黔西南州國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系構(gòu)建研究

閆奕彤，朱隆斌，吳鵬

（1.南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院；2.中規(guī)院(北京)規(guī)劃設(shè)計(jì)公司江蘇分公司）

1 研究背景

1.1 規(guī)劃傳導(dǎo)現(xiàn)存問(wèn)題

在過(guò)去的規(guī)劃實(shí)踐中，各類(lèi)規(guī)劃存在錯(cuò)位、缺位、越位等問(wèn)題。

1）規(guī)劃事權(quán)不清晰

過(guò)去為適應(yīng)多類(lèi)型的發(fā)展目標(biāo)，設(shè)置了多套規(guī)劃體系，包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，長(zhǎng)期存在“條塊分割”的管理體制[1]。橫向上，不同規(guī)劃主管部門(mén)不同，對(duì)同一范圍內(nèi)的同一要素各有安排，存在內(nèi)容重復(fù)和指標(biāo)不一致的問(wèn)題?？v向上，不同層級(jí)的核心管控內(nèi)容不夠明確，往往導(dǎo)致規(guī)劃深度趨同。

2）規(guī)劃要素傳導(dǎo)方式不明確

在規(guī)劃要素的上下傳導(dǎo)中，缺乏對(duì)要素傳導(dǎo)方式界定，例如哪些要素需要原封不動(dòng)的落實(shí)上級(jí)內(nèi)容，哪些要素允許根據(jù)地方實(shí)際進(jìn)行優(yōu)化和深化，哪些要素需要在基層規(guī)劃中進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)等等[2]。

3）重剛性輕彈性

各類(lèi)規(guī)劃大多以終極藍(lán)圖的形式引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢(shì)，以約束型指標(biāo)為主，可調(diào)整性不高，規(guī)劃彈性?xún)H體現(xiàn)用地的留白上[3]。而在規(guī)劃實(shí)踐中，上位規(guī)劃可能與地方政府相關(guān)政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要等存在沖突，需要有較高的適應(yīng)性，允許地方對(duì)上位規(guī)劃的某些指標(biāo)進(jìn)行一定的調(diào)整。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃及其傳導(dǎo)體系的探索

1.2.1 規(guī)劃傳導(dǎo)的下放上收與橫向協(xié)調(diào)

2018年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》，指出“堅(jiān)持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃服務(wù)上級(jí)規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)”[4]。2019年5月中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，明確了“五級(jí)三類(lèi)”的國(guó)土空間規(guī)劃框架及其重點(diǎn)內(nèi)容，指出“國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接”，要“健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用”[5]。

1.2.2規(guī)劃編制探索中傳導(dǎo)內(nèi)容和傳導(dǎo)方式的確定

2020年9月，自然資源部發(fā)布《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，對(duì)規(guī)劃傳導(dǎo)內(nèi)容、傳導(dǎo)方式等做出界定[6]，為規(guī)劃編制工作的開(kāi)展以及如何充分發(fā)揮其承上啟下、上傳下導(dǎo)作用指明了方向。

2 黔西南州國(guó)土空間規(guī)劃的特點(diǎn)與基本框架

2.1 州級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃特征

2.1.1 州的行政地位

自治州是我國(guó)行政區(qū)劃之一，級(jí)別屬于地級(jí)行政區(qū)，其管轄區(qū)域?yàn)榭h級(jí)行政區(qū)，包括縣級(jí)市、縣、自治縣[7]。黔西南州位于貴州省西南部，屬云南、廣西、貴州三省結(jié)合部地區(qū)，轄2市6縣1新區(qū)（見(jiàn)圖1），首府駐興義市，是黔西南州轄縣級(jí)市。根據(jù)七普數(shù)據(jù)，黔西南州常住人口301.51萬(wàn)人，其中興義市常住人口100.41萬(wàn)人，位列各縣市人口數(shù)量第一，同時(shí)興義是黔西南的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教中心，與州域內(nèi)其他縣市相比，興義市具有更重要的地位。

圖1 黔西南州行政區(qū)劃圖

2.1.2 州級(jí)規(guī)劃的特征

1）具有戰(zhàn)略性

宏觀層面上在落實(shí)國(guó)、省兩級(jí)國(guó)土空間戰(zhàn)略要求的基礎(chǔ)上，理清優(yōu)勢(shì)及問(wèn)題，推進(jìn)資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)空間等方面的重要研究，形成對(duì)全州的總體認(rèn)識(shí)和目標(biāo)戰(zhàn)略共識(shí)。

