市域社會(huì)治理中民主協(xié)商實(shí)踐與創(chuàng)新研究*
——以臺(tái)州市為例

李晏子,李傳喜

(1.中共臺(tái)州市委政法委員會(huì),浙江 臺(tái)州 318001) (2.中共臺(tái)州市委黨校,浙江 臺(tái)州 318001)

市域是新時(shí)代社會(huì)治理的一個(gè)重要行動(dòng)單位,市域的特性也意味著市域社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)概念,既包含了市一級(jí)黨委政府的主導(dǎo)性、政府—市場(chǎng)—社會(huì)協(xié)同參與的多元主體性,也包含了城鄉(xiāng)基層治理的基礎(chǔ)性。而無論是國(guó)家治理還是市域社會(huì)治理,基層必然是治理重心所在。黨的十九大報(bào)告指出,要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),基層矛盾要用基層民主的辦法來解決。只有健全基層民主政治,讓群眾充分參與到社會(huì)治理中來,才能夠達(dá)到公共利益最大化,將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

臺(tái)州是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū),也是基層民主政治的重要實(shí)踐區(qū),基層民主管理、民主決策、民主監(jiān)督、民主參與走在全國(guó)前列。改革開放以來,臺(tái)州經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展,出現(xiàn)了很多新情況、新問題,對(duì)基層民主政治建設(shè)也提出了新要求、新挑戰(zhàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下,基層群眾的民主意識(shí)不斷增強(qiáng),而隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制、社會(huì)轉(zhuǎn)型,社會(huì)利益日益分化,各種矛盾糾紛也層出不窮。在此背景下,基層民主協(xié)商應(yīng)運(yùn)而生,基層干部和群眾紛紛尋求民主協(xié)商的辦法,暢通群眾訴求渠道,提升決策水平,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定,比較典型的是溫嶺市的“民主懇談”,這種居民廣泛參與、干群平等對(duì)話的有效思想教育形式,具有基層民主政治建設(shè)的作用,激發(fā)了農(nóng)民參政議政的主體意識(shí)和熱情,產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。2006年12月28日,時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平在參加指導(dǎo)臺(tái)州市委常委會(huì)民主生活會(huì)時(shí)指出,“臺(tái)州在基層民主建設(shè)方面作了許多前瞻性的探索,產(chǎn)生了不少經(jīng)驗(yàn),如‘民主懇談’等,今后這方面的探索還可以進(jìn)一步深化完善,關(guān)鍵在于堅(jiān)持下去,確有實(shí)效”。進(jìn)入新世紀(jì)以來,尤其是在“八八戰(zhàn)略”指引下,臺(tái)州市大力推進(jìn)基層民主協(xié)商建設(shè),努力提升基層治理水平,基層民主政治建設(shè)取得了顯著成績(jī)。研究總結(jié)臺(tái)州基層的民主協(xié)商實(shí)踐,對(duì)于指導(dǎo)和推動(dòng)基層民主政治發(fā)展、推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、民主協(xié)商與市域社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯

(一)民主協(xié)商是群眾參與市域社會(huì)治理的制度化渠道

市域社會(huì)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán),與群眾利益休戚與共、息息相關(guān)。市域社會(huì)治理體系中公眾參與為群眾參與社會(huì)治理提供了政策依據(jù)。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào),要完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。實(shí)踐證明,基層民主協(xié)商是確保群眾有序參與市域社會(huì)治理的重要渠道,其以通暢化、規(guī)范化、常態(tài)化實(shí)現(xiàn)了市域社會(huì)治理中群眾參與的制度化。2015年,中共中央辦公廳印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義民主協(xié)商建設(shè)的意見》,對(duì)新形勢(shì)下開展社會(huì)主義民主協(xié)商制度建設(shè)作出全面部署,對(duì)協(xié)商渠道和協(xié)商程序作出明確規(guī)定,要求穩(wěn)步推進(jìn)基層協(xié)商,提出推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商,推進(jìn)行政村、社區(qū)的協(xié)商,推進(jìn)企事業(yè)單位的協(xié)商,探索開展社會(huì)組織協(xié)商等。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào),發(fā)展社會(huì)主義民主協(xié)商,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中。在民主協(xié)商具體實(shí)踐中,各主體能夠通過制度化、規(guī)范化的平臺(tái)和渠道,通過平等對(duì)話、討論、協(xié)商、妥協(xié),做出最符合公共利益的合法決策,實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因此,民主協(xié)商通過制度化渠道打造有序規(guī)范的群眾參與渠道,讓制度充分發(fā)揮促進(jìn)公民參與的功能,這體現(xiàn)了新時(shí)代共治共享的使命與要求。

