論“雙碳”目標(biāo)下用能權(quán)的法律屬性

葉榅平，王怡昕

一、用能權(quán)法律屬性問題的提出

強(qiáng)化能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控(以下簡稱“雙控”)是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和(以下簡稱“雙碳”目標(biāo))的重要舉措和路徑，2021年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》明確提出“強(qiáng)化能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量”的“雙控”目標(biāo)，并將建立“用能權(quán)有償使用和交易制度”作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵舉措進(jìn)行部署。那么，為有效發(fā)揮該制度的價(jià)值功能，應(yīng)如何建構(gòu)“用能權(quán)有償使用和交易制度”呢？這首先得從明晰用能權(quán)法律屬性的重要意義談起。

一直以來，作為理性經(jīng)濟(jì)人，經(jīng)濟(jì)主體強(qiáng)調(diào)自身經(jīng)濟(jì)效益的最大化，無限使用與消耗煤炭、石油、天然氣、電力等能源，簡單地將企業(yè)能耗作為一種生產(chǎn)成本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，不會考慮在生產(chǎn)過程中所造成的社會資源耗竭效應(yīng)與負(fù)外部效應(yīng)。一般來說，對于負(fù)外部性的解決途徑是通過實(shí)施“庇古稅”等公共政策或采用科斯定理為代表的產(chǎn)權(quán)制度。用能權(quán)交易制度的核心在于實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)量定型化、度量化，并充分利用市場的資源配置能力去平衡用能單位的私人成本和社會成本的關(guān)系，促進(jìn)用能單位能源利用率的提升，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排效果?；诖?，“推行用能權(quán)交易制度”成為《生態(tài)文明體制改革總體方案》中健全環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)市場體系的重要內(nèi)容。國家發(fā)改委于2016年頒布的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》首次對用能權(quán)交易制度的核心問題進(jìn)行了總體部署，涉及用能權(quán)的初始分配、核查、交易等環(huán)節(jié)，并明確在浙江省、福建省、河南省和四川省開展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作①。隨后，非試點(diǎn)省市也積極開展用能權(quán)制度探索，形成了大量的地方性規(guī)范性文件。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，加快建設(shè)全國用能權(quán)交易市場。此后，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(簡稱“十四五”規(guī)劃)亦強(qiáng)調(diào)把推進(jìn)用能權(quán)市場化交易作為目前推動綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的有力抓手。隨著2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標(biāo)的提出，我國用能權(quán)交易制度的發(fā)展進(jìn)程也在逐漸加快。作為實(shí)施節(jié)約能源的法律制度之一，用能權(quán)交易制度在一定程度上能抑制化石能源消耗，提高能源效率，促進(jìn)清潔能源發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放的效果。

然而，雖然用能權(quán)這一概念從誕生至今已經(jīng)有數(shù)年時(shí)間，但是仍然沒有法律對用能權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定。目前，我國用能權(quán)交易的主要依據(jù)是2016年國家發(fā)改委發(fā)布的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，該方案只是對科學(xué)合理確定用能權(quán)指標(biāo)提出了要求，并沒有對用能權(quán)的屬性及內(nèi)容進(jìn)行清晰界定②。法律和中央政策文件對用能權(quán)缺乏明確界定，不僅導(dǎo)致社會對用能權(quán)缺乏正確理解，也妨礙了用能權(quán)交易制度的順利發(fā)展和功能發(fā)揮，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，影響了用能權(quán)交易制度試點(diǎn)方案的順利推進(jìn)和發(fā)展。由于法律和中央政策文件對用能權(quán)缺乏明確界定，在試點(diǎn)實(shí)踐中，對用能權(quán)的認(rèn)識和規(guī)定比較混亂，嚴(yán)重影響了用能權(quán)交易制度的健康運(yùn)行。從各試點(diǎn)省市的規(guī)范性文件來看，不少地區(qū)將用能權(quán)界定為“使用各類能源消費(fèi)量的權(quán)利”，例如，作為試點(diǎn)省份的浙江、四川、福建、河南均在其用能權(quán)管理辦法中對用能權(quán)作“能源消費(fèi)量權(quán)利或權(quán)屬”表述③。其中河南省還提出了用能權(quán)配額的概念④。有少數(shù)地區(qū)在能源消費(fèi)量的基礎(chǔ)上對能源的類型進(jìn)行具體的界定，如河北省有關(guān)用能權(quán)的規(guī)范性文件將用能權(quán)定義為使用各類能源總量限額的權(quán)利，這里的能源包括電力、煤炭、焦炭、蒸汽、天然氣等⑤。還有地區(qū)的規(guī)范性文件對用能權(quán)作“能源消費(fèi)量指標(biāo)”表述⑥。目前各試點(diǎn)省市的地方性的規(guī)范性文件對“能源消費(fèi)量”“用能權(quán)指標(biāo)”“能源消費(fèi)量指標(biāo)”“用能權(quán)配額”含義的表述混亂不清，使缺乏相應(yīng)制度保障的用能權(quán)充滿了不確定性[1]。

