基于林農(nóng)視角的湖南省政策性森林保險(xiǎn)實(shí)證分析

侯茂章，胡書興

（1.中南林業(yè)科技大學(xué) 班戈學(xué)院，長沙410004；2.創(chuàng)新型企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理與控制技術(shù)湖南省工程實(shí)驗(yàn)室，長沙410004；3.中南林業(yè)科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長沙410004）

1 文獻(xiàn)綜述

林業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)中具有生態(tài)和經(jīng)濟(jì)屬性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對維護(hù)國家生態(tài)安全和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用巨大。但是，林業(yè)容易遭受火災(zāi)、風(fēng)雹、雨雪冰凍，病蟲害等影響，因此森林保險(xiǎn)的推廣和發(fā)展有著很重要的意義。2009年7月，福建、江西和湖南三省啟動(dòng)了政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作；2010年7月，試點(diǎn)省又增加了浙江、遼寧和云南三省。湖南作為林業(yè)大省，政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)為森林保險(xiǎn)推廣起到了一定的推動(dòng)作用。但是，森林保險(xiǎn)市場一直處于供大于求的失衡狀態(tài)。如Holthausen（2004）基于風(fēng)險(xiǎn)管理和保險(xiǎn)需求理論，抽樣調(diào)查瑞士林權(quán)所有者，結(jié)果表明很少有林權(quán)所有者對森林保險(xiǎn)感興趣，原因包括瑞士政府對受災(zāi)的救濟(jì)和林業(yè)不是林權(quán)所有者的主要經(jīng)濟(jì)來源[1]；劉暢、曹玉昆（2005）從定損處理、賠付辦法等方面提出建立健全森林保險(xiǎn)保障體系和發(fā)展森林保險(xiǎn)的思路[2]；李揮、孫娟（2009）指出政府應(yīng)對森林保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，因?yàn)檎畬ι直ｋU(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼是有效率的，存在正的社會凈福利[3]；但也有研究結(jié)果表明政策性森林保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼效率因區(qū)域、保險(xiǎn)條款及補(bǔ)貼率的不同而不同，政策性森林保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼效率與補(bǔ)貼率呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系[4]（李彧揮、王會超等，2012）；我國政策性森林保險(xiǎn)市場只是政府管制下介于壟斷市場和寡頭市場之間的一種市場，需進(jìn)一步市場化[5]（陳荊等，2012）；關(guān)于森林保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)研究，趙銳晴（2016）通過研究森林保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的背景，從稅收政策和法律體系兩個(gè)方面提出了完善政策性森林保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制途徑[6]；馬平、潘煥學(xué)等（2017）提出建立以保險(xiǎn)為重要內(nèi)容的政府主導(dǎo)，市場化運(yùn)作的多層次林業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散體系的初步構(gòu)想[7]。

總體而言，國內(nèi)學(xué)者對政策性森林保險(xiǎn)的研究主要側(cè)重于林農(nóng)參與森林保險(xiǎn)意愿的影響因素分析和森林保險(xiǎn)市場供需關(guān)系以及補(bǔ)貼效率等方面，而基于林農(nóng)視角研究政策性森林保險(xiǎn)的文獻(xiàn)不多。因此，以10縣500戶林農(nóng)的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過研究政策性森林保險(xiǎn)的林農(nóng)參與意愿、林農(nóng)滿意度、林農(nóng)環(huán)境變化感受以及林農(nóng)自主造林情況，提出改進(jìn)建議，對引導(dǎo)林農(nóng)合理進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)和完善森林保險(xiǎn)政策體系等有重要意義。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)主要來自于實(shí)地調(diào)查以及國家林業(yè)局林業(yè)數(shù)據(jù)庫。結(jié)合國家林業(yè)局林業(yè)軟科學(xué)研究項(xiàng)目，根據(jù)湖南省經(jīng)濟(jì)狀況和森林資源分布情況，2017年7～8月課題組實(shí)地調(diào)查具有代表性的茶陵、衡陽、藍(lán)山、平江、新邵、慈利、會同、花垣、鳳凰、沅陵等10個(gè)縣，從每個(gè)縣隨機(jī)選取5個(gè)村、每村隨機(jī)抽取10戶，面向林農(nóng)大戶、散戶、村干部、低收入戶和高收入戶等發(fā)放500份問卷（回收500份，有效率100%）。通過林農(nóng)參與意愿、滿意度以及其他方面的問卷調(diào)查，到各縣林業(yè)局、林改辦及林業(yè)站進(jìn)行訪談，了解相關(guān)情況，獲得了大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料。