(二)民主協(xié)商是構(gòu)建社會(huì)與政府良性互動(dòng)關(guān)系的平臺(tái)

黨的十九屆四中全會(huì)將民主協(xié)商納入社會(huì)治理體系,意味著要充分發(fā)揮民主協(xié)商的平臺(tái)作用,依托民主協(xié)商系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,將黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)與社會(huì)協(xié)同、公眾參與有機(jī)融合起來,并以法治保障、科技支撐作為輔助,從而構(gòu)建起具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制,進(jìn)一步完善了中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系。一方面,民主協(xié)商能夠充分表達(dá)廣大群眾及社會(huì)組織等社會(huì)主體的意見;另一方面,民主協(xié)商也能充分傳達(dá)黨委、政府的政策及意圖,從而形成暢通的對(duì)話渠道,不斷消除隔閡、凝聚共識(shí)、化解矛盾、增進(jìn)利益。

(三)民主協(xié)商是提升市域社會(huì)治理有效性的重要保障

市域社會(huì)治理是一個(gè)雙向賦權(quán)與增能,從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)權(quán)力與利益平衡狀態(tài)的過程,由此提升了社會(huì)治理的有效性。對(duì)群眾而言,為有效推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,需要不斷完善和創(chuàng)新群眾參與社會(huì)治理的組織形式,實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng),建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。市域社會(huì)治理體系也應(yīng)充分發(fā)揮民主協(xié)商作用,著力搭建溝通平臺(tái),暢通群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)通道以促進(jìn)社會(huì)協(xié)同、公眾參與,構(gòu)建群眾自治圈、社會(huì)共治圈,推動(dòng)群眾參與公共事務(wù)討論,激發(fā)群眾參與民主協(xié)商的積極性、主動(dòng)性。而只有群眾的廣泛參與、協(xié)商,各種社會(huì)問題、社會(huì)矛盾才能找到利益的共同點(diǎn),有效提升市域社會(huì)治理的成效。對(duì)政府而言,通過民主協(xié)商能夠充分了解民情民意,從而及時(shí)調(diào)整政策措施及行為方式,實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的精細(xì)化,畢竟地方政府治理創(chuàng)新往往是地方政府針對(duì)回應(yīng)公眾意愿、解決公共事務(wù)發(fā)現(xiàn)的新需求新問題,通過改善地方政府公共服務(wù)質(zhì)量而進(jìn)行創(chuàng)新性改革。

二、實(shí)踐與創(chuàng)新:臺(tái)州基層民主協(xié)商的探索

(一)基層民主協(xié)商創(chuàng)新實(shí)踐不斷推進(jìn)