其次，不利于用能權(quán)交易市場規(guī)則的建立。從長遠(yuǎn)來看，用能權(quán)交易制度若僅僅依靠與用能權(quán)現(xiàn)貨交易有關(guān)的各項(xiàng)交易機(jī)制，恐怕難以促進(jìn)交易效率的提升，需要大量社會資本的投入以實(shí)現(xiàn)自然資本增值和獲取能效收益的目標(biāo)，這表明用能主體有著強(qiáng)烈的投融資需求，目前碳市場的發(fā)展實(shí)踐即是例證。但是，用能權(quán)概念的不確定性，將直接導(dǎo)致投資者保護(hù)存在不穩(wěn)定性，進(jìn)一步阻礙用能權(quán)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，影響用能權(quán)市場金融化的深入發(fā)展。而用能權(quán)市場金融化則是實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益恢復(fù)、節(jié)能減排目標(biāo)的關(guān)鍵之處[2]。

最后，容易造成法律規(guī)范的沖突和混亂。用能權(quán)交易制度不僅包括本身的市場制度設(shè)計(jì)，還涉及財(cái)稅、金融以及國有資產(chǎn)管理等法規(guī)的整合與更新，缺乏統(tǒng)一的概念和明確的定性可能導(dǎo)致不同的法律部門之間由于調(diào)整對象的不一致而使相互之間的規(guī)定產(chǎn)生沖突。

從地方的規(guī)范性文件來看，其均是基于一種現(xiàn)象描述——用能權(quán)是在國家控制能源消費(fèi)總量的背景下，由國家初始分配和市場交易所取得的以能源消費(fèi)量為主要內(nèi)容的權(quán)利。至于用能權(quán)到底是何種法律屬性的權(quán)利則缺乏明確規(guī)定。用能權(quán)法律屬性的界定不僅僅是單純的學(xué)理之爭，它直接關(guān)系用能權(quán)交易一級市場的正當(dāng)性和二級市場的有效性。對用能權(quán)交易一級市場而言，用能權(quán)法律性質(zhì)的確定有助于調(diào)整政府和用能權(quán)指標(biāo)持有者的法律關(guān)系，對用能權(quán)交易二級市場而言，用能權(quán)法律性質(zhì)的確定有助于樹立用能權(quán)交易主體的市場信心，維持用能權(quán)市場的穩(wěn)定發(fā)展[3]。因此，對準(zhǔn)確理解、把握用能權(quán)交易機(jī)制進(jìn)而構(gòu)建與之配套的相關(guān)制度來說，明晰其法律屬性至關(guān)重要。

二、關(guān)于用能權(quán)法律屬性的理論爭論及評析

對用能權(quán)做出明確的定性描述是建立用能權(quán)交易規(guī)則和市場的基礎(chǔ)，然而，作為一項(xiàng)新興權(quán)利，學(xué)界對用能權(quán)缺乏深入探討，特別是對其法律屬性問題，尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，關(guān)于用能權(quán)法律屬性的主要觀點(diǎn)有基于私法的財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說以及偏向公法的規(guī)制權(quán)學(xué)說。

(一)用能權(quán)物權(quán)學(xué)說及其評析

將用能權(quán)納入物權(quán)體系進(jìn)行理論分析和制度構(gòu)建主要基于以下三個(gè)原因。首先，作為傳統(tǒng)的大陸法系國家，債權(quán)和物權(quán)的二分結(jié)構(gòu)已經(jīng)深入民法財(cái)產(chǎn)權(quán)體系，而在既定的物權(quán)演繹框架下，是通過解釋用能權(quán)客體符合物權(quán)的特定性客體的要求予以實(shí)現(xiàn)[4]。這里存在兩種解釋路徑：第一，通過對能源消費(fèi)量的擴(kuò)大解釋將其視為特定“物”，實(shí)現(xiàn)用能權(quán)與物權(quán)的對接[5]；第二，通過對用能權(quán)指標(biāo)的全面支配性解釋⑦，將其納入物權(quán)的框架體系[6]。其次，采用物權(quán)化手段有助于能源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)社會效率。最后，認(rèn)為明確用能權(quán)的物權(quán)地位有助于實(shí)現(xiàn)社會成本內(nèi)部化，解決能源環(huán)境問題。因?yàn)橥ㄟ^賦予用能單位以物權(quán)，可以充分調(diào)動其積極性以保護(hù)其“物”并使之增值。

但實(shí)際上，作為用能權(quán)客體的能源消費(fèi)量無法滿足物權(quán)客體的特定性要求。能源消費(fèi)量概念由政府創(chuàng)造，其邊界由于能源節(jié)約的邊際成本無法界定以及節(jié)能技術(shù)的發(fā)展難以預(yù)測等而具有模糊性，盡管每年的能源消費(fèi)量可以參考能效技術(shù)提升的潛力和歷史能源消費(fèi)總量大致確定，但即便如此仍然不能將變動不居的諸多環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益囊括其中。若強(qiáng)行將其納入物權(quán)調(diào)整范圍，不僅不利于用能權(quán)保護(hù)，反而會破壞物權(quán)體系的統(tǒng)一秩序，造成民法物權(quán)的理論解釋、指導(dǎo)力不足。