2.2 研究方法

本文主要基于林農(nóng)視角，以林農(nóng)的直觀感受為切入點(diǎn)，通過林農(nóng)對參與意愿和滿意度等問題的回答以及造林面積和參保面積影響因素等方面來分析政策性森林保險(xiǎn)的實(shí)施效果。由于設(shè)置的“滿意/重要/增加”“不滿意/不重要/減少”“一般/沒變化”“不清楚/不知道”四個(gè)回答選項(xiàng)不方便對滿意程度進(jìn)行比較。因此，運(yùn)用層次分析法（Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP）等對樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行具體化處理，得到關(guān)于滿意程度的綜合分?jǐn)?shù)并進(jìn)行排序。

運(yùn)用AHP方法時(shí)，需要確定“滿意/重要/增加”“一般/沒變化”“不清楚/不知道”“不滿意/不重要/減少”四個(gè)選項(xiàng)對上一級目標(biāo)的重要程度，即計(jì)算四個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。根據(jù)AHP計(jì)算權(quán)重的步驟，第一步構(gòu)建四個(gè)指標(biāo)對比矩陣，核心是對矩陣內(nèi)的兩兩指標(biāo)相對目標(biāo)層的重要性進(jìn)行判斷。兩兩比較矩陣中，一般取1、3、5、7、9等5個(gè)等級標(biāo)度，而用2、4、6、8表示中間值。假設(shè)四個(gè)選項(xiàng)對上一級目標(biāo)重要程度為A1＞A2＞A3＞A4（山區(qū)泥石流和山區(qū)汛期河水流量變化選項(xiàng)對上一級目標(biāo)重要程度為A4＞A2＞A3＞A1），A1、A2、A3、A4分別表示“滿意/重要/增加”“一般/沒變化”“不清楚/不知道”“不滿意/不重要/減少”選項(xiàng)。第二步，通過計(jì)算得到指標(biāo)權(quán)重排序表，見表1。

表1 指標(biāo)權(quán)重排序

第三步，通過計(jì)算得到檢驗(yàn)一致性指標(biāo)CR=0.064 4＜0.1。一般當(dāng)CR＜0.1時(shí)，認(rèn)為A的不一致程度在容許范圍之內(nèi)，即上文中的指標(biāo)權(quán)重符合條件。因此，假設(shè)成立，“滿意/重要/增加”“一般/沒變化”“不清楚/不知道”“不滿意/不重要/減少”選項(xiàng)對上一級指標(biāo)重要程度的權(quán)重分別為0.643，0.208，0.101，0.048。

綜合分?jǐn)?shù)計(jì)算公式:S=∑wiAi·100

其中，S為綜合分?jǐn)?shù)，wi為各選項(xiàng)權(quán)重，Ai為選項(xiàng)比重，即林農(nóng)選擇該選項(xiàng)人數(shù)/調(diào)研林農(nóng)總?cè)藬?shù)（500人）。

3 實(shí)證分析

湖南省是中國南方重點(diǎn)集體林區(qū)省份之一。根據(jù)第八次全國森林資源連續(xù)清查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，湖南省森林面積1 011.94萬hm2，森林覆蓋率47.77%，森林蓄積量33 099.27萬m3；林業(yè)用地為1 252.78萬hm2，占全省國土總面積的59.15%（中國林業(yè)數(shù)據(jù)庫，2018）。2009年湖南省選擇了16個(gè)已完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶林改任務(wù)的市縣開始政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn),并陸續(xù)出臺了《湖南省森林保險(xiǎn)實(shí)施方案》、《森林保險(xiǎn)條款》、《森林保險(xiǎn)災(zāi)害損失現(xiàn)場查勘定損規(guī)程（試行）》、《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的實(shí)施意見》等規(guī)范性文件，促進(jìn)了湖南省森林保險(xiǎn)不斷發(fā)展。

