論廣東省土地?cái)R荒的原因及解決方式

劉艷爽

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510220）

一、引言

長期以來，農(nóng)村土地問題一直是政府關(guān)注的問題，也是學(xué)者們研究農(nóng)民問題時(shí)的主要關(guān)注點(diǎn)。由于我國土地制度的特殊性，農(nóng)村土地呈碎片化經(jīng)營，無法形成規(guī)?；a(chǎn)[1]。同時(shí)隨著社會的發(fā)展，依賴于如此小面積的碎片化土地已難以滿足農(nóng)民一家人的生活保障，這使得農(nóng)村人口大量外流，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)空心化，土地甚至出現(xiàn)擱荒現(xiàn)象[2]。如何讓鄉(xiāng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模化運(yùn)營，并得到高效的利用，是新時(shí)代需要解決的難題，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須要完成的基本工作。

廣東省作為全國經(jīng)濟(jì)大省，同樣需要面對土地流轉(zhuǎn)難題。2017年，中共廣東省委辦公廳出臺《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實(shí)施意見》，該意見提出落實(shí)中央完善農(nóng)村土地所有權(quán)承辦權(quán)經(jīng)營權(quán)分置的要求，逐步形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的局面。之所以強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”就是要充分盤活土地資源，利用市場的力量引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營[3]。但是，盡管“意見”的出臺對廣東省的土地流轉(zhuǎn)有一定的促進(jìn)作用，但目前距離真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)還有一定的距離，廣東的很多偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至存在相當(dāng)嚴(yán)重的土地拋荒現(xiàn)象。土地?cái)R荒不僅僅是對土地資源的浪費(fèi)，長久來看更會對我國糧食安全產(chǎn)生不利影響[4]。

事實(shí)上，不同學(xué)者曾對土地?cái)R荒的原因進(jìn)行了一系列探究，如有學(xué)者通過研究重慶渝中區(qū)的土地使用情況得出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整難和交通成本高是造成土地?cái)R荒的主要原因（辜夕尹，2002）[5]。農(nóng)村土地的基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)位條件等都顯著影響土地流轉(zhuǎn)是否順暢（Tarolli，2019；吳曉婷等，2021）[6-7]。有學(xué)者認(rèn)為務(wù)農(nóng)成本高和小農(nóng)種植“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”加劇了農(nóng)民不愿種田的行為（張杰，2020）[8]。也有學(xué)者提出在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，出于對美好生活的向往和追求，更多的農(nóng)戶傾向于向城鎮(zhèn)遷移，難以流轉(zhuǎn)的耕地將被撂荒（李廣泳，2020）[9]。

除經(jīng)濟(jì)因素外，也有學(xué)者研究個體意識對土地處置的影響。如有學(xué)者研究認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)困難以及農(nóng)民法律意識低是導(dǎo)致土地?cái)R荒的主要原因（熊祥強(qiáng)等，2006）[10]，也有學(xué)者從制度角度入手，在政策因素方面，土地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定抑制了農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和投資的積極性（Cheng，2019）[11]，而土地確權(quán)對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)起到明顯的正向影響，但這種影響受農(nóng)民對土地的認(rèn)知水平調(diào)節(jié)（張國林，2021）[12]。還有研究者發(fā)現(xiàn)土地細(xì)碎化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)底與農(nóng)戶不穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)，降低了農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的預(yù)期，加劇了農(nóng)地拋荒現(xiàn)象（鄭沃林，2019）[13]。而對于土地細(xì)碎化的影響，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)土地細(xì)碎化程度的加深，農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)出面積呈現(xiàn)先增加后降低的趨勢；農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)入面積呈現(xiàn)先減少后增加的趨勢（洪煒杰、陳江華，2021）[14]。

綜合來看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于土地?cái)R荒的研究集中于土地自身?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)效益和土地制度安排等方面，但目前少有學(xué)者將影響土地流轉(zhuǎn)和擱荒的各方面因素進(jìn)行綜合考慮。在實(shí)際中，不同因素經(jīng)常綜合存在，且彼此之間存在相互作用。另外，這些因素在不同地域可能會存在不同的強(qiáng)度，而解決措施也應(yīng)該因地制宜。因此，有必要綜合分析當(dāng)前農(nóng)民土地?cái)R荒的原因，并結(jié)合廣東省實(shí)際情況及現(xiàn)有資源找到解決土地?cái)R荒的具體措施。