此外，有學(xué)者通過采取多視角模式、時(shí)空結(jié)合觀、寬嚴(yán)相濟(jì)的彈性標(biāo)準(zhǔn)等方式對物權(quán)客體特定性理論進(jìn)行反思與拓展[7]，認(rèn)為用能權(quán)是與典型物權(quán)有所不同的準(zhǔn)物權(quán)，但并非物權(quán)以外的權(quán)利[8][9]。需要注意的是，能源具有強(qiáng)烈的公共性、系統(tǒng)性、自然性特征，這些特征所涵攝的公共利益及其保障需求已成為當(dāng)今能源消耗與能源治理中的一個(gè)基礎(chǔ)性、優(yōu)先性命題。在民法框架下的物權(quán)化模式中落實(shí)公共利益保障目標(biāo)存在較難克服的邏輯局限，更難以直接、合理實(shí)現(xiàn)公益保障目標(biāo)的制度內(nèi)化。

(二)用能權(quán)新財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說及其評析

當(dāng)社會變遷產(chǎn)生出新客體時(shí)，原有的物權(quán)體系就可能不敷應(yīng)用，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的財(cái)產(chǎn)權(quán)類型，這種權(quán)利形式和種類的膨脹現(xiàn)象被美國一些法學(xué)家稱為“權(quán)利的爆炸”。那么當(dāng)用能權(quán)在既有的物權(quán)框架中無法找到棲身之所時(shí)，通過進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)權(quán)體系的外延，將用能權(quán)定位為新財(cái)產(chǎn)權(quán)就成為用能權(quán)法律屬性的方案選擇[10]。主要有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為用能權(quán)符合新型權(quán)利所具備的基礎(chǔ)條件[11]。首先，根據(jù)利益論的觀點(diǎn)，用能權(quán)所代表的消費(fèi)公益在目前環(huán)境資源要素日益稀缺的態(tài)勢下具有相當(dāng)?shù)闹匾?。其次，隨著生態(tài)文明建設(shè)的日益深入，一系列的政策方案更是厲行資源節(jié)約，用能權(quán)作為一項(xiàng)多數(shù)社會成員認(rèn)可、社會評價(jià)為正當(dāng)?shù)牡赖聶?quán)利應(yīng)該是毫無疑問的。最后，總體上看，用能權(quán)應(yīng)該具備被保護(hù)的合理性。目前各試點(diǎn)省市已經(jīng)陸續(xù)頒布有關(guān)用能權(quán)有償使用和交易的地方性規(guī)范文件，具備了一定法制基礎(chǔ)。與此同時(shí)，國外關(guān)于白色證書交易的實(shí)踐也已證明，用能權(quán)交易這種以能源存續(xù)性利用為主要行為模式的制度符合社會成本的需要，也可以為政治現(xiàn)實(shí)所容納。第二種觀點(diǎn)主張借鑒英美法系的新財(cái)產(chǎn)理論來解釋用能權(quán)，認(rèn)為它是政府應(yīng)該保護(hù)的公眾利益和財(cái)富，無法納入傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍[12]。新財(cái)產(chǎn)理論認(rèn)為源于政府的饋贈，新財(cái)產(chǎn)已日漸成為個(gè)人非常重要的財(cái)產(chǎn)形態(tài)，而所謂的新財(cái)產(chǎn)旨在強(qiáng)調(diào)政府福利保障，諸如勞務(wù)、資源使用權(quán)、專營許可等。美國學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人所享有的上述政府福利是“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”[13]。但是，將上述財(cái)富視為財(cái)產(chǎn)權(quán)面臨著將公共資源私有化的嫌疑，原因在于,公共資源上的財(cái)產(chǎn)權(quán)配置容易導(dǎo)致公共資源在私人逐利性的驅(qū)使下集中到少數(shù)人手中，使公共資源喪失原本可為公眾提供生活資本和潛在收入的可能。