3.1 林農(nóng)參與意愿分析

林農(nóng)參與森林保險(xiǎn)的意愿是森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展的前提。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示參加政策性森林保險(xiǎn)的314戶中（見表2），參保原因中“減少損失”選項(xiàng)占比47.45%，接近一半人能夠準(zhǔn)確認(rèn)識到森林保險(xiǎn)的作用。25.80%的林農(nóng)選擇了“有保險(xiǎn)補(bǔ)貼”，沒有林農(nóng)選擇“方便貸款”，而森林保險(xiǎn)降低其收入來源的不確定性，確保林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的收益，可在一定程度上替代抵押品，從而參加森林保險(xiǎn)的林地更易作為抵押品讓林農(nóng)獲得貸款。在參保途徑中，“統(tǒng)保”（統(tǒng)一保險(xiǎn)，以下簡稱“統(tǒng)?！保┍壤_(dá)到了99.37%，占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。究其原因，是湖南省2011年開始將省級以上公益林全部納入政策性森林保險(xiǎn)，統(tǒng)一確定險(xiǎn)種（綜合險(xiǎn)）、保險(xiǎn)金額（6 000元/hm2）、費(fèi)率（4‰）、保險(xiǎn)責(zé)任（森林火災(zāi)、水災(zāi)、旱災(zāi)、災(zāi)和病蟲鼠害）等保險(xiǎn)要素，保險(xiǎn)公司按照市場運(yùn)作進(jìn)行查勘理賠，保費(fèi)由“中央財(cái)政補(bǔ)貼（30%）+省財(cái)政補(bǔ)貼（25%）+市、縣兩級財(cái)政補(bǔ)貼（不少于10%）+林農(nóng)、農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織”承擔(dān)模式，這種多級補(bǔ)貼加統(tǒng)保的森林保險(xiǎn)政策對宣傳森林保險(xiǎn)和提高林農(nóng)參與度起了很大推動(dòng)作用，甚至對林農(nóng)是否參保和參保方式起決定性作用。

表2 林農(nóng)參與政策性森林保險(xiǎn)意愿及原因

但是，在沒有參保的原因中，“全為商品林，參保沒有政府補(bǔ)貼”的選項(xiàng)比例達(dá)56.45%，說明林農(nóng)對商品林的參保意愿還不高，也佐證了森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的重要性。而商品林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高，一旦受災(zāi)，林農(nóng)損失更大。因此，衡陽、會同、花垣、沅陵四個(gè)縣不僅對公益林進(jìn)行了統(tǒng)保，對商品林也進(jìn)行了統(tǒng)保。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示政府補(bǔ)貼是林農(nóng)參與森林保險(xiǎn)的重要因素，但不提倡對所有商品林進(jìn)行統(tǒng)保，因?yàn)榻y(tǒng)保會給商品林面積較大的縣市財(cái)政帶來巨大壓力。因此，如何引導(dǎo)林農(nóng)在非補(bǔ)貼市場中積極參加森林保險(xiǎn)依然值得深入探討。此外，雖然林農(nóng)認(rèn)識到森林保險(xiǎn)重要性，但林業(yè)收入作為主要收入來源的家庭只占調(diào)研家庭總戶數(shù)的3.20%，這導(dǎo)致他們購買森林保險(xiǎn)的意愿不強(qiáng)，制約了森林保險(xiǎn)的發(fā)展。

表3 林農(nóng)滿意程度

3.2 林農(nóng)滿意度分析

林農(nóng)對政策性森林保險(xiǎn)的認(rèn)知度、滿意度和對林業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滿意度，如“三防”（防火、防盜、防病蟲害）工程、林區(qū)“三通”（通路、通電、通水）工程，直觀的反映了政策性森林保險(xiǎn)的實(shí)施效果。根據(jù)樣本地區(qū)的調(diào)查結(jié)果和表1的權(quán)重，計(jì)算出各個(gè)滿意度的綜合分?jǐn)?shù)（見表3）。