臺(tái)州是“民主懇談”的發(fā)源地,在“八八戰(zhàn)略”指引下,臺(tái)州“民主懇談”不斷探索與發(fā)展,其外延已經(jīng)從最初的村級(jí)向市級(jí)延伸,內(nèi)涵也從初期的改進(jìn)農(nóng)村思想政治工作向基層民主政治建設(shè)的決策咨詢方向深化,形成了集民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等多種形式于一體的新型民主制度?！懊裰鲬┱劇笔菧貛X市原創(chuàng)的新型基層民主形式,其順應(yīng)了人民群眾的民主愿望,促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧,拓展了我國(guó)民主政治的生長(zhǎng)空間,是臺(tái)州改革開放40多年來在政治領(lǐng)域的主要成果。在“民主懇談”的基礎(chǔ)上,臺(tái)州不斷開展基層民主治理創(chuàng)新,涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀的基層民主治理實(shí)踐形式。隨著基層民主政治的發(fā)展,臺(tái)州積極探索以統(tǒng)戰(zhàn)促民主協(xié)商的實(shí)踐形式,市委統(tǒng)戰(zhàn)部圍繞“誰具體抓協(xié)商、在哪里協(xié)商、與誰協(xié)商、協(xié)商什么、怎么協(xié)商、協(xié)商以后怎么辦”等問題,積極探索構(gòu)建了統(tǒng)戰(zhàn)性“1+X+4”的廣泛多層制度化且富有效率的基層民主協(xié)商“臺(tái)州模式”。另外,綜合性的基層民主政治實(shí)踐還包括臨海市的基層民主協(xié)商議事制度、黃巖區(qū)的“三化十二制”①等。其他基層民主治理創(chuàng)新實(shí)踐還有如民主決策方面的村務(wù)大事民決制;民主管理方面的工資集體協(xié)商制度、社情民意工作室、同心會(huì)客室、圓桌會(huì)商、網(wǎng)絡(luò)e政廳;民主監(jiān)督方面的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、參與式預(yù)算、民主評(píng)議、民主聽證會(huì)、功過簿等。與此同時(shí),臺(tái)州還積極挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,增加基層社會(huì)治理新要素,助推基層民主治理,如鄉(xiāng)規(guī)民約、新鄉(xiāng)賢、合作社和“全科網(wǎng)格”等。這些農(nóng)村基層民主形式,廣泛吸引了群眾的參與,方便了基層群眾對(duì)公共事務(wù)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,有力地促進(jìn)了臺(tái)州的民主政治建設(shè),有效地維護(hù)了社會(huì)秩序,促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

(二)基層民主協(xié)商治理格局日益完善

一是基層自治結(jié)構(gòu)不斷完善。在臺(tái)州如雨后春筍般的基層民主政治創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上,各種治理元素不斷被發(fā)掘出來,并充分參與到基層民主治理過程中,發(fā)揮了巨大的作用。目前,各縣(市、區(qū))基本建立起了以黨的基層組織為核心,以村民自治為基礎(chǔ),以村民議事會(huì)和鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會(huì)為兩翼,以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為輔助,以集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶,以各種社會(huì)服務(wù)組織為補(bǔ)充的立體化基層民主治理結(jié)構(gòu)。二是探索構(gòu)建“三治融合”的基層治理體系。多年來,臺(tái)州各地不斷從體制機(jī)制上探索創(chuàng)新社會(huì)治理,積極構(gòu)建自治、法治、德治“三治融合”的基層社會(huì)治理體系。如今,臺(tái)州全市村規(guī)民約(社區(qū)公約)、自治章程修訂率已達(dá)到100%,自2018年開始實(shí)施《臺(tái)州市民主法治村(社區(qū))建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》,并以此為載體,全面推進(jìn)基層法治建設(shè),完善公共法律服務(wù)體系。截至2020年12月,全市已累計(jì)建成2304家農(nóng)村文化禮堂,覆蓋76%以上的農(nóng)村人口,成為了文化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興、基層治理創(chuàng)新的重要載體。各縣(市、區(qū))也積極探索鄉(xiāng)賢回歸的渠道和方式,建立了鄉(xiāng)賢理事會(huì)、鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會(huì)等組織,充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢優(yōu)勢(shì),參與基層民主治理,助力鄉(xiāng)村振興。三是網(wǎng)格化治理提供有效輔助。路橋區(qū)探索出“全科網(wǎng)格”,并以“全科網(wǎng)格”為底座,以“3+X+Y”為責(zé)任捆綁體系,以責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究體系為杠桿,以“N個(gè)體系”創(chuàng)新為支撐,打造基層社會(huì)治理模式。其特點(diǎn)在于通過利益驅(qū)動(dòng)型的群眾參與方式,或者以半職業(yè)化的群眾動(dòng)員方式,組織調(diào)動(dòng)一支相對(duì)可靠的社會(huì)力量,在一定程度上具備了基層社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”“毛細(xì)血管”“免疫系統(tǒng)”功能。四是社會(huì)組織參與基層治理。近年來,臺(tái)州加快老年協(xié)會(huì)、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、鄉(xiāng)賢參事會(huì)等社會(huì)組織發(fā)展,同時(shí),積極引入專業(yè)社會(huì)工作組織、志愿者組織等并引導(dǎo)其有序參與基層治理體系建設(shè)。如臨海市積極培育和引導(dǎo)服務(wù)性、倡導(dǎo)性和支持性的社會(huì)組織積極參與社會(huì)治理,玉環(huán)市引入專業(yè)社工組織“天宜社工”,有效地推進(jìn)了當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)建設(shè)及社會(huì)治理共同體重塑。五是黨代會(huì)常任制使基層民主從黨外向黨內(nèi)延伸。臺(tái)州在全國(guó)率先在市—縣(市、區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級(jí)全面試行黨代會(huì)常任制,構(gòu)建起了三級(jí)聯(lián)動(dòng)的“3+1”黨代會(huì)常任制基本制度框架(“3”即黨代會(huì)代表任期制、黨代會(huì)年會(huì)制、黨委會(huì)負(fù)責(zé)制,“1”即常任制運(yùn)行機(jī)制)。在臺(tái)州,逐步形成了以黨內(nèi)民主推動(dòng)人民民主、以人民民主促進(jìn)黨內(nèi)民主良性互動(dòng)的局面。

