習近平優(yōu)化營商環(huán)境重要論述研究*

霍 卓 莉

(中共湛江市委黨校公共管理與法學教研室， 廣東湛江 524088)

一、優(yōu)化營商環(huán)境的深刻背景

2020年7月，習近平總書記在企業(yè)家座談會上發(fā)表重要講話指出：“在當前保護主義上升、世界經(jīng)濟低迷、全球市場萎縮的外部環(huán)境下，我們必須充分發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，通過繁榮國內(nèi)經(jīng)濟、暢通國內(nèi)大循環(huán)為我國經(jīng)濟發(fā)展增添動力。”[1]確實，中美貿(mào)易摩擦和突如其來在全球范圍內(nèi)爆發(fā)的新冠疫情并行來襲，危機雙重疊加使得我國經(jīng)濟發(fā)展受到了強烈沖擊。與此同時，在疫情常態(tài)化背景下如何更好地建設和優(yōu)化營商環(huán)境，讓更多的市場主體扎根本土，為經(jīng)濟發(fā)展增添助力，回應人民對美好生活的向往，是需要深思的重大問題。

1.優(yōu)化營商環(huán)境是基于人民對美好生活向往的現(xiàn)實需要

“人民美好生活”“人民福祉”等重點詞匯高頻次出現(xiàn)在習近平總書記在各地調(diào)研和重大會議講話中[2]，不僅彰顯中央政府關注民生、回應民意的態(tài)度，并且展現(xiàn)新發(fā)展時期我們黨的路線、方針、政策會更加回應人民群眾對于現(xiàn)實生活的需求，特別在群眾關注的“辦事難、辦事慢”，企業(yè)關注的“商事制度改革”以及疫情常態(tài)化背景下關系營商環(huán)境與人民美好生活等問題和領域，黨和國家正在進行大刀闊斧的改革。

2.優(yōu)化營商環(huán)境是基于地方全面發(fā)展的迫切需要

“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”，地方發(fā)展與營商環(huán)境的優(yōu)劣決定了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源是否會向著這里聚攏。顯而易見，營商環(huán)境優(yōu)越的地區(qū)會率先獲得企業(yè)的青睞，成為資源要素“輸入地”，而營商環(huán)境惡劣地區(qū)的資源則容易被“虹吸”，久而久之，其實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、獲得信貸、人才引進等方面皆會出現(xiàn)問題。好的營商環(huán)境如同“木桶理論”中木桶的底板，短板可以提升，但沒有底板，則會導致經(jīng)濟發(fā)展從一開始就輸在“起跑線”上，因此，必須先解決底板問題以匯聚資源，同時以經(jīng)濟為中心，促進地方全面發(fā)展。

3.優(yōu)化營商環(huán)境是基于企業(yè)發(fā)展需求導向的價值取向

企業(yè)需要怎樣的營商環(huán)境？在英語直譯中，營商環(huán)境叫作“Business Environment”，而在世界銀行自2003年起每年發(fā)布的營商環(huán)境報告中，該詞卻被譯為“Doing Business”(做生意)，這意味著，營商環(huán)境更關乎著企業(yè)經(jīng)營的難易與否，后者更加強調(diào)企業(yè)作為市場主體對于營商環(huán)境的感受是“撲面而來”的。顯然，作為市場中的交易者，企業(yè)才是地方營商環(huán)境好壞與否最直接的感受者，因此渴望優(yōu)良的營商環(huán)境。特別從2018年開始，新一輪的優(yōu)化營商環(huán)境改革目標的提出，標志著企業(yè)需求導向和企業(yè)辦事便利度成為構建營商環(huán)境評價體系的重要衡量標準。更重要的是，一個被市場主體所認可的營商環(huán)境，政府效能與政務工作被肯定的同時，亦在無形中為更多的社會主體營造了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的氛圍，激勵這背后的企業(yè)家精神，為地方發(fā)展凝聚更多的“商氣”，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二、習近平優(yōu)化營商環(huán)境的重要論述

《中華人民共和國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》將營商環(huán)境分為市場環(huán)境、政務環(huán)境、法律政策環(huán)境和人文環(huán)境，這也是企業(yè)從開辦到辦理破產(chǎn)所經(jīng)歷的所有條件和環(huán)境的總和，因此，為了更好地領會習近平總書記關于優(yōu)化營商環(huán)境的重要表述，筆者將從以上營商環(huán)境的四個維度進行梳理與分析。