二、土地?cái)R荒的原因

對于每一個農(nóng)村家庭來說，土地如何利用需要綜合自身所具有的資源進(jìn)行決策。農(nóng)村家庭來自于土地的利潤是土地規(guī)模、勞動投入和非農(nóng)工資的函數(shù)。從土地規(guī)模來看，土地的邊際收益與土地地租共同形成均衡的土地經(jīng)營規(guī)模，對于土地邊際收益高于土地地租時(shí)，農(nóng)戶流入土地，反之則進(jìn)行土地流出操作。但是由于土地交易成本的存在，使得土地經(jīng)營規(guī)模無法達(dá)到市場均衡動態(tài)。

土地的交易成本主要來自信息不對稱所產(chǎn)生的事前成本，涉及土地交易進(jìn)行談判、討價(jià)還價(jià)和簽訂合約等花費(fèi)的事中成本以及土地流轉(zhuǎn)之后因解決糾紛而耗費(fèi)的事后成本。對于偏遠(yuǎn)地區(qū)來說，供需雙方本就面臨嚴(yán)重的信息不對稱，同時(shí)，土地的過度零碎化也增加了交易的談判成本，因?yàn)橐诒姸嗟耐恋爻邪酥g形成利益均衡。最后由于農(nóng)地的特殊性，土地應(yīng)該被如何利用，如何開發(fā)也將會是談判的重點(diǎn)。越是土地基礎(chǔ)設(shè)施差，交通不便的農(nóng)地更難實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

從勞動投入和非農(nóng)工資來看，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)工作的收益越來越低。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，城市人均可支配收入與農(nóng)村人均可支配收入的差距又不斷擴(kuò)大趨勢，尤其是對于發(fā)展嚴(yán)重不平衡的廣東省來說更是如此。從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來看，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占據(jù)整個廣東經(jīng)濟(jì)的80%，人均可支配收入前5名的城市都在珠三角地區(qū)，這導(dǎo)致粵東粵西粵北地區(qū)的農(nóng)村外出勞動力更加傾向于流出，這些地區(qū)也是土地?cái)R荒的高發(fā)地，畢竟當(dāng)非農(nóng)工資更高時(shí)，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)質(zhì)上提高了務(wù)農(nóng)成本。前往城市從事非農(nóng)工作的收入雖然在整體上高于農(nóng)村務(wù)農(nóng)，但是也要面對更多風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的便是收入、就業(yè)的不穩(wěn)定。同時(shí)由于生活成本的大幅提高，有效勞動力非常重要，這就意味著要撫養(yǎng)子女和照顧父母的難度加大。

長期以來，中國的戶籍制度已經(jīng)形成背后特有的制度收益，城市戶籍背后所隱含的往往是更好的教育條件、醫(yī)療條件、更舒適便利的居住條件等，而農(nóng)村戶籍背后所隱含的是土地收益，包括承包地和宅基地。對于農(nóng)村外出務(wù)工者來說若要放棄農(nóng)村戶籍便是放棄了捆綁于農(nóng)村戶籍后面的一系列確定收益，因此，讓父母或子女留守家鄉(xiāng)便成了一個重要選項(xiàng)。

三、避免土地?cái)R荒，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的舉措

廣東省若要消除土地?cái)R荒現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)，必須充分了解廣東省實(shí)際，結(jié)合廣東省既有優(yōu)勢，多策并舉，逐步破解阻礙土地流轉(zhuǎn)的難題。

