)［8］。

再次是通過特定方式對養(yǎng)老服務(wù)政策的效果研究，包括對政策的評估和建議。如李小蘭從公共政策結(jié)構(gòu)的角度評估我國養(yǎng)老服務(wù)政策，認(rèn)為其存在城鄉(xiāng)之間、公辦與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間以及物質(zhì)與服務(wù)供給之間的多方面嚴(yán)重失衡問題［9］。

研究從不同程度提及了觀念對政策內(nèi)容的影響，但多是以國家層面的政策文件作為研究對象，但地方性養(yǎng)老服務(wù)政策卻更直接與實(shí)施效果相掛鉤。因此，本文以政策工具理論為基礎(chǔ)，看政策內(nèi)容是如何體現(xiàn)政策觀念的，同時(shí)以河南省養(yǎng)老服務(wù)政策文本作為研究對象，以期填補(bǔ)空白。

3 理論基礎(chǔ)：政策工具理論

政策工具又稱為政府工具或治理工具，是政策目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果之間的橋梁和紐帶，任何政策的發(fā)展都離不開對各種政策工具的選擇與應(yīng)用。政策工具近三十年在公共管理學(xué)科有了廣泛應(yīng)用，研究內(nèi)容主要包括政策工具的概念、分類和特征辨析，以及政策工具的選擇、組合與績效評價(jià)等。政策工具理論的引入一方面使政府內(nèi)部體制改革的理念和戰(zhàn)略能夠落實(shí)到操作層面，另一方面使得公共管理與服務(wù)的多元化機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)［10］。

政策工具分類理論在此基礎(chǔ)上形成，具有代表性的有邁克爾·豪利特和M·拉米什根據(jù)政府權(quán)力直接介入程度將政策工具劃分為自愿性、混合性和強(qiáng)制性政策工具；胡德將政策工具分為探索性工具和影響性工具，探索性工具是政府汲取和咨詢手段，影響性工具則是政府通過政策去影響外在世界［11］；羅斯威爾則依據(jù)政策工具的影響，將其劃分為環(huán)境型、供給型和需求型三種主要類型，劃分方式更加強(qiáng)調(diào)供給和需求在政策中的作用。

養(yǎng)老服務(wù)政策安排與實(shí)踐的關(guān)鍵在于如何促進(jìn)資源的合理配置使供需雙方都滿意，既要考慮政府和第三方服務(wù)提供者的供給狀況，也要切實(shí)了解老年受益人的需求情況，因此借鑒羅斯威爾的政策工具分類方式進(jìn)行文本內(nèi)容的分析。其中，供給型政策工具主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)政策對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的推動(dòng)作用，具體指政府通過科技/信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、人才支持、教育培訓(xùn)、用地保障等形式，改善養(yǎng)老服務(wù)的供給狀況，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展；環(huán)境型政策工具主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)政策對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的影響，尤其是外在影響，具體包括政府通過目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、技術(shù)/考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，為養(yǎng)老服務(wù)政策提供有利的政策環(huán)境和外部條件；需求型政策工具主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)政策對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的拉動(dòng)作用，具體指政府通過政府采購、價(jià)格補(bǔ)貼、示范/試點(diǎn)項(xiàng)目、服務(wù)外包、貿(mào)易管制等措施，釋放老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求，并減少外部干擾對養(yǎng)老服務(wù)的影響。

4 資料與分析

4.1 資料來源

“十二五”規(guī)劃以來，河南省養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展得到較多關(guān)注和重視，陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策文件，對近十年的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，用以指導(dǎo)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)整體發(fā)展。本文對河南省2010—2020 年有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策內(nèi)容進(jìn)行篩選：一是須為省級文件，通過對省人民政府、民政廳、財(cái)政廳、發(fā)改委、人社廳、住建廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳及省衛(wèi)健委等部門官方網(wǎng)站的檢索而獲得；二是標(biāo)題中須含有“養(yǎng)老服務(wù)”一詞的相關(guān)政策文件；三是文件類型為規(guī)劃、意見、通知、公告等，不包括講話、工作報(bào)告、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。共獲得可分析政策文本13 份，見表1。

表1 2010—2020 年河南省養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策

4.2 政策屬性分析

從政策適用范圍來看，除省人民政府公布的多為發(fā)揮指導(dǎo)性作用的普適性政策之外，也不乏省發(fā)改委、民政廳、財(cái)政廳等有關(guān)部門發(fā)布的針對具體事項(xiàng)的專一性政策。