1.公平競爭的市場環(huán)境

市場競爭的核心條件是規(guī)則競爭，鑒于此，各級政府需要為市場主體建立的是契約性質(zhì)的市場環(huán)境。第一，建立促進公平競爭的市場監(jiān)管體制。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，市場競爭正逐步由數(shù)量擴張、價格競爭向質(zhì)量型、差異化為主轉變。那么，高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展體系必然需要高質(zhì)量的市場監(jiān)管機制，這不僅有助于激發(fā)市場主體活力、形成良性競爭循環(huán)態(tài)勢，更是在倒逼政府治理現(xiàn)代化以優(yōu)化政府職能，激發(fā)內(nèi)需潛力并發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢助力形成“雙循環(huán)”格局。在諸如三聚氰胺事件等多個典型案例中，可以看到當市場監(jiān)管并未發(fā)揮應有作用時，帶來的是市場、行業(yè)和政府公信力的多重打擊。信譽倒塌只是一瞬間，而人們對政府公信力、市場和行業(yè)信心的恢復卻需要花費之前信譽建立數(shù)倍的時間。對此，習近平總書記在十九大報告和十九屆三中全會中分別提出了“完善市場監(jiān)管體制”“改革和理順市場監(jiān)管體制”的要求。以政府為首，為市場主體建立起一個公平競爭、鼓勵創(chuàng)新、良性發(fā)展的監(jiān)管體制，提升大眾消費信心，釋放經(jīng)濟發(fā)展蘊藏的彈性空間。第二，構建“親”“清”新型政商關系。1978年改革開放后，逐漸從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的中國卻由于長久以來政府和市場的界限模糊，加之歷史遺留問題，致使政商關系的中間地帶存在著一種“說不清道不明”的顏色，這使得尋租腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。優(yōu)化營商環(huán)境就是在明晰政府和市場的邊界，誠如習總書記所言，這需要構建“親”“清”新型政商關系。政府首要做的就是讓公私?jīng)芪挤置?。一方面，要劃清政府與市場的界限，逐步減少對市場較多、較深、較細的行政干預，避免因界限不清而為尋租腐敗提供溫床；另一方面要明確一個問題：優(yōu)化營商環(huán)境，政府究竟是在為誰服務？只有政府思維方式從以“政”為主轉變?yōu)橐浴捌蟆睘橹鳎鞔_了是為市場主體服務，才能站在平等的地位發(fā)自內(nèi)心地尊重市場主體及其價值創(chuàng)造活動，才能為彼此之間搭建良性交流的平臺。

2.高效廉潔的政務環(huán)境

2018年11月，習近平總書記在上海進行考察時指出：要瞄準最高標準、最高水平，優(yōu)化政務服務，打造國際一流營商環(huán)境[3]。這意味著，優(yōu)良的政務服務是營商環(huán)境中的內(nèi)核。那么，一個風清氣正、高效廉潔的政務環(huán)境應當具備哪些特性？

其一，合法化：有章可循。一個高效廉潔的政務環(huán)境也是一個有據(jù)可依、有章可循的合法化環(huán)境。這種合法化需要的是讓政府行政人員更加規(guī)范自己的行為，也讓市場主體、民眾增強預期和判讀能力。雖然招商引資的效果不會立竿見影，但在很大程度上吸引投資的能力無疑在增強。因此，讓政務環(huán)境變得合法化、事實化，就是在為本地招商引資奠定堅實的政務環(huán)境基礎。

其二，公開化：陽光透明。良好的政務環(huán)境不僅停留在加強信息公開的制度層面，更需要政府部門認真執(zhí)行，通過各種方式為公眾將政策講透，完善線上業(yè)務，減少辦理人和政務人員直接接觸，使市場主體減少因信息不對稱帶來的非必要交易成本，更減少權力尋租，使得政務環(huán)境真正公開透明。

其三，精簡化：科學高效。政務服務的精簡化涉及數(shù)字政府建設的要點：只能給一次。短短5個字卻包含了深刻的內(nèi)容。雖然各地政府政務服務水平的提升便利了市場主體和群眾，但無法否認，即使是線上遞交各種證明材料，也依然無法避免重復遞交，甚至在一些政府部門內(nèi)部，職工線上呈遞各種數(shù)據(jù)時也同樣如此。很顯然，“只能給一次”是未來數(shù)字政府建設追求的狀態(tài)，這也揭示出，各個政府部門必須在保護數(shù)據(jù)安全狀態(tài)下做到對內(nèi)對外的雙向服務，讓數(shù)據(jù)只遞交一次就能服務到位，從而達到政務服務的精簡化、科學化。