(三)基層民主協(xié)商功能范圍逐漸拓展

一是強(qiáng)化了基層民主治理的政治功能。臺(tái)州一貫強(qiáng)調(diào)基層黨組織在基層民主治理中的關(guān)鍵作用,如選派“第一書記”工作機(jī)制、“黨建+”等,努力從制度、人才等方面強(qiáng)化基層黨組織建設(shè),通過加強(qiáng)黨的思想建設(shè)和政治建設(shè),提高基層黨組織的戰(zhàn)斗力。這些都在基層民主治理實(shí)踐中發(fā)揮了顯著的作用,契合了黨建統(tǒng)領(lǐng)基層民主治理的發(fā)展趨勢(shì)和新的規(guī)律。二是強(qiáng)化了基層民主治理的經(jīng)濟(jì)功能。村莊集體經(jīng)濟(jì)不僅能支持村莊的治理,良好的村莊治理也是集體經(jīng)濟(jì)存在的前提。完善基層民主治理機(jī)制與發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相輔相成,基層民主治理需要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?；诖?臺(tái)州市委、市政府大力發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì),印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村三年行動(dòng)計(jì)劃的通知》,并開展了消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村攻堅(jiān)行動(dòng)。三是強(qiáng)化了基層民主治理的生態(tài)功能。臺(tái)州在習(xí)近平生態(tài)文明思想和“兩山”理念指引下,狠抓生態(tài)治理,實(shí)施了“三改一拆”“五水共治”“千村示范、萬村整治”等工程,將治理因子融入到鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)中,極大地改善了臺(tái)州生態(tài)環(huán)境的面貌。四是強(qiáng)化了基層民主治理的文化功能。臺(tái)州通過深入挖掘傳統(tǒng)文化中有益的治理元素,有效地推動(dòng)了鄉(xiāng)村文化建設(shè)和文明鄉(xiāng)風(fēng)培育。通過村規(guī)民約的行為規(guī)制、新鄉(xiāng)賢的嘉言懿行、農(nóng)村文化禮堂的文化活動(dòng)等措施,將傳統(tǒng)文化中的治理元素與當(dāng)下基層民主治理有機(jī)結(jié)合起來,產(chǎn)生了巨大的功效。

