GIS技術(shù)支持下秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律問題研究

王瀟雅

（商洛學(xué)院，陜西 商洛 726000）

秦嶺是橫亙在我國腹地的重要生態(tài)安全屏障，是維持我國自然生態(tài)環(huán)境生物多樣性的“基因庫”，同時也是中華文明歷史記憶中的重要精神象征。自黨的十八大以來，我國政府多次對秦嶺地區(qū)違建別墅、生態(tài)破壞等問題進行批示，國家對秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作重視程度越來越高。地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，以下簡稱GIS）可以對整個或部分空間信息進行分析和處理，可以在環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境規(guī)劃等方面為生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作提供技術(shù)支持。本文基于GIS、大數(shù)據(jù)技術(shù)，對秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀進行分析，從法律視角入手對當(dāng)前秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀和問題進行總結(jié)，以部分西方發(fā)達國家和地區(qū)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護方面的經(jīng)驗為突破口，提出了部分完善和優(yōu)化秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護的建議，旨在為陜西秦嶺地區(qū)自然環(huán)境保護提供法律制度建設(shè)方面的幫助。

1 陜西秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀

1.1 研究區(qū)域概況

秦嶺有華夏文明“龍脈”的美譽。秦嶺地區(qū)野生動植物資源極為豐富，大熊貓、羚牛、金絲猴、鬣羚等珍稀野生動物資源以及串果藤、報春花、冷地衛(wèi)矛等珍稀植物資源均極為豐富。狹義上的秦嶺指的是陜西省西南部、渭河與漢江流域附近的山地，東延伸至灞河流域以及丹江河谷附近，西則至于嘉陵江；廣義上的秦嶺則指的是西起昆侖，經(jīng)隴南、陜南，東至鄂豫皖-大別山以及蚌埠附近的張八嶺。本文進行研究的地區(qū)位于陜西西南部，屬于狹義上秦嶺的中段，從行政區(qū)域劃分來看主要包括寶雞市、西安市以及渭南市等地。

1.2 保護現(xiàn)狀

1.2.1 法理視角

2007年11月，省十屆人大常委會第34次會議通過的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，成為我國首部為一座山脈所進行的地方立法，對于促進秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和人與自然和諧起到了重要作用。2013年《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》正式施行。2017年3月1日，新修訂的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》（以下簡稱“新《條例》”）正式施行。新《條例》體現(xiàn)了我國生態(tài)文明建設(shè)新格局下的新要求，為秦嶺地區(qū)生態(tài)保護提供了更加全面的制度保障[1]。至今，新《條例》已經(jīng)正式實施四年多時間，整體而言秦嶺地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護情況有很大好轉(zhuǎn)。例如：2018年，有關(guān)部門針對“秦嶺北麓違建別墅”開展專項整治，2018年7月該違建項目終于被全部拆除，相關(guān)責(zé)任人也受到依法判處?？梢?，從法理視角來看秦嶺地區(qū)在新《條例》的指引下生態(tài)環(huán)境保護情況在逐漸好轉(zhuǎn)。

1.2.2 GIS視角

GIS技術(shù)作為一個輸入、編輯、存儲、分析以及表達空間信息的計算機工具，在生態(tài)學(xué)領(lǐng)域中的應(yīng)用由來已久[2]。本文利用GIS技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，對秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的生物和水資源子系統(tǒng)、土地資源子系統(tǒng)保護現(xiàn)狀進行分析，如圖1所示。

圖1 秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)

2 陜西秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護SWOT分析

2.1 優(yōu)勢（S）

秦嶺是我國極為重要的生態(tài)安全屏障，自2007年以來有關(guān)部門陸續(xù)頒布了多項法律法規(guī)用于保障陜西秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。據(jù)本文統(tǒng)計，僅陜西省制定的有關(guān)秦嶺生態(tài)環(huán)境保障的法律性文件至少有近20部?？梢?，現(xiàn)有的法律體系從條款框架建設(shè)和數(shù)量上已經(jīng)達到了以陜西省省級地方性法律為主，以其他省市為輔的基本法律保障體系。