3.公正透明的法律政策環(huán)境

2013年4月，習總書記在博鰲亞洲論壇上指出：繼續(xù)加強法治建設，積極改善投資環(huán)境[4]114。2017年7月，習總書記提出要營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境[5]。2019年2月，習總書記提出：法治是最好的營商環(huán)境[6]。同年11月，他再次強調(diào)：中國將不斷完善市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境[7]212。2021年8月，中共中央國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》提出：打造穩(wěn)定公平透明、可預期的法治化營商環(huán)境[8]。如果說從“投資環(huán)境”到“營商環(huán)境”不僅是稱謂上變得更加規(guī)范化，并顯示中央政府對于建設營商環(huán)境有了更加明確指向性的話，那么，從“營商環(huán)境”再到“法治化營商環(huán)境”稱謂上的升級可謂是要用“法治”來規(guī)范政府和市場，以此做到市場能解決的交給市場，政府該解決的交給政府，真正讓界限分明、資源優(yōu)化配置。第一，依法平等保護各類市場主體[9]。包括國企、民企、外企在內(nèi)的各類市場主體希冀的不僅是被公平公正的對待，更重要的是保護其產(chǎn)權與合法權益，維護這背后的企業(yè)家精神?！吨泄仓醒?國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》等一系列保護各類市場主體合法權益文件的出臺讓我國產(chǎn)權保護工作更加行穩(wěn)致遠，也為激發(fā)市場主體活力奠定了扎實的基礎。第二，政府的契約精神。習近平總書記指出：法治意識、契約精神、守約觀念是現(xiàn)代經(jīng)濟活動的重要意識規(guī)范[10]。法治化營商環(huán)境不僅需要市場主體遵紀守法，更加需要政府來引導造就一個規(guī)則有序的市場，既是為其中的不規(guī)則行為祭出一把“達摩克利斯之劍”，保障高質(zhì)量發(fā)展，更是以此為基礎為弘揚公序良俗、透明公正的優(yōu)良風氣提供生長空間。第三，著力營造尊重知識價值的氛圍。法治化的營商環(huán)境同樣也是一個尊重知識產(chǎn)權的營商環(huán)境。對此，習近平總書記強調(diào)指出：只有嚴格保護知識產(chǎn)權，才能優(yōu)化營商環(huán)境[11]。一方面，政府要有效作為，完善知識產(chǎn)權法律保護。切實提升知識產(chǎn)權侵權懲罰性賠償制度，提高維權效率，讓有市場主體毫無后顧之憂地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。另一方面，加強頂層設計，積極實行以增加知識價值為導向的分配政策，培育全社會尊重知識分子、保護知識產(chǎn)權的氛圍。

4.開放包容的人文環(huán)境

如果不是深圳經(jīng)過40多年的發(fā)展成為改革開放前沿陣地，相信大多數(shù)國人都會讀錯“圳”字的發(fā)音。的確，土地旁有水，換句話說，就是泥巴地里的小水溝，出身既不高大上，也不像大家想象中一路乘著改革開放的政策東風發(fā)展至今。曾歷經(jīng)過逃港風潮，引進過低端產(chǎn)業(yè)卻一度被趕超，甚至險些被取消特區(qū)待遇，但卻克服了種種困難，尋找出路，從沒有資源到資本匯聚的要地，深圳做到了。初時，在樣板、資金、人才、技術皆無、融資困難、交通不便、不具備市場取向管理體制的逆境中，深圳艱難卻也堅定地邁出了第一步，各行各業(yè)毫無背景彼此并不認識的人們來到了深圳，沒有繁文縟節(jié)、沒有思想包袱，大家都摸索著往前走。正因如此，極富生命力的深圳反而鉚足了勁，創(chuàng)造了一個個奇跡：僅到1985年，深圳工業(yè)企業(yè)已發(fā)展到907家，總產(chǎn)值達26.5億元，國民生產(chǎn)總值達33億多元，國民收入達26.5億元，全市人均月收入達4100元[12]。然而，深圳真是一座“一夜崛起之城”嗎？時隔40年，習近平總書記發(fā)表重要講話回應了這個問題：深圳等經(jīng)濟特區(qū)的成功實踐充分證明……堅持敢闖敢試、敢為人先，以思想破冰引領改革突圍[13]。這充分顯示深圳的成功與思想破冰和開放包容的環(huán)境有重大關聯(lián)。的確，為了尋求出路，人們拋掉所謂的“面子”，不斷地進行自我革新，破除影響發(fā)展的制度，也為自己和地方發(fā)展書寫了濃墨重彩的一筆。海納百川，有容乃大。一個優(yōu)良的營商環(huán)境，博采眾長、兼收并蓄的人文景象一定比比皆是。因此，必須弄清楚一件事：拋棄思想的包袱，真正的破冰、解除禁錮、開放包容才是一個地區(qū)發(fā)展即將騰飛的最好信號。