(四)基層民主協(xié)商制度平臺(tái)日趨成熟

臺(tái)州嚴(yán)格按照黨的十八大、十九大和十八屆三中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)作出的社會(huì)主義民主協(xié)商制度建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署,緊密結(jié)合自身民主政治建設(shè)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn),準(zhǔn)確把握民主政治建設(shè)的規(guī)律,初步構(gòu)建了完善的民主協(xié)商體系。在黨內(nèi)民主協(xié)商方面,臺(tái)州把“民主懇談”與黨代會(huì)常任制相結(jié)合,明確黨內(nèi)“民主懇談”是黨委重大決策的必經(jīng)程序,規(guī)定提交黨委討論決定的重大決策必須通過“民主懇談”,相繼發(fā)展形成了黨代表工作室、黨代表直通車、黨組織“開放式”民主生活會(huì)等基層黨內(nèi)民主制度。在政黨協(xié)商方面,臺(tái)州由市委召集各民主黨派,就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)重大問題開展專題協(xié)商議政。在人大協(xié)商方面,臺(tái)州將“民主懇談”與人大制度相結(jié)合,主要表現(xiàn)形式為參與式預(yù)算“民主懇談”,近年來,臺(tái)州又在全口徑預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督方式創(chuàng)新、預(yù)算決算公開以及制度化規(guī)范化建設(shè)等方面進(jìn)行了新探索。在政府協(xié)商方面,臺(tái)州市政府及政府部門就規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局、板塊開發(fā)、民生實(shí)事等重要公共政策和公共事務(wù)問計(jì)于民、協(xié)商決策,是政府與公眾常態(tài)化的對(duì)話機(jī)制。在政協(xié)協(xié)商方面,臺(tái)州將“民主懇談”與人民政協(xié)履行職能相結(jié)合,圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題和涉及社會(huì)公眾切身利益的重大公共事項(xiàng),深入進(jìn)行專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。在基層組織協(xié)商方面,臺(tái)州以村居、社區(qū)為主體,圍繞本村居、本社區(qū)的村規(guī)民約制訂、村莊規(guī)劃調(diào)整、村級(jí)“三資”管理、農(nóng)村公益事業(yè)等熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題,開展村居、社區(qū)組織與群眾的對(duì)話溝通。在社會(huì)組織協(xié)商方面,臺(tái)州由行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、志愿服務(wù)組織、公益慈善組織、宗教團(tuán)體等社會(huì)組織圍繞本領(lǐng)域群眾廣泛關(guān)注的議題進(jìn)行對(duì)話、溝通、協(xié)商,如工資集體協(xié)商制度等。在人民團(tuán)體協(xié)商方面,臺(tái)州各級(jí)黨委、政府就人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題,通過民主協(xié)商會(huì)、座談會(huì)、情況通報(bào)會(huì)等渠道,與工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等人民團(tuán)體充分進(jìn)行溝通、對(duì)話、協(xié)商,聽取意見、建議。

(五)基層民主治理結(jié)構(gòu)更加健全

一是率先推行權(quán)力清單制度。早在2012年12月,臺(tái)州就立足高點(diǎn)起步、市縣聯(lián)動(dòng),在具有行政執(zhí)法權(quán)的46個(gè)市直部門和9個(gè)縣(市、區(qū))全面推進(jìn)行政權(quán)力清單制度,開展行政權(quán)力清理、規(guī)范工作,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行,讓干部群眾在公開中監(jiān)督,表明了臺(tái)州地方政府推進(jìn)改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政的堅(jiān)強(qiáng)決心和高度自覺。二是推進(jìn)基層便民服務(wù)中心全覆蓋。基層便民服務(wù)大廳就是便民服務(wù)平臺(tái)到村(社區(qū))的前移,解決的是與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的事情。加強(qiáng)基層便民服務(wù)中心建設(shè)對(duì)于推動(dòng)公共服務(wù)由城市向農(nóng)村覆蓋,進(jìn)一步方便群眾辦事,保障和服務(wù)民生,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能、轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)、密切黨群關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)和諧、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)等都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。早在2011年8月,臺(tái)州全市135個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和5190個(gè)村(社區(qū))的便民服務(wù)中心就已全部建成。臺(tái)州從基層便民服務(wù)中心建設(shè)開始,就著眼服務(wù),立足機(jī)制建設(shè)和制度保障,要求各地做到統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一資源整合的“三個(gè)統(tǒng)一”,積極打造標(biāo)準(zhǔn)化基層便民服務(wù)中心,全力提高服務(wù)水平和平臺(tái)效率。三是加快推進(jìn)基層治理“四平臺(tái)”建設(shè)。臺(tái)州通過綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個(gè)功能性平臺(tái),致力于破解基層治理難題,給基層群眾以實(shí)實(shí)在在的獲得感。通過政府部門資源下移、保障下傾、力量下沉、服務(wù)下行,推動(dòng)更多的資源向一線傾斜,使職權(quán)、力量等圍著問題轉(zhuǎn)、貼近群眾干,真正實(shí)現(xiàn)“資源力量下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層治理上水平”。