2）具有協(xié)調(diào)性

中觀層面上依據(jù)上級(jí)下發(fā)的關(guān)于雙評(píng)估、雙評(píng)價(jià)、國(guó)土空間規(guī)劃指南等文件，協(xié)調(diào)全州各縣市關(guān)系，統(tǒng)籌其國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局并進(jìn)行特色化安排，探索適合州級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃體系。

3）具有結(jié)構(gòu)性

微觀層面上先摸清家底，梳理全州底圖底數(shù)，再構(gòu)建全州空間結(jié)構(gòu)，以生態(tài)優(yōu)先為原則，科學(xué)布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類(lèi)空間，制定分區(qū)策略。

2.2 原有空間類(lèi)規(guī)劃內(nèi)容

黔西南州原有空間類(lèi)規(guī)劃包括國(guó)土部門(mén)主導(dǎo)的《黔西南州土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）調(diào)整完善方案》和規(guī)劃部門(mén)主導(dǎo)的《黔西南州州域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2018-2030）》，前者側(cè)重自上而下的指標(biāo)分解和底線邊界傳導(dǎo)管控，后者側(cè)重戰(zhàn)略和布局的結(jié)構(gòu)引導(dǎo)[8]，“兩規(guī)”的相關(guān)內(nèi)容如表1所示。黔西南州政府屬于區(qū)域型政府，過(guò)去其城市規(guī)劃依托州域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃開(kāi)展，對(duì)下級(jí)約束性不強(qiáng)；州級(jí)土地利用規(guī)劃在省級(jí)指標(biāo)分配到縣市的基礎(chǔ)上，直接將各縣市數(shù)據(jù)適度整合，對(duì)全域空間管控力度較小、調(diào)配措施較少。

表1 黔西南州“兩規(guī)”一覽表

2.3 現(xiàn)有國(guó)土空間規(guī)劃體系框架內(nèi)容

隨著機(jī)構(gòu)整合以及國(guó)土空間規(guī)劃工作的開(kāi)展，需要進(jìn)一步對(duì)原有的空間類(lèi)規(guī)劃理清事權(quán)，磨合工作方法[9]，依據(jù)與原有空間類(lèi)規(guī)劃內(nèi)容的對(duì)應(yīng)關(guān)系制定新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系（見(jiàn)圖2），求同存異，科學(xué)地開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作?！肚髂喜家雷迕缱遄灾沃葜萦驀?guó)土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》是州域國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用和指導(dǎo)各類(lèi)建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)，其主要內(nèi)容如表2所示。

表2 黔西南州國(guó)土空間規(guī)劃主要內(nèi)容

3 規(guī)劃傳導(dǎo)的認(rèn)識(shí)及要求

3.1 對(duì)規(guī)劃傳導(dǎo)的認(rèn)識(shí)

3.1.1 傳導(dǎo)層級(jí)

保證規(guī)劃?rùn)M縱傳導(dǎo)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)性。權(quán)威性指遵循上下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃間的服從關(guān)系，明確各級(jí)政府部門(mén)的事權(quán)，貫徹“管什么就批什么”的原則；協(xié)調(diào)性指詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制要與國(guó)土空間總體規(guī)劃的要求相統(tǒng)一，同時(shí)也要注意專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃間的統(tǒng)籌和平衡。

3.1.2 傳導(dǎo)要素

通過(guò)歸納原有空間類(lèi)規(guī)劃的內(nèi)容以及政策文件要求，可分為目標(biāo)定位傳導(dǎo)、功能布局傳導(dǎo)、控制線傳導(dǎo)、指標(biāo)傳導(dǎo)、名錄傳導(dǎo)、專(zhuān)項(xiàng)要素傳導(dǎo)、政策傳導(dǎo)。其中，目標(biāo)定位傳導(dǎo)是對(duì)規(guī)劃戰(zhàn)略意圖和發(fā)展目標(biāo)的逐級(jí)細(xì)化；功能布局傳導(dǎo)可分為宏觀層面的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、中觀層面的功能分區(qū)和管控分區(qū)、微觀層面的用地類(lèi)型和位置坐標(biāo)等；控制線傳導(dǎo)包含生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條管控線以及城市綠線、藍(lán)線、紫線、黃線等；指標(biāo)傳導(dǎo)是以總量、人均、地均等形式對(duì)規(guī)劃中一些定量化要求進(jìn)行傳導(dǎo)，按屬性可分為約束性、預(yù)期性和建議性指標(biāo)；名錄傳導(dǎo)是以列表的形式對(duì)空間要素進(jìn)行管控，主要包括歷史文化遺產(chǎn)名錄、自然保護(hù)地名錄等；專(zhuān)項(xiàng)要素傳導(dǎo)指公共設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施等特定功能在規(guī)劃中的配置；政策傳導(dǎo)主要是以規(guī)劃相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、要求、原則等文件形式進(jìn)行傳導(dǎo)。