從發(fā)文數(shù)量和年份來看，養(yǎng)老服務(wù)問題單獨(dú)出臺(tái)了13 份文件，體現(xiàn)了河南省對養(yǎng)老服務(wù)的重視，也為推動(dòng)未來養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供了良好態(tài)勢；2015—2017 年河南省尤其重視養(yǎng)老服務(wù)政策的出臺(tái)，這與特定社會(huì)情境有關(guān)，一方面是省人民政府于2014 年出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，各部門在此指導(dǎo)意見下積極規(guī)劃專門性養(yǎng)老服務(wù)措施安排，另一方面，這一期間正是河南省為養(yǎng)老服務(wù)“十三五”規(guī)劃所進(jìn)行的積極探索和嘗試。政策發(fā)文年份能夠在一定程度上體現(xiàn)政府部門對事件的重視程度和公眾的需求傾向。

從聯(lián)合發(fā)文部門數(shù)量來看，部門聯(lián)合發(fā)文較少，基本集中在省發(fā)改委、省民政廳、省財(cái)政廳等幾個(gè)相關(guān)部門，而養(yǎng)老服務(wù)話題與醫(yī)療、社保等部門工作息息相關(guān)，未能有效發(fā)揮人社廳、衛(wèi)健委等部門的專業(yè)作用。這既體現(xiàn)了發(fā)改委對養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)社會(huì)問題的積極回應(yīng)，也啟示人社廳、衛(wèi)健委等部門更加積極為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)建言獻(xiàn)策。

4.3 政策內(nèi)容編碼結(jié)果

內(nèi)容分析法（content analysis）是通過分析“內(nèi)容”獲得結(jié)論的一種研究手段，最初被用于新聞傳播學(xué)研究，20 世紀(jì)50 年代美國學(xué)者貝雷爾森（Bernard Berelson）發(fā)表著作《內(nèi)容分析：傳播研究的一種工具》［12］，確立了內(nèi)容分析法在大眾傳播學(xué)中的地位［13］。后經(jīng)不斷發(fā)展和補(bǔ)充，在社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、市場研究等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用［14］。聚焦于公共管理學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者多用內(nèi)容分析法對學(xué)科整體發(fā)展進(jìn)行總結(jié)與概括，或?qū)δ骋徽叩淖冞w過程進(jìn)行探尋，或?qū)ψh程設(shè)置過程進(jìn)行分析［15］，具有系統(tǒng)性、客觀性優(yōu)勢。

依照內(nèi)容分析法的要求，手動(dòng)依次對13 份政策文本逐段逐句編碼，以編號(hào)11 的政策為例，具體見表2，共163 個(gè)分析單位。

表2 養(yǎng)老服務(wù)政策文本內(nèi)容編碼示例

4.4 政策工具類型劃分結(jié)果

養(yǎng)老服務(wù)政策作為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)階段性目標(biāo)的重要手段和途徑。借鑒羅斯威爾的政策工具分類方式，將養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容按照供給型、環(huán)境型和需求型三種政策類型劃分，每類均有各自的具體表現(xiàn)形式，基于政策分析框架的政策工具分布情況見表3。

表3 根據(jù)政策工具類型劃分政策內(nèi)容及分布情況

河南省供給型和環(huán)境型政策工具內(nèi)容占比較大，分別為45.1%和38.9%，而需求型政策工具的使用僅占16%，這一點(diǎn)也是我國政策文件中普遍存在的特點(diǎn)或不足。

聚焦具體分布情況，供給型政策工具的使用較好反映了河南省養(yǎng)老服務(wù)的省情特征，仍重點(diǎn)關(guān)注養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并適當(dāng)?shù)赝ㄟ^一些智能化、信息化手段提升養(yǎng)老服務(wù)的供給效率和服務(wù)水平，是滿足公眾所需的直接體現(xiàn)。

環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃一類的頻數(shù)最多，《通知》、《意見》等指導(dǎo)性政策文件必定囊括較多對地區(qū)未來發(fā)展高度凝練的指示安排；此外，近十年的文件內(nèi)容呈現(xiàn)出一個(gè)顯著特點(diǎn)，即通過明確部分養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的評估、業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)，配合較為強(qiáng)硬的監(jiān)管措施來規(guī)范其運(yùn)營，體現(xiàn)了河南省近些年提倡的標(biāo)準(zhǔn)化、法制化建設(shè)理念，對于河南省養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展具有重要意義。

需求型政策工具的使用主要集中在以各種形式推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革，通過試點(diǎn)項(xiàng)目探索合適省情的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營方式，其中一些推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場化、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的措施也側(cè)面反映出未來養(yǎng)老服務(wù)的需求特征，既是對“放管服”行政理念的深入理解和運(yùn)用，也是對民營機(jī)構(gòu)和新型養(yǎng)老服務(wù)市場的有力支持。

4.5 政策工具選擇與組合中存在的問題

1）觀念偏向?qū)е氯狈π枨笮驼吖ぞ叩氖褂?。各部門仍偏愛供給型政策工具的規(guī)劃和使用，究其原因可能在于供給型政策工具能夠直接體現(xiàn)部門職能，如通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)資金投入等途徑讓老百姓直觀感受到政府為養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)做出的努力。但養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化正逐漸被人們所接受，相較于養(yǎng)老服務(wù)的直接供給角色，轉(zhuǎn)“劃槳”為“掌舵”可能更符合部門今后的工作方向。