三、經(jīng)驗(yàn)與啟示:臺(tái)州基層民主協(xié)商的升華

(一)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是基層民主協(xié)商的根本保證

一是能確?；鶎用裰鲄f(xié)商的根本方向。臺(tái)州在基層民主協(xié)商過程中,始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于基層民主政治建設(shè)的全過程、各方面,確?；鶎用裰鲄f(xié)商始終沿著中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路前進(jìn)。二是能增強(qiáng)基層黨組織戰(zhàn)斗力,鞏固基層基礎(chǔ)。臺(tái)州通過基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè),大大提升了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。如充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委的龍頭作用,推行“黨建+”工作方式,增強(qiáng)調(diào)控力,強(qiáng)化社會(huì)治理和公共服務(wù)職能,把村(社區(qū))黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)前哨和堡壘,旗幟鮮明地加強(qiáng)對(duì)基層各類組織的領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)大力整頓軟弱渙散的村(社區(qū))黨組織,建立健全不合格干部的退出機(jī)制。深化“強(qiáng)基惠民村村幫”、選派“第一書記”“駐村百曉”等做法,有效幫扶指導(dǎo)村級(jí)工作;深化推廣“民主懇談”、民主協(xié)商議事會(huì)等制度,扎實(shí)推進(jìn)了基層民主政治建設(shè)。三是能增強(qiáng)基層干部的政治責(zé)任感和使命感。基層民主協(xié)商是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié),事關(guān)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安,也是執(zhí)政黨的永恒課題。因此,在基層民主協(xié)商中始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這一根本保證,能夠大大提高基層干部的政治意識(shí)、政權(quán)意識(shí)、陣地意識(shí),以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感,全面貫徹人民當(dāng)家作主的要求,推進(jìn)基層民主法治化、制度化。

(二)多元主體參與是基層民主協(xié)商的核心要義

在基層民主協(xié)商和民主治理的過程中,民眾的參與是最核心也是最關(guān)鍵的要素。臺(tái)州基層民主協(xié)商從創(chuàng)始之初,就強(qiáng)調(diào)群眾的參與性。比如萌芽階段的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”,就有150多位群眾自發(fā)或受邀參加。其后在基層民主協(xié)商實(shí)踐的不斷創(chuàng)新中,參與的主體不斷多元化,從普通群眾到社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、鄉(xiāng)賢等,逐漸實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的全部涵蓋。同時(shí),參與討論的范圍也不斷擴(kuò)展,小到鄰里糾紛,大到村莊發(fā)展,從村民個(gè)人、村莊集體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再到市級(jí)部門,充分實(shí)現(xiàn)了民主協(xié)商內(nèi)容的廣泛性。另外,參與渠道不斷完善,微觀層面上,各地積極開展的基層民主協(xié)商創(chuàng)新,為民眾參與協(xié)商提供了多種多樣的渠道,如“民主懇談”會(huì)、圓桌會(huì)議、聽證會(huì)、協(xié)商議事會(huì)等,民眾可以通過這些渠道充分表達(dá)自己的意愿和訴求。在這一過程中,民眾的民主意識(shí)和能力都得到了充分鍛煉和提高,在民間已經(jīng)形成了一種“民主的習(xí)慣”,民眾參與民主協(xié)商的主動(dòng)性和積極性都被有效地調(diào)動(dòng)起來,甚至已經(jīng)成為基層社會(huì)治理中一個(gè)不可繞過的程序。民主協(xié)商因其保障了民眾的參與權(quán)而得以開展和落實(shí),而民眾的參與又反過來推動(dòng)民主協(xié)商不斷地發(fā)展和完善。