三、習近平優(yōu)化營商環(huán)境重要論述的重要指導意義

1.明確邊界，明確規(guī)則

邊界意識也是一種規(guī)則意識。第一，宏觀層面：從中央政府到地方政府，需要營造的是一種具有規(guī)則意識的大環(huán)境，在這里，各級政府要依法行政，不能越界與社會、市場爭權、爭利，否則，公權力失去有效約束的同時，市場秩序也會混亂，最終破壞的是營商環(huán)境。第二，中觀層面：各個政府官員亦能夠不伸手越界，不站在灰色地帶，不模糊公權與私事，那么，權力尋租就會越來越少，營商環(huán)境也會越來越好。第三，微觀層面：當依法行政、秩序井然的優(yōu)良風氣自上而下蔚然成風，普通公民之間做事方能規(guī)則行事，“打招呼”“走關系”的人情社會將會被法治社會逐漸替代。

2.空談誤國，實干興邦

1992年1月，鄧小平同志在南方談話中指出：“空談誤國，實干興邦?！盵14]目前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的各方面發(fā)展有差距，但也意味著有巨大的彈性發(fā)展空間，重點在于苦干實干，沒有任何捷徑可走。因此，一些欠發(fā)達地區(qū)政府要明晰自己的定位，樹立獨特的城市品牌。此外，還要聚攏人氣，留住人才：“人口聚集推進經(jīng)濟聚集，反過來再刺激人口聚集?！盵15]也就是說，人口聚合有利于經(jīng)濟發(fā)展。為了推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，如何為城市發(fā)展有效果地“招賢納士”，將是一些欠發(fā)達地區(qū)政府未來很長一段時間內(nèi)需要解決的問題。不僅要給出合理的薪酬待遇，同時還要建立良好的發(fā)展平臺，出臺有吸引力的人才政策，將需要的人才引導到本地落戶發(fā)展。在建立優(yōu)良營商環(huán)境所需各種硬件設施的基礎上，亦在“軟件”方面下功夫——有吸引力的人才政策和尊重知識價值的知識產(chǎn)權氛圍、兼收并蓄的人文環(huán)境、講效率的政務服務、可預期的制度環(huán)境，那么，人口、生產(chǎn)和財富就會逐步向該地方聚集。

3.配套到位，有效服務

政府進行招商引資，企業(yè)希望解決的就是以下三件事：第一，引得進。招商引資時政府能夠保障企業(yè)到此地投資建廠的各種基本條件，對于企業(yè)的各種承諾和政策優(yōu)惠，企業(yè)希望到本地投資后能夠逐一得到兌現(xiàn)，而不是被無端取消或是不作為、慢作為拖延。第二，待得下。在第一點基礎上，企業(yè)希望在一個依法行政、高效廉潔的政務環(huán)境中提交各種證明資料，獲取他們希望的資源與服務。第三，有發(fā)展。在解決前兩個問題后，企業(yè)通過自己的努力，組織生產(chǎn)、籌劃發(fā)展，方能夠收獲更多的利潤。在此過程中，政府需要做到精準施策、配套細則到位，配套服務到位，聆聽企業(yè)的實際需求，實施各種暖企、惠企的政策服務，如此，才能以優(yōu)質(zhì)的服務環(huán)境滿足企業(yè)的期望。

4.鼓勵創(chuàng)新，寬容失敗

習近平總書記提出“三個區(qū)分開”[16]讓想干事創(chuàng)業(yè)的干部安下心來做事。因此，無論體制內(nèi)外都需要有鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的氛圍和制度，讓每一位浸潤在改革發(fā)展格局中的創(chuàng)業(yè)者不要被一些所謂的條條框框所阻礙，而是都能夠成為敢闖敢做的實干家。更重要的是對于欠發(fā)達地區(qū)而言，不僅要重視經(jīng)濟發(fā)展，更需要堅持解放思想、抓住機遇，從而不斷增強本地區(qū)的發(fā)展實力，增強城市競爭力。

習近平總書記強調(diào)指出：營商環(huán)境，只有更好，沒有最好。這說明營商環(huán)境的優(yōu)化需要的是時間的積累、收獲的沉淀，長遠的考慮，而不是急于求成。為此，無論是各級政府、領導干部還是各種市場主體，都要直面改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題，包括既往各種錯綜復雜的歷史遺留問題，那么，就必須以科學的眼光看待事物的發(fā)展，需要在優(yōu)化營商環(huán)境的各個方面予以考量，共同構建一個更加公平、公正、透明、有序的環(huán)境，最終營造一個獲得認可和滿意的營商環(huán)境。