3.1.3 傳導(dǎo)方式

以傳導(dǎo)要素的法定性為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為剛性傳導(dǎo)、彈性傳導(dǎo)；以傳導(dǎo)要素的傳導(dǎo)深度為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為定性傳導(dǎo)、定界傳導(dǎo)、定量傳導(dǎo)、定位傳導(dǎo)。

3.1.4 傳導(dǎo)手段

對(duì)上級(jí)規(guī)劃已有明確要求的內(nèi)容，以落實(shí)、分解、反饋的手段傳導(dǎo)，屬于直接傳導(dǎo)；上級(jí)規(guī)劃未明確的內(nèi)容，則通過(guò)結(jié)合規(guī)劃層級(jí)的情況，以深化、細(xì)化、優(yōu)化、增補(bǔ)等手段進(jìn)行傳導(dǎo)，屬于間接傳導(dǎo)[10]。

3.2 規(guī)劃傳導(dǎo)相關(guān)要求

隨著全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作的開(kāi)展，正逐步形成“國(guó)家-省-州/市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在規(guī)劃傳導(dǎo)上主要提出以下要求：①落實(shí)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求，并對(duì)下位規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行指引，強(qiáng)化市（州）縣縱向傳導(dǎo)，統(tǒng)籌專(zhuān)項(xiàng)橫向傳導(dǎo)；②傳導(dǎo)內(nèi)容上要堅(jiān)持剛性管控與彈性引導(dǎo)相結(jié)合，建立符合當(dāng)?shù)氐膫鲗?dǎo)體系；③銜接國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，制定近期行動(dòng)計(jì)劃；④健全規(guī)劃實(shí)施保障措施和機(jī)制，以“一張圖”為支撐完善規(guī)劃全生命周期管理。同時(shí)，要明確規(guī)劃傳導(dǎo)不只是自上而下的單向傳導(dǎo)，而是上下級(jí)政府、不同部門(mén)間協(xié)商的結(jié)果，不僅要強(qiáng)調(diào)“國(guó)家意志”自上而下的保護(hù)管理[11]以及規(guī)劃要素的分解，也要重視自下而上的反饋調(diào)整機(jī)制[8]，最終形成“構(gòu)建—反饋—修正”的工作過(guò)程。

4 黔西南州規(guī)劃傳導(dǎo)體系的構(gòu)建

4.1 構(gòu)建事權(quán)清晰的縱向傳導(dǎo)體系

除了傳統(tǒng)的市（州）傳導(dǎo)主體外，還可以考慮在縣市級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中間增加片區(qū)單元層級(jí)，以增強(qiáng)規(guī)劃的指導(dǎo)性和實(shí)施性，即從縱向構(gòu)建“貴州省—黔西南州—市/縣—片區(qū)單元-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的規(guī)劃傳導(dǎo)體系（見(jiàn)圖2）。

圖2 傳導(dǎo)層級(jí)構(gòu)想

各層級(jí)規(guī)劃事權(quán)不同，要素傳導(dǎo)深度也不同。貴州省級(jí)總體規(guī)劃主要在宏觀上對(duì)空間發(fā)展布局和結(jié)構(gòu)等進(jìn)行把控；黔西南州級(jí)總體規(guī)劃主要明確在全州層面需要協(xié)調(diào)的重大事項(xiàng)，包括目標(biāo)定位、空間戰(zhàn)略、總體格局、三線規(guī)模、雙評(píng)價(jià)等主要內(nèi)容，并對(duì)州轄的各縣（市）級(jí)規(guī)劃進(jìn)行指引；下轄的縣（市）級(jí)總體規(guī)劃需落實(shí)州級(jí)確定的規(guī)劃目標(biāo)和定位、功能分區(qū)、重要控制線、要素配置等內(nèi)容，同時(shí)制定縣（市）約束性指標(biāo)分解方案以確保得到落實(shí)；片區(qū)單元級(jí)總體規(guī)劃類(lèi)似于城鎮(zhèn)發(fā)展片區(qū)的單元控規(guī)，除了落實(shí)管控要求，還要明確各城市片區(qū)或郊野片區(qū)單元主導(dǎo)功能、人口和用地規(guī)模、地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施布局等內(nèi)容；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)總體規(guī)劃作為落地性、操作性規(guī)劃，重點(diǎn)落實(shí)上級(jí)規(guī)劃內(nèi)容，劃準(zhǔn)邊界位置。