2.2 劣勢（W）

盡管陜西秦嶺地區(qū)為保護當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生態(tài)環(huán)境所制定并頒布了諸多法律法規(guī)，但是即便在新《條例》頒布以后，仍然出現(xiàn)了諸如“秦嶺違章別墅”等事件?？梢姡暾姆煞ㄒ?guī)體系與陜西秦嶺地區(qū)完善的執(zhí)法體系之間并沒有形成合力，各項法規(guī)由于存在定位不精準(zhǔn)、規(guī)定不明晰以及責(zé)任不完整等問題，無法在陜西秦嶺地區(qū)開展各項開發(fā)活動、勘探行為等時進行合理的處罰和約束，最高額度200萬元的罰款也完全無法充分對破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境的行為形成威懾?？傊貛X農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保障體系中，執(zhí)法階段的體制不健全、協(xié)調(diào)機構(gòu)缺失以及執(zhí)法主體不明確等問題，已經(jīng)成為阻礙該地區(qū)生態(tài)環(huán)境法律機制建設(shè)的重要阻礙。

2.3 機遇（O）

首先，新《條例》中明確規(guī)定，在陜西秦嶺等地的核心生態(tài)保護區(qū)、重點保護區(qū)內(nèi)開展能源、交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)依法對周邊環(huán)境以及對秦嶺整體環(huán)境的影響進行分析，并將分析結(jié)果呈報省政府進行審定以后方可進行[3]。在新《條例》的約束下，國家從立法角度規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，進一步夯實了環(huán)境保護的法律責(zé)任。其次，陜西省發(fā)布了《陜西省人民檢察院關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護提供司法服務(wù)和保障的意見》和《陜西省人民檢察院、陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護委員會辦公室關(guān)于加強協(xié)作配合共同保護秦嶺生態(tài)環(huán)境的意見》，強調(diào)落實嚴(yán)格責(zé)任，加強秦嶺生態(tài)系統(tǒng)整體保護，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)搭建、小水電站清退、尾礦庫治理、重金屬礦產(chǎn)開發(fā)污染、違規(guī)“農(nóng)家樂”等行為。越發(fā)強化的協(xié)作配合制度，對于尾礦庫治理、歷史遺留礦山修復(fù)、南水北調(diào)水源地保護、碳達峰碳中和等工作上形成了合力，極大地強化了陜西秦嶺地區(qū)的執(zhí)法力度。

2.4 威脅（T）

一方面，秦嶺覆蓋地域極廣，甘肅、河南、陜西、四川等6個省份20余市區(qū)都在其范圍內(nèi)[4]。盡管陜西省在近年來陸續(xù)出臺了諸多保障秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的制度、辦法等，但是其他省份對秦嶺生態(tài)環(huán)境的法律保障仍然多停留在較為間接的層次，多將秦嶺生態(tài)保護納入一般的宏觀生態(tài)保護法律體系范疇中。這樣一種缺乏針對性或者僅是地方性法律法規(guī)保護的策略與陜西當(dāng)?shù)貒?yán)明、清晰的秦嶺生態(tài)保護法律體系形成了鮮明對比，不同層次、不同角度的立法為秦嶺生態(tài)提供的保護力度和保護側(cè)重點也有較大差異。因此，陜西秦嶺地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護法律需要長期受到秦嶺其他覆蓋省份的影響。