物權(quán)學(xué)說和新財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說看似不同，實(shí)則相同，均認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是用能權(quán)的最佳安身之處。物權(quán)學(xué)說是一種解釋論思路，打算在現(xiàn)行的《中華人民共和國民法典》物權(quán)編框架下為用能權(quán)尋找容身之所，新財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說是一種立法論的思路，打算另起爐灶，為用能權(quán)搭建棲身之地。在用能權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說看來，以私法的手段賦予用能權(quán)指標(biāo)持有者以財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以保障權(quán)利人的合法權(quán)益，激勵(lì)投資和制約行政權(quán)力的濫用，在某種程度上來說具有一定優(yōu)勢。但是這一學(xué)說的主要劣勢在于：首先，面臨著用能主體的道德性風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)“用能單位利用能源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，卻讓全社會承擔(dān)環(huán)境污染的負(fù)面影響”的道德質(zhì)疑，并且伴隨著這種污染可以變成買賣的商品，本身就會面臨著剔除污染本身的道德污名之嫌[14]。同時(shí)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)，配額內(nèi)的以免費(fèi)為主的獲取方式也因其具有較大的累退性而備受詬?、?。免費(fèi)分配難以平衡公平和效益，容易導(dǎo)致現(xiàn)有產(chǎn)能和新增產(chǎn)能的利益失衡。其次，“雙碳”目標(biāo)下，受氣候變化的影響，能源政策的調(diào)整呈現(xiàn)一定的波動性。當(dāng)用能權(quán)交易主管部門為了公共利益的需要征收或者變更用能權(quán)指標(biāo)時(shí)，則要承擔(dān)信賴?yán)嫜a(bǔ)償責(zé)任，也就是說能源消費(fèi)量政策調(diào)整所帶來的不確定風(fēng)險(xiǎn)，將完全由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，這將造成過高的行政負(fù)擔(dān)，甚至造成政府畏手畏腳，影響節(jié)能減排目標(biāo)的達(dá)成[15]。正是出于這一考慮，許多國家的立法通常不會賦予此類權(quán)利以財(cái)產(chǎn)權(quán)地位。再次，鑒于用能權(quán)市場是政府理性建構(gòu)的市場，需要政府對用能權(quán)交易過程實(shí)施監(jiān)管，以最大限度地增加公共利益，實(shí)現(xiàn)市場平穩(wěn)發(fā)展。若被定位于財(cái)產(chǎn)權(quán)，“私權(quán)”的神圣不可侵犯性將可能阻礙政府靈活調(diào)整功能的發(fā)揮，從而面臨可能出現(xiàn)的用能權(quán)價(jià)格劇烈波動、供需失衡，政府難以有所作為。最后，用能權(quán)市場的高度專業(yè)性需要政府予以監(jiān)管，否則容易出現(xiàn)類似用能單位囤積用能權(quán)指標(biāo)進(jìn)行不正當(dāng)競爭等破壞市場秩序的行為，這將阻礙用能主體自由參與。

(三)用能權(quán)規(guī)制權(quán)學(xué)說及其評析

上述的財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說實(shí)際上體現(xiàn)的是一種傳統(tǒng)自由主義市場思想，認(rèn)為基于市場配置規(guī)律可以實(shí)現(xiàn)用能權(quán)交易制度效率。而規(guī)制權(quán)學(xué)說認(rèn)為用能權(quán)是相關(guān)環(huán)境政策的工具之一，是一種管制性權(quán)利，是公法屬性優(yōu)先并兼顧私法屬性的權(quán)利。在注重政府公正、公平和透明的分配和管理權(quán)力的同時(shí)保障權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)利益[16]。實(shí)際上規(guī)制權(quán)學(xué)說認(rèn)為用能權(quán)指標(biāo)持有者享有的是一種不同于私有財(cái)產(chǎn)的政府創(chuàng)設(shè)的管制性財(cái)產(chǎn)，可以通過用能權(quán)市場進(jìn)行交易，但是這些財(cái)產(chǎn)最終的分配和管理權(quán)力是屬于政府的[17]，規(guī)制權(quán)學(xué)說更多地聚焦于政府管制目的的實(shí)現(xiàn)。將用能權(quán)定位于規(guī)制權(quán)學(xué)說存在以下兩個(gè)問題。第一，增加了制度運(yùn)行的成本。規(guī)制權(quán)作為美國學(xué)界的說法，不屬于我國現(xiàn)有的權(quán)利話語體系。從私法權(quán)利的角度來說，由于其強(qiáng)烈的政府“規(guī)制性”色彩，強(qiáng)行納入私權(quán)體系將會扭曲傳統(tǒng)私法的規(guī)則，造成自治和管制的“兩敗俱傷”。從公法的角度來說，我國已存在特許權(quán)規(guī)范，《中華人民共和國行政許可法》(簡稱《行政許可法》)的良好運(yùn)行保障了特許權(quán)的法制實(shí)踐基礎(chǔ)。規(guī)制權(quán)與特許權(quán)在權(quán)利內(nèi)涵和特征上極為相似，若此時(shí)選擇規(guī)制權(quán)而放棄特許權(quán)，不僅需要相對較長的時(shí)間才可能使公眾和社會對其了解，也容易導(dǎo)致公眾和社會的認(rèn)知混亂，這無疑增加用能權(quán)交易制度運(yùn)行的成本。第二，降低了用能權(quán)指標(biāo)持有者的穩(wěn)定預(yù)期，難以保證社會效率。由于目前規(guī)制權(quán)并非傳統(tǒng)、既得、穩(wěn)定的權(quán)利，這在一定程度上增加了用能權(quán)指標(biāo)持有者的風(fēng)險(xiǎn)，即由于能源消費(fèi)量的不確定性所帶來的用能權(quán)指標(biāo)的變更或撤銷風(fēng)險(xiǎn)將完全由權(quán)利人承擔(dān)，降低了用能權(quán)指標(biāo)持有者的穩(wěn)定預(yù)期，損害了用能權(quán)指標(biāo)持有者的合法權(quán)益，難以實(shí)現(xiàn)社會效率。

綜上分析，基于“雙碳”目標(biāo)對用能權(quán)法律屬性進(jìn)行考察，應(yīng)明確用能權(quán)的核心價(jià)值功能在于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的公共利益?，F(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說難以直接、合理地實(shí)現(xiàn)公益保障目標(biāo)的制度內(nèi)化，而規(guī)制權(quán)學(xué)說難以自洽地納入現(xiàn)有的權(quán)利話語體系，公共保障的制度功能發(fā)揮受阻。