表4 林農(nóng)環(huán)境變化感受各項(xiàng)指標(biāo)排序

從表3可看出，林農(nóng)對政策性森林保險(xiǎn)相關(guān)方面的滿意程度依次是保險(xiǎn)重要性＞保險(xiǎn)責(zé)任＞保險(xiǎn)金額＞保險(xiǎn)服務(wù)＞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)＞賠付情況。賠付滿意度最低的主要原因包括多方面，一是在查勘定損時(shí)缺少評估公估人和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如果保險(xiǎn)林木有殘余價(jià)值，由林農(nóng)和保險(xiǎn)公司協(xié)商處理，但林農(nóng)一般處于弱勢地位；二是保險(xiǎn)理賠手續(xù)繁鎖，林農(nóng)對于出險(xiǎn)后的申報(bào)、查勘定損、賠付等程序存在顧慮；三是部分林農(nóng)認(rèn)為賠付率偏低，不能彌補(bǔ)損失。秦濤等（2013）通過Logistic模型分析了農(nóng)戶森林保險(xiǎn)需求的影響因素，認(rèn)為農(nóng)戶對森林保險(xiǎn)的認(rèn)知情況對其森林保險(xiǎn)需求具有顯著的正向影響，農(nóng)戶對森林保險(xiǎn)了解、森林保險(xiǎn)重要性認(rèn)識程度越高，就越能提高其森林保險(xiǎn)需求[8]。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，在“政策性森林保險(xiǎn)是否重要”選項(xiàng)指標(biāo)中，重要程度綜合分?jǐn)?shù)達(dá)到54.32，在所有指標(biāo)中排第一，說明林農(nóng)對政策性森林保險(xiǎn)重要性的認(rèn)可，在一定程度上提高了政策性森林保險(xiǎn)的需求。

3.3 林農(nóng)環(huán)境變化感受分析

政策性森林保險(xiǎn)不僅提高了林農(nóng)參與林業(yè)生產(chǎn)的積極性，增加森林面積，防止水土流水等，也提高農(nóng)民對自然環(huán)境保護(hù)意識。通過獲得林農(nóng)對“森林管護(hù)”“山上野生動(dòng)物數(shù)量”“山區(qū)泥石流”“山區(qū)汛期河水流量”“藍(lán)天數(shù)量”五個(gè)方面的“增加”“減少”“沒變化”和“不知道”四種具體感受和表1的權(quán)重，計(jì)算出各個(gè)指標(biāo)的綜合分?jǐn)?shù)（見表4）。

根據(jù)表4可得山區(qū)的環(huán)境變化排序，即森林管護(hù)＞藍(lán)天數(shù)量＞山上野生動(dòng)物數(shù)量＞山區(qū)泥石流＞山區(qū)汛期河水流量。植樹造林是林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)顯示，“森林管護(hù)”綜合分?jǐn)?shù)50.75，在所有指標(biāo)中排第一，林農(nóng)對森林的重視程度提高。“藍(lán)天天數(shù)”綜合分?jǐn)?shù)50.32，林農(nóng)感受到的天在變藍(lán)，是林農(nóng)對環(huán)境的主動(dòng)觀察和感受。林農(nóng)對于天變藍(lán)，水變綠有著切身欣慰感和自豪感，他們也是森林生態(tài)價(jià)值功能的優(yōu)先體驗(yàn)者。其次，由于森林植被密度增大、環(huán)境變好、天敵減少，山區(qū)野生動(dòng)物數(shù)量大增，如野兔、野山羊、鼠類、蛇類等，“山區(qū)野生動(dòng)物數(shù)量”指標(biāo)綜合分?jǐn)?shù)39.79。山區(qū)泥石流一直是山區(qū)農(nóng)村的主要自然災(zāi)害，40.00%的林農(nóng)認(rèn)為泥石流災(zāi)害已經(jīng)減少。但也有6.80%的林農(nóng)認(rèn)為泥石流災(zāi)害在增加，原因是他們生活在偏僻的低洼山區(qū)，雨季易發(fā)生滑坡泥石流。而山區(qū)汛期河水流量減少說明森林覆蓋率增加，森林的涵養(yǎng)水源功能提高，水土流失減少。但是山區(qū)地勢陡峭，河流落差大，侵蝕作用明顯，部分地區(qū)由于小氣候的改變，降水量增加，故山區(qū)汛期河水流量的綜合評分最低為35.76?？傮w而言，林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的生態(tài)效益，這得益于政策性森林保險(xiǎn)的保駕護(hù)航。

