碳中和目標(biāo)下的三個關(guān)鍵議題：國際競爭力、煤電退出和碳邊境調(diào)節(jié)

文/張中祥

《巴黎協(xié)定》確立了全球氣候治理歷史上第一個普遍適用的全球性治理體系，要求所有的締約方都必須提出國家自主貢獻(xiàn)，以實現(xiàn)將全球平均氣溫較前工業(yè)化時期上升幅度控制在2℃以內(nèi)，并努力限制在1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)。根據(jù)英國能源與氣候信息組織統(tǒng)計，目前全球已有137個國家承諾到本世紀(jì)中葉實現(xiàn)碳中和，其中124個國家設(shè)定到2050年實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。根據(jù)氣候行動追蹤的數(shù)據(jù)，這些國家覆蓋了全球73%的溫室氣體排放量，顯示了全球改善氣候變化的雄心。作為全球最大的溫室氣體排放國，中國在2020年9月也明確提出二氧化碳排放力爭2030年前達(dá)到峰值、努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和（即“雙碳”目標(biāo)）。中國宣布2030年前碳達(dá)峰并不令人意外，但中國承諾2060年前實現(xiàn)碳中和目標(biāo)超出國際社會預(yù)期。中國主動向世界作出莊嚴(yán)承諾，表明中國愿攜手與世界各國一道共同應(yīng)對全球氣候變化問題。

政府不能忽略企業(yè)的陣痛，也不能被其情緒左右

按照承諾，中國實現(xiàn)碳達(dá)峰后到碳中和的時間僅有大約30年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國家所用時間，而且中國的絕對排放量是任何國家都不可比的。無論減排的速度還是力度，達(dá)峰后中國年減排量將遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家。中國作出“雙碳”承諾時間恰逢邁入“十四五”規(guī)劃期，在制定“十四五”規(guī)劃和更長期發(fā)展規(guī)劃時可充分地把這個約束考慮進(jìn)去。地方和企業(yè)是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的責(zé)任方和主體，及早把這個信號傳達(dá)給地方和企業(yè)，可讓他們在經(jīng)濟、投資、技術(shù)、環(huán)境等方面有一個比較長期的綜合考慮，早作為早主動，達(dá)峰峰值低而且早，后期減排壓力就小，回旋余地就大，可能的影響和損失也越低。

制造業(yè)的碳排放量較高，中國作為世界第一制造業(yè)大國，難免會有碳成本的增加可能影響中國制造業(yè)國際競爭力的顧慮。對企業(yè)來講，碳成本增加短期肯定有一些陣痛。但某種程度上，這也是促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級和節(jié)能減排的機會。判斷和把握節(jié)奏至關(guān)重要，要避免采取超出目前發(fā)展階段、不切實際的運動式“減碳”的過度行動。

政府出臺政策既不能忽略企業(yè)可能的短期陣痛，也不能被企業(yè)可能放大的情緒所左右。客觀上，企業(yè)都有放大環(huán)境政策對其產(chǎn)能和就業(yè)影響的意愿，這在歐盟實施環(huán)境稅收改革和碳排放交易及美國實施SO交易時，表現(xiàn)得淋漓盡致，但實際的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于企業(yè)所聲稱的。其實，環(huán)境成本、碳成本只是影響國際競爭力和產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移的部分因素，營商環(huán)境、市場大小、生產(chǎn)要素成本、匯率等都是重要的影響因素，甚至影響更大，這也是大量實證研究并沒有太多支持“逐底競爭”的原因。另外，碳成本提高影響制造業(yè)發(fā)展的觀點，忽略了全球都在行動這樣一個現(xiàn)實。因為氣候變化是全球問題，到目前為止全球近140個國家都承諾了碳中和目標(biāo)，為此這些國家都有不同程度的碳成本增加，因此每個國家的相對競爭優(yōu)勢跟以前也許差異不大。歐洲、美國等國家可能碳成本增長更多，中國可能還會因為技術(shù)進(jìn)步快而提高競爭優(yōu)勢。

煤電全面退出是否要一刀切

2021年7月23日，深入探討應(yīng)對氣候變化、清潔能源轉(zhuǎn)型等議題的二十國集團(tuán)（G20）能源與氣候聯(lián)合部長會議在意大利那不勒斯舉行。據(jù)路透社報道，會議未能在最后公報中就關(guān)鍵氣候承諾表述達(dá)成一致。G20輪值主席國意大利生態(tài)轉(zhuǎn)型部部長Roberto Cingolani告訴記者，主要爭議之一就是中國和印度不同意公報中2025年淘汰煤電的表述，認(rèn)為這不可能，而大部分國家希望2025年之前實現(xiàn)淘汰煤電。

中國在煤電和控煤上的立場，既要考慮遵守全球氣候變化協(xié)議，也要基于本身經(jīng)濟發(fā)展水平和能源結(jié)構(gòu)的客觀現(xiàn)實。中國主要依靠煤電，雖然煤電裝機占全國電力總裝機容量2020年首次低于50%，但全國仍有10.8億千瓦煤電裝機在運行，而且大多數(shù)燃煤電廠是在過去15年內(nèi)投產(chǎn)運行的，離現(xiàn)代煤電廠正常退役還有20～30年時間。讓這些機組提前退役會造成很大的經(jīng)濟損失，特別是在經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，機組運行年齡更短。