三、用能權(quán)的特許權(quán)本質(zhì)和特性

(一)用能權(quán)的公共性

用能權(quán)表征上是對稀缺用能權(quán)指標(biāo)予以保障性控制，通過節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新的成本與用能權(quán)市場交易成本之間的博弈來實(shí)現(xiàn)“雙控”任務(wù)。實(shí)質(zhì)上，用能權(quán)是政府在確定能源消費(fèi)總量目標(biāo)下配置用能權(quán)指標(biāo)(能源消費(fèi)量)的一種方式，借助對個(gè)體的賦權(quán)和控制雙重手段，在高效利用能源行動中落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的公共利益。而維護(hù)公共利益是公共行政的元價(jià)值，也是公共行政的生成機(jī)理所在。行政特許權(quán)作為政府配置資源的一種重要的公法性手段，承載著保障基本發(fā)展、平衡個(gè)人自由和國家干預(yù)的實(shí)質(zhì)功能，增進(jìn)與分配公共利益[18]?？梢哉f用能權(quán)的價(jià)值取向與特許權(quán)是一致的，即維護(hù)公共利益，這體現(xiàn)了與私權(quán)、私法“以優(yōu)先保障私益”的明顯差別。與此同時(shí)，用能權(quán)除基礎(chǔ)性、優(yōu)先性地維護(hù)公共利益外，還要確保資源利益的公平公正分配。

(二)用能權(quán)的公法性

1.用能權(quán)的資源社會性理論根源

在傳統(tǒng)的能源理論中，經(jīng)濟(jì)效率和能源效率具有一致性，將能源的問題理解為經(jīng)濟(jì)的問題，一定程度上忽視了能源作為社會性資源本身具有的生態(tài)性與安全性[19]。資源社會性理論認(rèn)為能源資源屬于全社會成員所有，能源資源的使用理應(yīng)契合全體社會成員的公共增益目標(biāo)。政府通過對用能權(quán)的管理促進(jìn)全社會合理公平利用能源、提高能源利用效率、節(jié)約能源，實(shí)現(xiàn)能源利益的平衡，可以說資源社會性理論是從社會整體的高度強(qiáng)調(diào)能源的公共價(jià)值屬性，反對將能源視為用能權(quán)主體的確定無疑的財(cái)產(chǎn)，這與公權(quán)的價(jià)值取向一致。因?yàn)橐罁?jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說，即便用能單位免費(fèi)獲得用能權(quán)指標(biāo)，如果政府因調(diào)整政策而縮減用能單位的用能權(quán)指標(biāo)，那么政府需要通過公開透明的程序?qū)τ媚軉挝贿M(jìn)行賠償，而政府向用能單位支付的賠償款需要全體納稅人買單，這會造成人們道義上的無法接受。盡管目前用能單位主要以免費(fèi)的方式獲得用能權(quán)指標(biāo)，看似與用能權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說面臨相同的道德困境，但是將用能權(quán)定位于特許權(quán)說可以確保政府調(diào)整用能單位免費(fèi)獲得用能權(quán)指標(biāo)時(shí)向用能單位支付的是補(bǔ)償而非賠償。由于目前用能權(quán)交易仍處于試點(diǎn)階段，制度平穩(wěn)有效推動應(yīng)是首要的任務(wù)，未來可考慮通過“招拍掛”等市場方式逐步有償使用。從“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治行動框架來看，賦予用能權(quán)指標(biāo)(能源消費(fèi)量)根據(jù)外部的氣候環(huán)境變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整無疑是最具適應(yīng)性的策略之一，因?yàn)槠湟蠓烧{(diào)整保持不斷變化，而并非僅僅調(diào)整到一個(gè)新的平衡狀態(tài)[20]。

2.用能權(quán)的公法規(guī)范依據(jù)

從試點(diǎn)省份的用能權(quán)管理辦法及相關(guān)細(xì)則中關(guān)于用能權(quán)指標(biāo)確定(能源消費(fèi)量)和配額管理的規(guī)定，可以為用能權(quán)的特許權(quán)規(guī)范找到依據(jù)。特許權(quán)是根據(jù)《行政許可法》第12條第2項(xiàng)規(guī)定產(chǎn)生的權(quán)利，有其特有的法律特征[21]。第一，從權(quán)利來源上看，行政特許權(quán)源于國家所有權(quán)。第二，從權(quán)利的創(chuàng)設(shè)和取得方式來看，特許權(quán)是依據(jù)行政機(jī)關(guān)特別許可所取得的權(quán)利。第三，從權(quán)利內(nèi)容來看，特許權(quán)具有優(yōu)先保障資源公平公正配置與兼顧相對人資源使用收益的內(nèi)容。從這個(gè)角度來看，特許權(quán)中帶有使用收益的財(cái)產(chǎn)利益屬性。