(三)不斷開拓創(chuàng)新是基層民主協(xié)商的不竭動(dòng)力

在黨委、政府的組織引導(dǎo)下,臺(tái)州各地的民主協(xié)商創(chuàng)新日益規(guī)范,更加理性,為臺(tái)州民主協(xié)商的有序健康發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),當(dāng)前臺(tái)州基層民主協(xié)商的創(chuàng)新依然在路上,始終能夠不斷涌現(xiàn)出優(yōu)秀的創(chuàng)新實(shí)踐?？梢哉f,臺(tái)州的民主協(xié)商已經(jīng)進(jìn)入一種新常態(tài),即建立了一種群眾事前參與基層公共事務(wù)決策、事中進(jìn)行民主監(jiān)督、事后進(jìn)行民主評(píng)議的比較完整的民主形式,形成了集民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等多種形式于一體,以對(duì)話、協(xié)商為特征的新型民主治理模式。經(jīng)過20多年的探索與發(fā)展,臺(tái)州“民主懇談”的外延已經(jīng)從最初的鎮(zhèn)、村級(jí)向市級(jí)延伸,從黨外向黨內(nèi)延伸,從體制外向體制內(nèi)延伸;“民主懇談”內(nèi)涵也從最初的以民主方式加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村思想政治工作向基層民主政治建設(shè)的決策咨詢方向深化,從一般性事務(wù)的對(duì)話溝通向預(yù)算決算等核心方向深化,從“民主懇談”向民主協(xié)商深化。臺(tái)州的民主協(xié)商能夠不斷深化發(fā)展,就得益于臺(tái)州各地不斷地開拓創(chuàng)新,對(duì)民主協(xié)商實(shí)踐進(jìn)行補(bǔ)充和完善,其內(nèi)涵和外延不斷拓展,從而使其具有了強(qiáng)大的生命力和適應(yīng)力,能夠有效地保障基層民主治理的不斷推進(jìn),充分發(fā)揮化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)各方利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等功能,推動(dòng)著臺(tái)州在走向善治的道路上大步前行。

(四)以人民為中心是基層民主協(xié)商的先導(dǎo)理念

從臺(tái)州的發(fā)展歷程中我們可以看出,基層民主協(xié)商具有很強(qiáng)的內(nèi)生性,天然地包含了以人民為中心的發(fā)展思想,基層民主協(xié)商必然要求民眾的參與、意見的表達(dá)和利益的博弈,而民主治理還包含了民眾的決策、管理和監(jiān)督,因此,基層民主政治與以人民為中心的發(fā)展思想是緊密地結(jié)合在一起的。而相對(duì)于政府治理模式來講,其在實(shí)際操作過程中真正體現(xiàn)以人民為中心的民眾導(dǎo)向經(jīng)歷了一個(gè)過程,最典型的就是從管理型政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)型。“最多跑一次”真正從人民群眾獲得感的角度定義了改革的出發(fā)點(diǎn),“最多跑一次”的主體是群眾、市場(chǎng)、社會(huì)組織,將群眾的獲得感作為改革的最終價(jià)值取向,并通過對(duì)群眾承諾的形式,倒逼政府對(duì)自身體制進(jìn)行深入改革。此外,“最多跑一次”改革也實(shí)現(xiàn)了從行政權(quán)力到行政責(zé)任的轉(zhuǎn)變,其以一種對(duì)群眾承諾的方式,強(qiáng)化了政府的責(zé)任,而且這一改革不僅將權(quán)力做了減法,還將原先淡漠了的責(zé)任做了加法。這也顯示出了政府貫徹服務(wù)理念,切實(shí)為人民服務(wù)的決心,充分體現(xiàn)出了政府的使命感,承擔(dān)起了政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)的責(zé)任,從群眾最期盼、企業(yè)最鬧心的事情中找到切入點(diǎn),讓人民群眾體會(huì)到實(shí)實(shí)在在的獲得感,也為打造責(zé)任政府、服務(wù)政府、為民政府提供了鮮活的經(jīng)驗(yàn)。

(五)治理績(jī)效提升是基層民主協(xié)商的關(guān)鍵目標(biāo)