針對(duì)黔西南州級(jí)與相鄰上下兩級(jí)的傳導(dǎo)關(guān)系，依據(jù)傳導(dǎo)深度，從定性、定界、定量、定清單四方面將傳導(dǎo)要素按照目標(biāo)定位、功能布局、控制線、指標(biāo)、名錄、專(zhuān)項(xiàng)要素的分類(lèi)進(jìn)行歸納，初步構(gòu)建黔西南州級(jí)與省、市（縣）總體規(guī)劃內(nèi)容的傳導(dǎo)路線（見(jiàn)圖3），構(gòu)建全域統(tǒng)籌、分類(lèi)傳導(dǎo)的規(guī)劃傳導(dǎo)體系[12]。

在各類(lèi)傳導(dǎo)要素中，指標(biāo)傳導(dǎo)包含的內(nèi)容最為廣泛，涵蓋城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等方面，與其他傳導(dǎo)要素相補(bǔ)充和配合。通過(guò)參考國(guó)、省發(fā)布的國(guó)土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)指南，結(jié)合黔西南州的地方特色，分類(lèi)匯總現(xiàn)行規(guī)劃指標(biāo)，并進(jìn)行篩選和調(diào)整優(yōu)化，從空間底線、空間結(jié)構(gòu)與效率、空間品質(zhì)三方面構(gòu)建黔西南州規(guī)劃指標(biāo)體系，明確指標(biāo)屬性和管控層級(jí)，形成覆蓋省—州—縣（市）三級(jí)的主要控制指標(biāo)匯總表（見(jiàn)表3）。

4.2 搭建銜接有效的橫向協(xié)調(diào)體系

黔西南州國(guó)土空間規(guī)劃需在橫向上構(gòu)建“總體規(guī)劃+專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃+詳細(xì)規(guī)劃”的傳導(dǎo)體系?？傮w規(guī)劃要統(tǒng)籌和平衡地方詳細(xì)規(guī)劃以及各相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求，詳細(xì)規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃反過(guò)來(lái)也要對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行反饋和支撐。

1）總體規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)協(xié)同

其核心是實(shí)現(xiàn)從用地布局和用地分區(qū)到用地分類(lèi)的轉(zhuǎn)換，總體規(guī)劃主要以“分區(qū)圖＋管控表”的形式對(duì)詳細(xì)規(guī)劃提出管控要求，應(yīng)合理劃分約束性指標(biāo)和建議性指標(biāo)，對(duì)于非剛性的量化指標(biāo)盡量以區(qū)間形式進(jìn)行限定，把屬于地方政府的事權(quán)歸還到地方，將用地的彈性留給詳細(xì)規(guī)劃。

圖3 黔西南州級(jí)與相鄰兩級(jí)規(guī)劃內(nèi)容傳導(dǎo)路線圖

表3 主要控制指標(biāo)匯總表

2）總體規(guī)劃向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)協(xié)同

專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃主要是體現(xiàn)各類(lèi)資源要素、行業(yè)的細(xì)分或時(shí)序階段安排，在類(lèi)型上可分為資源利用類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、要素配置類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、安全保護(hù)類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、城市特色類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃以及行動(dòng)實(shí)施類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃需在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下編制，落實(shí)相關(guān)約束性指標(biāo)，并在規(guī)劃目標(biāo)和重點(diǎn)管控內(nèi)容上與總體規(guī)劃保持一致。總體規(guī)劃通過(guò)制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單，發(fā)揮對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，并提出約束性要求，同時(shí)，總體規(guī)劃要對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃成果進(jìn)行編審核對(duì)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后納入州級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，疊加至國(guó)土空間規(guī)劃一張圖。

5 結(jié)語(yǔ)

傳導(dǎo)體系的建立是戰(zhàn)略落地、格局優(yōu)化、底線約束、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要保障，也是各層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的重中之重。我國(guó)幅員遼闊，各地行政管理模式有所不同，像黔西南這種自治州地區(qū)，其管轄區(qū)域的層級(jí)和類(lèi)型更加多樣化，兼具戰(zhàn)略性與協(xié)調(diào)性，因此不宜簡(jiǎn)單套用一般地級(jí)市的傳導(dǎo)模式，需探索建立適合州級(jí)特點(diǎn)的規(guī)劃傳導(dǎo)體系和路線。同時(shí)，州級(jí)規(guī)劃的傳導(dǎo)不僅要注重自上而下的戰(zhàn)略部署與規(guī)劃協(xié)調(diào)，也要注重自下而上的反饋，以利于州級(jí)規(guī)劃更好的進(jìn)行要素統(tǒng)籌，從而實(shí)現(xiàn)各級(jí)協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)組織、多部門(mén)聯(lián)合推進(jìn)。