而用能權(quán)完全可以歸入行政特許權(quán)。一方面，其符合特許權(quán)的法律特征。首先，用能權(quán)來源于國家配置能源消費(fèi)量的所有權(quán)。其次，用能權(quán)是依據(jù)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)、核定能源消費(fèi)量(用能權(quán)指標(biāo))等方式取得的權(quán)利。根據(jù)《行政許可法》12條第2項(xiàng)款定實(shí)施特別許可的領(lǐng)域限于有限自然資源利用、公共資源特別使用以及公用事業(yè)領(lǐng)域，依附于一定形態(tài)的物而存在。而作為用能權(quán)客體的能源消費(fèi)量依附于一定能源而存在，屬于可以通過行政機(jī)關(guān)行政特許配置的自然資源⑨。最后，用能權(quán)不僅優(yōu)先承載著能源消費(fèi)公益，同時(shí)亦要兼顧用能權(quán)主體的個(gè)人的財(cái)產(chǎn)利益保障[22]。另一方面，用能權(quán)交易制度的確定過程具有濃厚的公法色彩。首先，用能單位的確定是政府所做的選擇，這一過程更多地體現(xiàn)政府的決策過程，政府有權(quán)確定多大限度的主體資格范圍。其次，政府確定管轄行政區(qū)域內(nèi)的用能權(quán)指標(biāo)總量(能源消費(fèi)總量)，這在用能單位數(shù)目有限的情況下意味著用能權(quán)價(jià)值的大小由政府確定。往往政府發(fā)放的指標(biāo)數(shù)量越大，用能權(quán)的市場價(jià)值會趨小，而當(dāng)用能權(quán)指標(biāo)數(shù)量越小，用能權(quán)市場價(jià)值會趨大。再次，用能權(quán)的分配方案是由政府制定，這意味著用能單位的利益將直接受到政府分配方案的影響。從次，政府可以根據(jù)用能單位的情況變化重新核定用能權(quán)指標(biāo)，這意味政府有權(quán)干預(yù)用能單位的用能管理，用能單位的能源管理措施將直接受制于政府的行為。最后，政府有權(quán)對用能權(quán)交易價(jià)格實(shí)施干預(yù)。針對可能出現(xiàn)的用能權(quán)交易市場價(jià)格的劇烈浮動，政府有權(quán)動用專門的資金來穩(wěn)定市場局勢，實(shí)現(xiàn)用能權(quán)交易平穩(wěn)運(yùn)行。概括來講，用能權(quán)交易市場作為政府主動創(chuàng)造的市場，政府的角色和作用貫穿于創(chuàng)設(shè)、配置、交易及監(jiān)管保護(hù)的全過程，其方方面面均受政府公權(quán)力的影響。

(三)用能權(quán)的有限財(cái)產(chǎn)性

用能權(quán)以優(yōu)先維護(hù)公共利益保障需求的用能主體公平公正獲得用能權(quán)指標(biāo)為核心，可以說，其權(quán)利內(nèi)涵包含有限的財(cái)產(chǎn)利益特性，即有條件、有能力的用能主體對用能權(quán)指標(biāo)(能源消費(fèi)量)進(jìn)行高效利用的財(cái)產(chǎn)利益，這與一般意義上的特許權(quán)具有有限財(cái)產(chǎn)屬性相契合。

一方面，用能權(quán)指標(biāo)持有者對指標(biāo)享有事實(shí)上的有限支配，可以對其所擁有的指標(biāo)進(jìn)行使用、交易并獲取收益，其他人不能侵害，但要受到政府行政權(quán)的約束，比如，用能權(quán)須在特定的場所、須用特定的方式交易，其交易的指標(biāo)比例須受政府的嚴(yán)格限制，等等。這并非自由商品市場基于意思自治的完全財(cái)產(chǎn)權(quán)交易。而特許權(quán)是基于政府許可而產(chǎn)生的具有部分財(cái)產(chǎn)利益屬性，在二級市場上使用、交易，但其交易須以公共利益的保障為邊界而受到限制，比如說，典型的采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，須對受讓主體資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，并進(jìn)行登記，等等。

另一方面，用能權(quán)指標(biāo)持有者擁有有限的可交易財(cái)產(chǎn)利益。具體是指財(cái)產(chǎn)利益的內(nèi)容是基于政府的利益衡量，并負(fù)有多種公法上的義務(wù)。用能權(quán)指標(biāo)是經(jīng)由國家公權(quán)力的介入，通過能源主管部門的核定、確認(rèn)的方式取得，其利益的價(jià)值取決于政府能源消費(fèi)總量的確定?；凇半p碳”目標(biāo)，用能權(quán)的行使負(fù)有多種公法上的義務(wù)以保障實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的公共利益，比如說，應(yīng)使用節(jié)能降耗技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)，降碳減污。而特許權(quán)中基于政府公權(quán)力的介入，各種公共資源的“有償使用”往往難以真正以市場價(jià)值為基準(zhǔn)，并且其行使的過程中通常負(fù)有節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的公法義務(wù)。

