生態(tài)環(huán)境管理體制改革視角下的基層環(huán)境規(guī)制問題及對策分析

劉蓉

摘要：當前，國家對生態(tài)環(huán)境的管理力度越來越大，管理體制改革也趨于完善，但對于基層環(huán)境規(guī)制問題，還并沒有建立起完善的體系。與此同時，在環(huán)境規(guī)制的過程當中還容易受到環(huán)境污染、環(huán)境資源的屬性等因素的影響，只有使用完善的管理制度才能彌補因為政府和市場失靈對公共環(huán)境權益所造成的損害。為了有效解決這些問題，就要轉(zhuǎn)變環(huán)境規(guī)制的意識，對當前的環(huán)境規(guī)制體系進行完善，并建立合理的評價體系，以此來為生態(tài)環(huán)境保護工作的順利推進提供良好的環(huán)境。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境;管理體制改革;基層環(huán)境規(guī)制;存在問題;解決對策

一、生態(tài)環(huán)境管理體制改革的基本概述

在我國，為了實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境實行有效的管理，人們結(jié)合自然環(huán)境和自然資源的特點，基于所有制經(jīng)濟的框架，建立了管理體制。該管理體制在制定之后并不是一成不變，而是隨著市場化改革在不斷完善，同時在其中也融入了多種環(huán)境問題，形成了以政府為主導、以行政管理為主要特征的體制。該體制可以有效應對工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展過程當中出現(xiàn)的各種環(huán)境問題，尤其是在對污染物的控制、在生態(tài)資源的管理方面已經(jīng)展現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢。在進入到新時期之后，生態(tài)環(huán)境保護的重要性越來越突出，已經(jīng)成為了我國社會發(fā)展的重要構成部分，這對管理體制改革提出了新的要求。

針對這一要求，我國在黨的十九大之后啟動了新一輪的改革，這實現(xiàn)了環(huán)境治理體系的推進，同時也為環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。本次生態(tài)環(huán)境管理體制改革主要在以下兩個方面取得了進展。第一，解決了制度碎片化的問題，將各個部門的環(huán)境保護職能進行了整合，這促進了職能的統(tǒng)一，為職能的發(fā)揮創(chuàng)造了條件。第二，增強了環(huán)境保護的權威性，通過設立督查辦公室的方式實現(xiàn)了一崗雙責的落實。同時，還建立起質(zhì)量檢測體系，通過中央垂直管理的方式確保了信息的準確性。

二、生態(tài)環(huán)境管理體制改革視角下的基層環(huán)境規(guī)制問題

（一）意識不到位

在我國法律制度和相關政策建立的過程當中，并沒有經(jīng)歷形式法的發(fā)達與反思過程就直接進入到了實質(zhì)法的階段，從整體上來看自治的效果比較差。與此同時，大多數(shù)社會秩序的建立過程政府都是“大包大攬”，環(huán)境規(guī)制也是如此。在這樣的情況下，無論是環(huán)境規(guī)制者還是被規(guī)制者，都會錯認為環(huán)境保護的工作屬于政府的公共職責。在這樣的意識下，基層環(huán)境規(guī)制效果受到了影響。尤其是在近年來政治經(jīng)濟結(jié)構發(fā)生變化的背景下，在基層環(huán)境規(guī)制過程當中所采取的手段以強制型為主，這種方式雖然可以建立起良好的環(huán)境秩序，但是難以適應當前復雜的環(huán)境管理環(huán)境。

（二）各個環(huán)境規(guī)制部門的聯(lián)動性比較弱

生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)背后有著綜合性的原因，在通過環(huán)境規(guī)制來解決這些問題的時候也需要各個部門之間的相互交叉與相互配合。與此同時，環(huán)境規(guī)制本身就是一項實踐性比較強的工作，這其中涉及到了很多的部門和工作，無論是管理體制的改革還是體制的實施都需要多個部門的銜接。在這其中，環(huán)境保護部門發(fā)揮了主要的作用，但水利部門、發(fā)改委、林業(yè)和工業(yè)部門等也需要積極配合。但在實踐當中，各個部門仍然以各自的利益為主，管理體制無論是在制定還是在執(zhí)行的過程中都具有較強的部門特色，獨立性比較強，容易出現(xiàn)執(zhí)法混亂的局面。

（三）規(guī)制目標與經(jīng)濟利益匹配度不高

在基層環(huán)境規(guī)制的過程當中，可以運用博弈論來對相關的問題進行分析。對于企業(yè)來說，博弈的兩邊是購買和使用環(huán)保設備和接受環(huán)保處罰。這些環(huán)保設備的購買、安裝和使用都會造成企業(yè)成本的增加，對于中小企業(yè)來說這是一筆巨大的費用。如果不安裝這些設備的話，遭到執(zhí)法處罰的概率比較小，因此很多企業(yè)會選擇不購買、不使用。在這樣的情況下，企業(yè)會肆意地破壞環(huán)境但不愿意投入資金來對環(huán)境問題進行治理。這體現(xiàn)了基層環(huán)境規(guī)制目標與企業(yè)經(jīng)濟利益之間不匹配的問題。