在制度運(yùn)行過程中注重群眾的參與、尊重群眾的利益。通過基層民主協(xié)商,讓民眾的意見充分表達(dá),做到“民事、民議、民決”,百姓的事由百姓商量著辦,這樣,民主協(xié)商就會(huì)抓住痛點(diǎn),該干什么事不該干什么事,先干什么事后干什么事,分清輕重緩急、主要矛盾和次要矛盾。地方政府以法治思維和法治方式開展基層民主協(xié)商,保障了群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和決策權(quán),使政府與群眾之間建立起良性互動(dòng)的機(jī)制,從而促進(jìn)了決策的科學(xué)化和民主化,讓群眾在看得見的實(shí)惠中增強(qiáng)獲得感。在制度實(shí)施過程中要解決群眾實(shí)實(shí)在在的矛盾和問題?；鶎用裰鲄f(xié)商議事制度實(shí)施以后,臨海市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))都積極落實(shí),引導(dǎo)群眾充分參與各村(社區(qū))設(shè)施、服務(wù)、秩序、安全、土地征用、財(cái)務(wù)收支等與村(居)民公共利益有關(guān)的事務(wù)的決策,有矛盾不回避,有問題不掩飾,有意見不搪塞,全部公開透明,通過充分協(xié)商討論作出決策、予以解決,聽老百姓說話,為老百姓謀事,使老百姓得益,讓老百姓滿意,有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

(六)制度健全完善是基層民主協(xié)商的重要保障

民主協(xié)商的制度化包含兩個(gè)維度:一是民主協(xié)商制度本身的建設(shè)和完善,二是對(duì)民主協(xié)商制度的認(rèn)同。前者是首要基礎(chǔ),后者是重要保障,只有兩者同步推進(jìn),才能真正推動(dòng)基層民主協(xié)商制度的深化發(fā)展。在民主協(xié)商制度自身建設(shè)方面,臺(tái)州注重民主協(xié)商程序的設(shè)計(jì)和制度的固化。溫嶺市的“民主懇談”、臨海市的基層民主協(xié)商議事制度等一系列創(chuàng)新之所以能夠延續(xù)下來,并得到了進(jìn)一步的完善和發(fā)展,一個(gè)重要原因就是這些制度在實(shí)施的時(shí)候普遍重視程序的設(shè)計(jì)和制度的規(guī)范,使其在運(yùn)行過程中有制可依、有規(guī)可循,為其推廣和深化提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。在對(duì)民主協(xié)商制度的認(rèn)同方面,首先是地方政府推行基層民主協(xié)商的出發(fā)點(diǎn)就是為了群眾的利益,讓群眾廣泛參與,保障了群眾的權(quán)利,而群眾也因此對(duì)該制度形成了認(rèn)同和接納,并且能夠自覺踐行。健全的制度本身就是一套完整的規(guī)則,這套規(guī)則能夠?yàn)椴煌黧w間的互動(dòng)提供一種長(zhǎng)期、穩(wěn)定的心理預(yù)期和制度保障。

四、結(jié)語

民主協(xié)商是社會(huì)治理體系中的重要一環(huán),也是推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要?jiǎng)幽?市域社會(huì)治理現(xiàn)代化亦對(duì)民主協(xié)商提出了新的要求。當(dāng)前,基層民主協(xié)商進(jìn)入到新的發(fā)展階段,要注意規(guī)避基層協(xié)商民主的實(shí)踐局限性、區(qū)域失衡性、發(fā)展內(nèi)卷性等問題,以不斷培育和擴(kuò)大民主協(xié)商主體、拓展民主協(xié)商路徑和形式、推進(jìn)民主協(xié)商制度化常態(tài)化等措施,實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商的廣泛多層制度化發(fā)展,進(jìn)一步推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。

注釋:

①“三化十二制”是臺(tái)州市黃巖區(qū)長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷完善的鄉(xiāng)村治理制度體系?！叭敝复寮?jí)組織規(guī)范化、村民自治法治化、村務(wù)監(jiān)督民主化，“十二制”是指村級(jí)選舉、民主決策、財(cái)務(wù)管理、村務(wù)公開等與“三化”相配套的12項(xiàng)操作制度。