（一）以縣域和鎮(zhèn)域?yàn)橹c(diǎn)推動新生代農(nóng)民工市民化

進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，避免土地?cái)R荒需要解決外出勞動力的后顧之憂，尤其是在養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育方面，需要政府投入更多的資源進(jìn)行支持。為了讓這些資源得到更高效利用，將其投入到縣域或鎮(zhèn)域，推進(jìn)縣域和鎮(zhèn)域的新生代農(nóng)民工市民化是一條合理的舉措。之所以重視縣域和鎮(zhèn)域是由于這兩者的特殊地位決定的。近年來隨著大城市的高速發(fā)展，大城市病越來越突出，高房價(jià)、高生活成本以及勞動市場的高競爭壓力讓本就處于人力資本劣勢的農(nóng)民工發(fā)展受阻。故此，越來越多的農(nóng)民工選擇回流到自己家鄉(xiāng)，這一趨勢越來越明顯。鎮(zhèn)域和縣域這一層次，是最貼近農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)的行政層級。廣東省多數(shù)鎮(zhèn)域也是以農(nóng)民為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)?？梢哉f，縣域或鎮(zhèn)域是城鄉(xiāng)融合的契合點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)資源要素雙向流動的核心支點(diǎn)，更是帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。回流農(nóng)民工一般為新生代農(nóng)民工，不愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，在自身戶口所在地的縣級市或鎮(zhèn)域從事非農(nóng)工作往往是回流的首選?，F(xiàn)有的數(shù)據(jù)表明，回流農(nóng)民工相比于農(nóng)村務(wù)農(nóng)農(nóng)民具有顯著的人力資本優(yōu)勢，在廣東省各地的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)創(chuàng)業(yè)者大多都具有外出務(wù)工背景。因此促進(jìn)縣域農(nóng)民工市民化，著力解決他們的養(yǎng)老壓力、社會保障和子女教育等問題，既可以解除外出農(nóng)民工的后顧之憂，讓他們更放心流轉(zhuǎn)自己的土地，同時(shí)也為鄉(xiāng)村振興建立“人才池”，畢竟后期的土地集約化利用需要的是具有更高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民。

2021年初，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》文件發(fā)布，文件中明確要求要發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的作用，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。推動在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化，鼓勵地方建設(shè)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園和孵化實(shí)訓(xùn)基地，充分利用好返鄉(xiāng)農(nóng)民工人才資源?？梢?，推動以縣域或鎮(zhèn)域?yàn)橹c(diǎn)的農(nóng)民工市民化已成為促進(jìn)中國鄉(xiāng)村振興的重要工作，而廣東省也可通過此行動促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，助力實(shí)現(xiàn)土地集約化利用。

（二）政府牽頭對基礎(chǔ)設(shè)施較差的土地因地制宜，努力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)

進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，避免土地?cái)R荒需要解決的另一個問題是提高土地價(jià)值。一般而言，缺乏良好的灌溉條件、土地貧瘠、交通不便、土地被特殊地形割裂難以形成規(guī)模是導(dǎo)致土地價(jià)值低最為常見的原因。在現(xiàn)有的土地條件下，農(nóng)民往往種植傳統(tǒng)作物，如水稻、甘蔗、花生等低產(chǎn)值作物，這進(jìn)一步降低了土地的產(chǎn)值。由此，土地的低產(chǎn)值降低了農(nóng)戶在土地上繼續(xù)投資改良甚至勞作的動力，而由此導(dǎo)致的土地狀況差又進(jìn)一步導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)受阻。

在這個困境中，政府應(yīng)該積極有所作為，首先投入資源對廣東省可用于農(nóng)業(yè)的土地進(jìn)行改良，包括完善灌溉條件和交通條件等，然后主導(dǎo)一部分土地流轉(zhuǎn)并因地制宜引入特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，讓不同自然條件的土地發(fā)揮各自合理的作用。如對于較貧瘠的土地，種植傳統(tǒng)作物往往產(chǎn)量不佳，但種植花卉等對土壤條件無要求的作物可以帶來更高的價(jià)值。廣東省發(fā)展特色農(nóng)業(yè)具有兩點(diǎn)主要優(yōu)勢，一是區(qū)位優(yōu)勢明顯，省內(nèi)有全國經(jīng)濟(jì)最為活躍的地區(qū)之一——珠三角地區(qū)，同時(shí)，“粵港澳大灣區(qū)”建設(shè)、“深圳社會主義先行示范區(qū)”建設(shè)正在如火如荼進(jìn)行，“雙區(qū)”的發(fā)展為廣東省農(nóng)產(chǎn)品提供了廣闊的市場；二是廣東省特色農(nóng)業(yè)發(fā)展已有眾多成功案例，這些成功案例可以作為樣板進(jìn)行推廣。位于廣東省各處的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園就是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的典型代表，這些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園發(fā)展得到了省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省科技廳的大力支持，通過整合特定農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈資源，讓廣東農(nóng)業(yè)從品種培育到落地種植，從采摘到加工，從營銷到品牌建設(shè)實(shí)現(xiàn)全方位高質(zhì)量發(fā)展，其中眾多優(yōu)秀品種、種植技術(shù)以及成熟的銷售鏈條都可以推廣到周邊地區(qū)，對接當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)。