2）政策工具形式分布不均，養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新觀念不足。每類政策工具的具體表現(xiàn)形式分布并不均勻，如供給型政策工具中，雖重視智慧養(yǎng)老和信息管理平臺(tái)建設(shè)，但未能足夠關(guān)注人才引進(jìn)和教育培訓(xùn)工作，難以保障養(yǎng)老服務(wù)工作技術(shù)和服務(wù)水平的穩(wěn)定；又如環(huán)境型政策工具中雖抬高了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理標(biāo)準(zhǔn)，但較少有稅費(fèi)優(yōu)惠政策加以輔助，一味提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)反而會(huì)加重機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本?？赡苁怯捎陴B(yǎng)老服務(wù)新觀念的不成熟、不完善，使政策內(nèi)容未能系統(tǒng)整合，改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)下游內(nèi)容卻忽視了上游的基礎(chǔ)保障，但任何新事物的產(chǎn)生和發(fā)展都是一個(gè)持續(xù)的過程，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)涉及門類眾多，對資金、人才、技術(shù)、設(shè)施等方面的供給靠單一部門的力量難以統(tǒng)籌兼顧。

5 政策建議

1）培養(yǎng)各部門養(yǎng)老服務(wù)共有觀念，提高政策具體化和可操作化。

從政策屬性來看，一方面要充分了解地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，通過提高政策數(shù)量來體現(xiàn)有關(guān)部門對養(yǎng)老問題的重視，保證及時(shí)出臺(tái)新的目標(biāo)規(guī)劃以應(yīng)對不斷更新的社會(huì)問題。另一方面要細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)施內(nèi)容，避免政策內(nèi)容過于寬泛宏觀。這就需要多部門聯(lián)合起來，以積極的態(tài)度和一致的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)目標(biāo)，集思廣益，不能僅依靠省人民政府開展統(tǒng)籌規(guī)劃工作，更需要財(cái)政部門做好資金支持和保障工作，稅務(wù)部門協(xié)助向社會(huì)力量提供合理的稅收優(yōu)惠措施，衛(wèi)健委關(guān)注老年群體健康，針對性探索實(shí)施醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新形式……只有群策群力，充分發(fā)揮各部門的專業(yè)優(yōu)勢，才能推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)穩(wěn)定發(fā)展。

2）轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)供給觀念，平衡供給型與需求型政策工具的使用。

針對供給型政策工具過重與需求型政策工具使用缺乏之間的矛盾，首先需要在觀念上予以轉(zhuǎn)變，在全面推行簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的政府職能改革宏觀背景下，讓有能力的個(gè)人、企業(yè)等社會(huì)群體共同參與提供養(yǎng)老服務(wù)，是減輕部門經(jīng)濟(jì)和管理壓力的有效手段，也是推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的重要方式。

一方面，規(guī)范供給型政策工具的使用，重視人才培養(yǎng)方面的政策規(guī)劃，強(qiáng)化人才培養(yǎng)、教育培訓(xùn)與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施智能化、信息化建設(shè)的配合，將專業(yè)服務(wù)與先進(jìn)設(shè)備相結(jié)合，才能更好更快推廣新型養(yǎng)老服務(wù)供給方式，提升老年受眾群體的接受度。另一方面，創(chuàng)新需求型政策工具的使用，以市場化手段刺激老年消費(fèi)群體的養(yǎng)老服務(wù)需求，政府在其中應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)管作用。在推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革的基礎(chǔ)上，對營利性與非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取不同的管理方式，對營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)放寬管制，由經(jīng)營者自行決定合理的服務(wù)項(xiàng)目與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取招投標(biāo)、委托運(yùn)營的方式，具體服務(wù)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由運(yùn)營方依據(jù)協(xié)議合理確定，政府需定期對機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)管。

3）創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)政策觀念，給予社會(huì)參與者可靠的政策環(huán)境支持。

政府應(yīng)更多給予非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營、建設(shè)補(bǔ)貼等資金支持，面向社會(huì)群體提供一段或較長時(shí)期的稅收減免措施，并鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)慈善基金向養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資，多方途徑為養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)提供充足的財(cái)稅支持。

同時(shí)也應(yīng)創(chuàng)新環(huán)境型政策工具的使用，在規(guī)范稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制等傳統(tǒng)政策工具的基礎(chǔ)上，發(fā)揮金融服務(wù)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的支持作用，通過引導(dǎo)、規(guī)范商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合老年人的理財(cái)和保險(xiǎn)產(chǎn)品，或引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)放寬對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的貸款條件，為其提供融資便利……這不僅有利于解決因資金短缺讓陷入困境的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的燃眉之急，同時(shí)考慮到養(yǎng)老服務(wù)未來的發(fā)展前景，金融機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)之中也對恢復(fù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)有所益處。