另一方面，秦嶺生態(tài)保護包含了生物、水資源、土壤以及社會經(jīng)濟等系統(tǒng)，在實際的立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)往往需要涉及眾多國家部門或社會產(chǎn)業(yè)的配合，除了地方政府在立法、執(zhí)法角度開展秦嶺生態(tài)保護以外，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦產(chǎn)、旅游業(yè)也需要積極配合秦嶺生態(tài)環(huán)境的法律保護。然而，由于當(dāng)前我國多方聯(lián)動機制的缺失，造成了當(dāng)前秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保障體系中執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍、執(zhí)法手段等的多方面不協(xié)調(diào)，使秦嶺農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護存在交叉或空缺，嚴(yán)重削弱了多方共同協(xié)作下的執(zhí)法效力。

3 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保護方面經(jīng)驗借鑒

3.1 歐美視角

歐美發(fā)達國家的工業(yè)化時間較早，大多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高而農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械恼急绕毡檩^低。在農(nóng)村環(huán)境法律保護方面，歐美等國制定了非常完善的且操作性較強的法律法規(guī)。美國在早期移民時期進行大范圍土地拓荒時期，就發(fā)現(xiàn)這種土地的大面積開墾會對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成極大的破壞，自那時起便不斷加強對土壤侵蝕、水資源污染等方面的法律約束。歐美等國的農(nóng)村生態(tài)保護法主要具有幾方面特點：首先，該地區(qū)較為深厚且普及的環(huán)境倫理思想對農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)的頒布與實施提供了思想上、道義上以及價值取向上的支持和認(rèn)可；其次，歐美等國在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法方面的建設(shè)極為重視技術(shù)方面的可行性以及法律、生態(tài)與經(jīng)濟的合理性；再次，普遍都會采用多種手段用于保障制定的農(nóng)村生態(tài)保護法律法規(guī)能順利實施；最后，歐美等國的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律制度會充分保障當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c環(huán)境治理、管理、監(jiān)管等的權(quán)力，充分保證了環(huán)境政策、法律法規(guī)實施的民主化。

3.2 日韓視角

日韓兩國土地資源均極為緊缺且人口密度較高，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營模式多為小規(guī)模家庭經(jīng)營模式，這與歐美等國之間有著明顯差異。日韓等國在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面的經(jīng)歷與我國的相似度更高，均經(jīng)歷了工業(yè)化和大幅度城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的城鄉(xiāng)不均衡狀態(tài)，但在完成本國工業(yè)革命以后，兩國在農(nóng)村生態(tài)法律建設(shè)方面的轉(zhuǎn)型均采用了持續(xù)、穩(wěn)定的農(nóng)村環(huán)境生態(tài)保護政策和補貼制度等。例如，韓國早在20世紀(jì)80年代便制定了農(nóng)民科學(xué)種田，以直接的補貼保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)[5]；日本則同樣制訂了圍繞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)補貼政策，對化肥、農(nóng)藥的減少利用，可再生農(nóng)業(yè)資源的使用以及有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展等提供了明確的財政扶持政策。日韓等國同樣尤其重視農(nóng)民組織在實施農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)以及保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中的作用，農(nóng)業(yè)協(xié)會等組織是日本最重要的農(nóng)業(yè)基層協(xié)會、組織，該組織在貫徹農(nóng)村生態(tài)保護政策、抵御區(qū)域性農(nóng)業(yè)災(zāi)害以及促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面起到了十分重要的作用。

3.3 經(jīng)驗借鑒

從歐美、日韓等農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律建設(shè)和實施經(jīng)驗來看，法律法規(guī)制度的可操作性、合理性，法律法規(guī)實施的保障手段以及農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律建設(shè)等舉措，是這些國家順利開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律體系建設(shè)中的共通點。與我國秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律SWOT分析結(jié)果進行對比，我國恰恰在法律制度的實施、農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律建設(shè)配合度不高以及法律制度中存在權(quán)力交叉或空缺等問題高度契合。因此，秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律體系建設(shè)可以充分吸收歐美、日韓等國有關(guān)經(jīng)驗，對現(xiàn)有法律體系進行完善。

4 秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律體系建設(shè)優(yōu)化

4.1 制定多地一體化環(huán)境保護規(guī)劃，將陜西秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境法律制度向周邊延伸

秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善并不是孤立事件。由前文GIS分析中可知，陜西秦嶺地區(qū)覆蓋面積極為廣泛，某些存在水資源、土壤資源問題的地域最終會因為生態(tài)、氣象等的因素而影響到整個秦嶺地區(qū)。因此，單純依靠陜西等地制定完善、全面的法律法規(guī)體系，顯然不能從秦嶺整體視角對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進行充分保障。陜西以外的甘肅、四川等地也應(yīng)該對秦嶺地區(qū)生態(tài)保護制定針對性的法律法規(guī)等，與陜西形成合力充分對秦嶺這一重要的自然生態(tài)環(huán)境進行保護。

4.2 充分發(fā)揮并落實法律法規(guī)的強制約束作用

秦嶺一帶農(nóng)村地區(qū)的環(huán)?；A(chǔ)制度建設(shè)十分薄弱，圍繞秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境開展的法律監(jiān)管體系建設(shè)缺失現(xiàn)象也非常普遍。因此，秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律體系優(yōu)化的第二步，是必須充分發(fā)揮和落實秦嶺一帶生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的強制約束作用，以可行性較強的法律體系在與秦嶺當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)及其他各項產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展為基礎(chǔ)，落實低本高效的秦嶺農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理模式，將經(jīng)濟發(fā)展對秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境的損害降至最低。

4.3 緊抓國家財政政策機遇，加大秦嶺農(nóng)村環(huán)保補貼力度

對于秦嶺地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的有機農(nóng)業(yè)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)等有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的產(chǎn)業(yè)應(yīng)通過法律、法規(guī)等措施落實相關(guān)補貼。在未來若干年中，通過配合國家關(guān)于生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的財政政策，增加秦嶺各省份在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的投入。為此建議，中央應(yīng)以秦嶺農(nóng)村環(huán)保專項資金的支持力度，盡快幫助秦嶺地區(qū)完善基礎(chǔ)法規(guī)政策體系的建設(shè)，例如關(guān)于降低化肥農(nóng)業(yè)使用量的補貼，秸稈、家禽糞便等的可持續(xù)循環(huán)利用等方面的法規(guī)政策以及補貼措施，充分完善秦嶺地區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護考核機制，防止秦嶺農(nóng)村生態(tài)保護法律法規(guī)成為一紙空文，避免出現(xiàn)“秦嶺違規(guī)別墅”類似事件。

4.4 強化秦嶺地區(qū)農(nóng)村居民生態(tài)環(huán)保主體作用，落實由下至上的監(jiān)管制度

環(huán)保參與權(quán)是農(nóng)村居民參與生態(tài)環(huán)保事業(yè)的重要保障。我國秦嶺地區(qū)的生態(tài)環(huán)保事業(yè)開展以及各項法律法規(guī)的落實，一方面高度依賴政府相關(guān)部門的決策，另一方面當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民對環(huán)保政策的認(rèn)可和支持態(tài)度，也是決定各項環(huán)保法律法規(guī)能否落實到位的關(guān)鍵。因此，在今后的秦嶺地區(qū)農(nóng)村居民生態(tài)環(huán)境保護法律體系中，要不斷加強當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生態(tài)環(huán)保主體作用，以農(nóng)民為最基本的環(huán)保政策落實者、監(jiān)管者，推進秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)保的民主化，防止出現(xiàn)“權(quán)力尋租”等行為，避免政府等主體不當(dāng)行為或違法行為對秦嶺農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成的破壞。

5 結(jié)束語

秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，對于我國整體生態(tài)文明建設(shè)以及秦嶺地區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均具有重要價值。文章基于GIS技術(shù)對秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀進行分析，借鑒了歐美、日韓等國家或地區(qū)關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律保障方面的經(jīng)驗，提供了有價值的建議，可以進一步優(yōu)化秦嶺農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律體系建設(shè)。