通過因地制宜地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)可以發(fā)揮三個作用，一是讓土地發(fā)揮更大的功能、更高的產(chǎn)值，讓所有參與其中的農(nóng)戶切實(shí)得到實(shí)在的利益。二是形成良好的示范效應(yīng)，讓農(nóng)戶認(rèn)識到將土地流轉(zhuǎn)到專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者手中可以得到更好地經(jīng)營，自己也能獲得更大的收益。三是在將土地基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改良，同時(shí)形成成熟的特定農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)經(jīng)營樣板后可以更好地吸引專業(yè)土地經(jīng)營者。

（三）土地確權(quán)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、避免土地?cái)R荒的工作中，加大政策宣傳力度，解決農(nóng)戶與政府之間的信息不對稱同樣十分重要。此次土地確權(quán)，不僅僅在于確立“三權(quán)分置”格局，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，還重點(diǎn)突出“規(guī)范”二字。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，該意見提出土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有，流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利，嚴(yán)禁通過定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核等方式推動土地流轉(zhuǎn)。

中央之所以嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，其實(shí)是對以往農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亂象的一次重拳整治。過去，很多地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一問題上違規(guī)操作，通過各種不合法的手段獲取農(nóng)戶土地。而農(nóng)戶由于缺乏法律意識和維權(quán)能力，故對于土地流轉(zhuǎn)始終保持審慎觀望態(tài)度以規(guī)避失地風(fēng)險(xiǎn)。在新一輪土地確權(quán)工作進(jìn)行中，由于各級政府對政策宣傳不到位等，很多農(nóng)戶認(rèn)為這只是新一輪的“分地”運(yùn)動，完全不了解此次土地政策中“分權(quán)”和“規(guī)范”這兩方面的意義。在這種農(nóng)戶與政府信息不對稱的情況下，農(nóng)戶對是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的決策模式往往延續(xù)過去的“審慎”模式，這無疑會讓推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作事倍功半。

為解決這種信息不對稱問題，廣東省政府應(yīng)加大對土地政策的宣傳力度，而對接廣東省各個村的農(nóng)村科技特派員是一個可用資源。農(nóng)村科技特派員是經(jīng)地方黨委和政府選派，圍繞解決“三農(nóng)”問題和農(nóng)民看病難問題，按照市場需求和農(nóng)民實(shí)際需要，從事科技成果轉(zhuǎn)化、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)以及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員。目前，廣東省已組織878個農(nóng)村科技特派員團(tuán)隊(duì)2106人次進(jìn)行選派對接，只是這一隊(duì)伍的任務(wù)僅限于下鄉(xiāng)送農(nóng)經(jīng)、送技術(shù)，但實(shí)際上，他們也完全可以講法律、傳政策。習(xí)近平總書記曾說“扶貧要先扶智”，這里的“智”必然包括對國家政策的理解和應(yīng)用。通過政策宣傳建立農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)合規(guī)性的信心，對推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、避免土地?cái)R荒具有重要作用。

四、結(jié)論

從客觀條件上看，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差距的不斷加大，土地作為一種生產(chǎn)要素為農(nóng)民帶來的收入越來越少，土地價(jià)值逐漸降低，這本身就會對土地的順利流轉(zhuǎn)造成十分不利的影響[15]。對于很多農(nóng)民來說，土地甚至僅僅作為自身養(yǎng)老保障的一部分，缺乏投資土地的熱情，加之中國的土地經(jīng)營呈現(xiàn)明顯碎片化的特點(diǎn)，使得土地自身的價(jià)值更低。在實(shí)踐中，越是灌溉、交通等農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施較差的土地，越面對更高的交易成本[16]。從農(nóng)戶主觀意愿上看，雖然受更高經(jīng)濟(jì)收入吸引，越來越多的農(nóng)民尤其是農(nóng)村里的新生代選擇外出，但目前城市對外來勞動力的各方面保障尚未完善,外出農(nóng)民工需要面對就業(yè)不穩(wěn)定、社會保障缺失、養(yǎng)老醫(yī)療教育成本高等多重難題，因此“一家兩戶”往往是眾多農(nóng)村外出勞動者的選擇[17]。