3.4 林農(nóng)自主造林情況分析

林農(nóng)自主造林是林農(nóng)在某種條件下自愿造林的情況，而森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，增加森林面積會提高森林的生態(tài)功能。因此，發(fā)展和推廣政策性森林保險(xiǎn)有助于提高林農(nóng)抵御自然災(zāi)害的能力和植樹造林的積極性，從而直接或間接增加森林面積。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2016年樣本地區(qū)宜林地面積109.73 hm2，林農(nóng)自主造林總面積36.73 hm2，造林總面積占宜林地面積33.48%，其中荒山荒地造林面積33.23 hm2，更新造林面積2.167 hm2，其他造林面積1.333 hm2。在影響林農(nóng)造林的最主要因素中，“提供林業(yè)保險(xiǎn)”的選項(xiàng)占調(diào)查林農(nóng)的34.20%（見表5），僅次于“提高造林補(bǔ)貼”選項(xiàng)，而選擇“開展科技培訓(xùn)”和“改革采伐政策”的林戶占調(diào)查林戶比重不足10%，說明政策性森林保險(xiǎn)對林農(nóng)的生產(chǎn)決策已經(jīng)發(fā)揮了很重要影響。政策性森林保險(xiǎn)有效地分散了林農(nóng)在林業(yè)生產(chǎn)中的自然風(fēng)險(xiǎn)，提高了林農(nóng)造林積極性，增加了林地面積，推動(dòng)了湖南林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

表5 影響林農(nóng)造林的主要因素

4 促進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展的建議

4.1 提高商品林補(bǔ)貼幅度，增加商品林投保面積

由于商品林面積大，分布廣，其是否受災(zāi)對林農(nóng)和生態(tài)環(huán)境的影響更大，而調(diào)研結(jié)果表明湖南省商品林投保比例較低，補(bǔ)貼力度較弱，參保潛力很大。因此，政府應(yīng)該增加對商品林的保險(xiǎn)補(bǔ)貼，在縣里統(tǒng)?；A(chǔ)上，鼓勵(lì)林農(nóng)自主投保，或村里集體投保，使投保方式多元化；其次，拓展政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍，創(chuàng)新森林保險(xiǎn)產(chǎn)品，簡化投保方式和理賠程序。

4.2 建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，擴(kuò)大生態(tài)效益基金來源

由于森林本身具有外部性，森林保險(xiǎn)具有復(fù)雜性、不可預(yù)測性以及損失的難以估量性，致使森林災(zāi)害的損失承擔(dān)者只能是政府，不可能是林農(nóng)和保險(xiǎn)公司。因此，首先應(yīng)建立完善森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，并將政策性森林保險(xiǎn)資金與其他資金建立防火墻，嚴(yán)禁資金混用。其次，通過讓生態(tài)收益者分擔(dān)一部分保費(fèi)，擴(kuò)大生態(tài)效益基金來源。如通過法律法規(guī)的形式征收一定數(shù)額的生態(tài)稅用來補(bǔ)充生態(tài)效益基金，一定程度也減少了因資金欠缺而引發(fā)的亂收稅、亂攤派的現(xiàn)象；還可以是生態(tài)費(fèi)用補(bǔ)償（即罰款），即誰污染誰治理，將對生態(tài)環(huán)境造成破壞的企業(yè)予以一定數(shù)額的罰款，這部分款項(xiàng)作為生態(tài)效益基金，只能用來治理被污染地的環(huán)境，從而改善生態(tài)環(huán)境，維持森林資源。

4.3 提高林農(nóng)對森林保險(xiǎn)的認(rèn)同感，加強(qiáng)林農(nóng)對森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的信任感

首先，應(yīng)加強(qiáng)森林保險(xiǎn)政策宣傳，提高林農(nóng)對政策的信任感，對森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的認(rèn)同感；其次，政府保持政策性森林保險(xiǎn)相關(guān)政策在較長時(shí)期里不變，加強(qiáng)對保險(xiǎn)公司森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)督與管理，妥善解決林農(nóng)與保險(xiǎn)公司的糾紛；最后，應(yīng)預(yù)防林農(nóng)道德風(fēng)險(xiǎn)，防止林農(nóng)因參與了森林保險(xiǎn)而疏忽了對森林自然災(zāi)害的防護(hù)。