三、生態(tài)環(huán)境管理體制改革視角下解決基層環(huán)境規(guī)制問題的對策

（一）轉(zhuǎn)變意識、強化政府的主導性地位

在基層環(huán)境規(guī)制的過程中，政府部門需要轉(zhuǎn)變理念，能夠基于各個子系統(tǒng)在運行過程當中表現(xiàn)出的自主性和認知能力來進行干預。首先，需要充分地發(fā)揮市場在規(guī)制過程當中的作用，改變命令型與強制型手段的使用，有效提高生態(tài)環(huán)境管理體制與各個政治和經(jīng)濟系統(tǒng)的斂合度。其次，政府部門在發(fā)揮主導性地位的同時要不斷去中心化，為其他主體優(yōu)勢的發(fā)揮創(chuàng)造條件。面對基層環(huán)境規(guī)制過程中復雜的環(huán)境和涉及到的多元性主體，政府需要引導企業(yè)和其他的社會組織參與其中，使他們成為規(guī)制的主體、發(fā)揮應用的作用。這需要政府部門能夠主動摒棄自身在社會管理系統(tǒng)當中具有支配性地位的觀念和意識，實現(xiàn)多元主體的整合。最后，在基層環(huán)境規(guī)制的過程中還要促進政府規(guī)制角色的轉(zhuǎn)化，將輔助性作用發(fā)揮出來。為了實現(xiàn)這個目標，政府可以鼓勵企業(yè)參與到環(huán)境管理標準和環(huán)境規(guī)制工作流程當中來，使企業(yè)能夠?qū)⑦@些制度作為對自我行為的約束。

（二）多方聯(lián)動、提高基層環(huán)境規(guī)制的效果

從整體上來說，基層環(huán)境規(guī)制的主體主要包括政策制定、規(guī)制執(zhí)行以及規(guī)制監(jiān)管這三個方面。在對規(guī)制體制進行優(yōu)化的過程當中，要充分調(diào)動其中的各個主體，使他們發(fā)揮各自的職能。在這其中，政策制定主體的主要功能是制定相關的法律與政策;規(guī)制執(zhí)行主體的功能是使用行政、經(jīng)濟等方面的手段來對各個地方在環(huán)境執(zhí)法過程當中的行為進行規(guī)范，促進整體規(guī)制目標的實現(xiàn);而規(guī)制監(jiān)管的作用則是監(jiān)督與協(xié)調(diào)，主要是對規(guī)制過程當中的行為進行監(jiān)督管理，對出現(xiàn)的問題及時糾正。由此可見，基層環(huán)境規(guī)制需要實現(xiàn)各方聯(lián)動，實現(xiàn)各個部門的相互協(xié)調(diào)，這樣才能在避免沖突的同時減少重復性的工作，進而提高規(guī)制的效果。

（三）利益平衡、完善基層環(huán)境規(guī)制評價機制

在基層環(huán)境規(guī)制的過程當中，容易受到地方經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，企業(yè)也會基于經(jīng)濟利益的考慮而放棄污染治理。要想解決這一問題，就要運用利益平衡原則，促進基層環(huán)境規(guī)制評價體系的健全。在這個過程中，要明確規(guī)制在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護上的價值取向，能夠基于經(jīng)濟發(fā)展建立起綠色的發(fā)展指標，以此來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的績效考核，并在這個基礎上建立起完善的環(huán)境信息檢測系統(tǒng)。與此同時，還可以使用成本收益分析法來對評價指標進行量化處理，以此來實現(xiàn)對基層環(huán)境規(guī)制實際效能的評價。最后，在評價的過程中，還可以廣泛地聽取和采納各領域?qū)＜?、社會公眾的觀點，通過多個渠道來搜集評價信息，促進規(guī)制體系的完善。

四、結(jié)語

總的來說，生態(tài)環(huán)境管理體制改革對基層環(huán)境規(guī)制提出了新的要求，但實踐中，在規(guī)制意識、部門聯(lián)動性以及與規(guī)制目標與經(jīng)濟利益匹配方面還存在一些不完善之處。為了解決這些問題，政府部門需要在轉(zhuǎn)變意識的基礎上強化主導性地位，同時需要通過多方聯(lián)動的方式來提高規(guī)制的效果，最后還要堅持利益平衡的原則、建立起完善的規(guī)制評價機制。

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（作者單位：青海民族大學政治與公共管理學院）

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