與此同時(shí)，用能權(quán)指標(biāo)持有者擁有的財(cái)產(chǎn)利益同樣可以運(yùn)用公法的方式予以保護(hù)。鑒于行政特許可能會賦予政府較大的權(quán)力，在一定程度上降低用能權(quán)指標(biāo)持有者的穩(wěn)定預(yù)期，打擊用能權(quán)指標(biāo)持有者參與用能權(quán)市場的積極性，損害用能權(quán)指標(biāo)持有者的合法權(quán)益，這或許是人們不愿將用能權(quán)界定為特許權(quán)的重要理由。但事實(shí)上，問題的關(guān)鍵不在于用什么樣的法律關(guān)系來規(guī)范資源利用關(guān)系。如果政府可以依據(jù)用能權(quán)法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，那么用公法中的行政法律關(guān)系來保障用能權(quán)指標(biāo)持有者的合法權(quán)益也未嘗不可。從法律規(guī)范的層面來看，一方面，《行政許可法》第12條、第18條、第46條、第53條等條文，明確了政府在管理資源過程中并不是恣意妄為，而是通過限制政府行使權(quán)力來保障用能權(quán)指標(biāo)持有者的合法權(quán)益。另一方面，《行政許可法》第7條、第8條、第69條等條文，賦予用能權(quán)指標(biāo)持有者對政府實(shí)施的行政許可享有申辯權(quán)、陳述權(quán)，有權(quán)依法提起行政訴訟或申請行政復(fù)議，以及當(dāng)其合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵犯(撤銷已經(jīng)生效的特許權(quán)、違法侵犯特許權(quán))時(shí)有權(quán)要求補(bǔ)償。另外，用能權(quán)指標(biāo)持有者還可以依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第15條要求政府對變更征收行為進(jìn)行財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。用能權(quán)指標(biāo)持有者的權(quán)益是完全可以得到保障的。

可見，將用能權(quán)界定為行政特許權(quán)并不意味著用能權(quán)指標(biāo)持有者的權(quán)益保護(hù)被弱化。針對資源的開發(fā)和保護(hù)領(lǐng)域，特許確實(shí)是有效的治理工具[23][24]。我們也不能否認(rèn)用能權(quán)的特許權(quán)定位有助于產(chǎn)生信息、控制風(fēng)險(xiǎn)和配置資源[25]。立足于“雙碳”目標(biāo)，政府綜合考慮社會的能源消費(fèi)總量以及分配方案對用能權(quán)指標(biāo)進(jìn)行初始分配，確保它的社會價(jià)值最大化，這是一個(gè)政治主導(dǎo)的決策過程，并借助法律法規(guī)制度化。

綜上，對用能權(quán)法律屬性的界定，不是不能，而是難為。這源于用能權(quán)交易制度表象上涵蓋了政府的“初始分配”和市場的“交易轉(zhuǎn)移”兩大內(nèi)容，這往往需要我們透過表象深入本質(zhì)進(jìn)行思考?；谟媚軝?quán)的公共性、公法性以及有限財(cái)產(chǎn)性的本質(zhì)和特性，用能權(quán)應(yīng)是一種特許權(quán)。公共性表明用能權(quán)旨在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的公共利益實(shí)現(xiàn)；公法性表明用能權(quán)具備公法性的資源社會性理論根源和公法上的《行政許可法》規(guī)范依據(jù)；有限財(cái)產(chǎn)性主要是指支配有限和內(nèi)容有限。而特許權(quán)是政府依據(jù)公法規(guī)范產(chǎn)生旨在促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的一種公法上的權(quán)利(不以私人利益為必不可少的核心要素)[26]，其對應(yīng)的是政府的義務(wù)，且反射到民事領(lǐng)域時(shí)具有部分的財(cái)產(chǎn)利益屬性，其內(nèi)容和邊界的確定往往基于政府的利益衡量，并運(yùn)用公法上的方式予以保護(hù)[27]?？梢哉f，二者具有高度的契合性。

四、用能權(quán)作為特許權(quán)的制度價(jià)值

基于“雙碳”目標(biāo)可持續(xù)發(fā)展的公共利益保障，立足于用能權(quán)的公共性、公法性以及有限財(cái)產(chǎn)性的本質(zhì)和特性，賦予用能權(quán)以特許權(quán)的定位。從制度價(jià)值的層面審視，將用能權(quán)界定為特許權(quán)更有利于用能權(quán)交易制度價(jià)值功能的發(fā)揮，充分實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排降碳的實(shí)效。