那么，是否需要各國一刀切在某一時間節(jié)點煤電全面退出呢？首先，淘汰煤電時間表與應(yīng)對氣候變化緊迫性相關(guān)。如果溫控速度要快于《巴黎協(xié)定》中的規(guī)定，實現(xiàn)1.5℃以內(nèi)的溫控目標(biāo)，那么煤炭和煤電將面臨比維持2℃以內(nèi)的溫控目標(biāo)下更快更大幅度的壓縮，要更早地全面退出。其次，實現(xiàn)特定溫控目標(biāo)本質(zhì)上需要不同幅度地消減溫室氣體排放，而不是特定的化石能源。盡管在現(xiàn)在的技術(shù)水平下，出于經(jīng)濟性的考慮，大幅減少化石能源使用有助于大幅減少溫室氣體排放，但煤電是否全面退出與是否有抵消碳排放的負(fù)碳技術(shù)，以及這些技術(shù)是否能夠得到經(jīng)濟合理的利用有關(guān)。

可見，大幅壓縮甚至淘汰煤炭煤電是趨勢，但淘汰煤電的時間點與負(fù)碳技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用有關(guān)。因此，關(guān)鍵是在中國富煤、缺油、少氣的能源結(jié)構(gòu)下，如何來判斷和把握這個問題。筆者一直撰文呼吁，中國要嚴(yán)控煤電項目，優(yōu)先退役落后產(chǎn)能，煤電裝機必須在“十四五”時期達(dá)峰，并在2030年后快速下降。煤炭在“十四五”時期還會維持現(xiàn)在的高位，“十五五”時期煤炭占比開始較快下降。2040年后，隨著現(xiàn)有的煤電廠退役、可再生能源發(fā)展規(guī)模擴大、儲能規(guī)?；\用，煤炭消費將快速下降，到2050年，煤炭占一次能源消費的比重預(yù)計降至個位數(shù)。國家要充分利用這個時間窗口，做好清潔能源的發(fā)展，以便把煤電調(diào)整對國家經(jīng)濟的總體影響降到最低。采取過度行動或不認(rèn)真對待，都會付出高昂的代價。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的影響

2021年3月，歐洲議會投票通過了設(shè)立“碳邊境調(diào)節(jié)機制”（CBAM）的議案。議案希望在提高歐盟應(yīng)對氣候變化能力的同時，保護(hù)歐盟企業(yè)不受國際競爭力和碳泄漏威脅，并提振歐盟以外國家的氣候治理雄心。7月14日，歐盟委員會正式提出的CBAM提案涵蓋了歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領(lǐng)域生產(chǎn)過程中的直接碳排放。從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產(chǎn)企業(yè)碳排放免費配額直至2035年完全取消碳排放免費配額，同期要求產(chǎn)品進(jìn)口商根據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的碳排放支付碳費用，并逐年提高費率。

歐盟向特定工業(yè)企業(yè)提供免費碳配額，是為了歐盟企業(yè)不受碳泄漏威脅。既然CBAM機制是作為解決EU-ETS中碳泄漏風(fēng)險的替代措施，那么歐盟就不能在對歐盟外的企業(yè)征收碳關(guān)稅的同時，還對歐盟內(nèi)同業(yè)競爭企業(yè)提供免費碳配額，對歐盟企業(yè)提供雙重保護(hù)。單就CBAM機制對不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點，就與世界貿(mào)易組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。除此之外，歐盟CBAM提案還有一些引起質(zhì)疑的地方。比如，歐盟CBAM提案缺少出口企業(yè)證明實際碳排放量的條款。歐盟之外的生產(chǎn)商可能技術(shù)更先進(jìn)，生產(chǎn)同類產(chǎn)品排放量更低。提案要經(jīng)得起WTO條款審視，應(yīng)有條款確保生產(chǎn)商支付的碳費用不超過其實際排放量。對進(jìn)口產(chǎn)品的排放量全部征收碳關(guān)稅也不公平，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費排放額度。另外，如果進(jìn)口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國已經(jīng)承擔(dān)了一定的碳排放成本，那么這部分成本應(yīng)當(dāng)扣除。已承擔(dān)的排放成本，可能是以碳稅或排放額度形式存在的碳價。除此之外的其他政策措施雖然可能也會使企業(yè)承擔(dān)隱形排放成本，但歐盟并不承認(rèn)這種難以量化的碳價。

總體上，中國和其他發(fā)展中國家對碳邊境調(diào)節(jié)機制持反對態(tài)度。但中國也應(yīng)從CBAM中汲取有益的成分。中國已開展碳排放試點，通過碳價格激勵節(jié)能減排?，F(xiàn)在又加快推進(jìn)全國碳市場建設(shè)，助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。中國可把歐盟CBAM覆蓋的行業(yè)作為優(yōu)先考慮的部門，這樣可減少需繳納的碳關(guān)稅。另外，由于中國與印度、東南亞等新興經(jīng)濟體存在貿(mào)易競爭關(guān)系，而這些國家減排政策又沒有中國苛刻，這些國家同類產(chǎn)品的競爭力反而可能提高且出口增加。與此同時，原本能效更高的中國企業(yè)可能會失去市場份額，全球排放量實際上可能還會增加。因此，中國一定程度上也面臨類似歐盟有效保護(hù)其實施減排承擔(dān)了額外成本的企業(yè)和避免碳減排被“泄露”的問題。由于歐盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影響廣泛的碳價政策，中國與國際社會應(yīng)就CBAM的碳核算體系、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時機等議題加強對話與協(xié)調(diào)，制定出能被廣泛接受的應(yīng)對競爭力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來的沖突。