(一)保障用能權(quán)交易制度的穩(wěn)定推行

將用能權(quán)定位于特許權(quán)，有利于用能權(quán)交易制度的完善和推行，落實(shí)公共利益保障目標(biāo)。

一方面，立足于用能權(quán)交易市場與我國政府的關(guān)系，賦予用能權(quán)以特許權(quán)的定位，可以充分發(fā)揮政府的管制功能，維持用能權(quán)交易市場的穩(wěn)定。其一，相較于其他已日益發(fā)展成熟的市場來說，用能權(quán)交易市場具有新興市場兼具環(huán)境市場、能源市場甚至部分金融市場(能源金融市場、綠色金融市場)的特點(diǎn)。該市場領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)性較高，專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，在缺乏政府管制下易發(fā)生濫用市場勢力、價(jià)格操縱、虛假交易等損害市場競爭、破壞市場秩序的行為，將其定位于特許權(quán)，政府“名副其實(shí)”的管制有助于保持用能權(quán)交易市場的穩(wěn)定。其二，用能權(quán)市場并非自發(fā)形成的自由市場，而是由政府理性建構(gòu)的市場。盡管目前從試點(diǎn)省份的情況來看，有些試點(diǎn)省市通過市場實(shí)現(xiàn)了一定效率的能源配置，但是，不可否認(rèn)的是，一些關(guān)鍵性要素還是由政府控制的。比如說，能源消費(fèi)總量的確定需政府根據(jù)社會的發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、節(jié)能潛力以及資源稟賦等因素加以考量合理確定。用能權(quán)指標(biāo)(能源消費(fèi)量)的分配需要政府根據(jù)能源消費(fèi)總量目標(biāo)進(jìn)行分解。其三，限于“雙碳”目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、碳減排目標(biāo)量的不確定性、市場失靈可能導(dǎo)致的劇烈價(jià)格波動等問題將會直接影響用能權(quán)交易市場的穩(wěn)定，從而影響社會效率。鑒于用能權(quán)市場與碳市場具有高度的相似性，我們可以通過考察碳市場的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)并完善。歐盟的碳市場曾出現(xiàn)過大量市場風(fēng)險(xiǎn)，主要包括利用碳市場交易洗錢、增值稅舞弊、網(wǎng)絡(luò)釣魚欺詐以及內(nèi)部操縱與交易等問題。因此，將用能權(quán)定位為特許權(quán)，可以更好地貼合政府監(jiān)管者、服務(wù)者和支持者的角色，賦予政府對用能權(quán)交易市場的管制空間，便于政府通過各種手段參與用能權(quán)交易和用能權(quán)的價(jià)格形成，既沒有破壞市場穩(wěn)定，保障了基本的經(jīng)濟(jì)秩序，又沒有使用能權(quán)的價(jià)格過高或過低，實(shí)現(xiàn)了用能權(quán)交易的意義。

另一方面，基于氣候議題的不確定性，將用能權(quán)定位為特許權(quán)，賦予政府靈活的調(diào)整機(jī)制有利于用能權(quán)交易制度的科學(xué)性建構(gòu)，便于制度的后續(xù)推行[28]。具體來說，其一，氣候公約框架下各國的碳削減目標(biāo)量因國際政治博弈而具有不確定性，從各國的立法經(jīng)驗(yàn)來看，德國《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》、英國《氣候變化法案》等均根據(jù)不同時(shí)期的實(shí)際情況設(shè)置了靈活的碳減排目標(biāo)調(diào)整機(jī)制，可以說，上述機(jī)制對實(shí)現(xiàn)氣候應(yīng)對與經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。其二，能源消耗與減碳之間具有密切關(guān)系，根據(jù)2016年世界資源研究所和《氣候觀察》聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)，全球73.2%的溫室氣體來源于能源消耗，控制能源消耗是減碳的應(yīng)有之義。那么受碳減排目標(biāo)量波動，能源消費(fèi)總量也隨之波動，隨之而來的便是用能權(quán)配置指標(biāo)發(fā)生變化，將用能權(quán)定位為特許權(quán)可以將用能權(quán)指標(biāo)調(diào)整下的賠償(財(cái)產(chǎn)權(quán))轉(zhuǎn)為補(bǔ)償(特許權(quán))，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，也可以為后續(xù)的改革減少阻力。

(二)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新動力的持續(xù)生成

將用能權(quán)定位于特許權(quán)有助于促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，提升能源利用效率，為“雙控”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力支持。技術(shù)創(chuàng)新作為重要的生產(chǎn)力，可以在一定程度上節(jié)能增效，即通過提升能源利用效率，降低單位產(chǎn)品能源消耗量，這對于“雙控”目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)具有重要作用。部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家的實(shí)證研究表明，美國酸雨計(jì)劃成功的主要原因是依賴技術(shù)創(chuàng)新[29]。用能權(quán)交易制度的內(nèi)在邏輯是通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新成本與市場交易成本之間的博弈?？蓡栴}在于用能權(quán)交易市場并非完全的自由市場，單純依靠市場機(jī)制難以真正作用于技術(shù)創(chuàng)新，需要政府管制以提高用能單位的違法成本，促進(jìn)用能單位節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新動力的生成。理由在于用能單位的節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新具有選擇性，取決于節(jié)能邊際成本與用能權(quán)指標(biāo)交易成本之間的博弈結(jié)果。不同的用能單位節(jié)能邊際成本不同，所做的選擇自然不同。對出售用能權(quán)指標(biāo)的用能單位來說，其節(jié)能的邊際成本往往較低，用能權(quán)指標(biāo)交易所獲得的收益大于節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新的成本。對于購買用能權(quán)指標(biāo)的用能單位來說，由于節(jié)能邊際成本較高，往往會選擇成本較低的用能權(quán)指標(biāo)來滿足生產(chǎn)需要，這在某種程度上并不能更多地激勵(lì)創(chuàng)新，因?yàn)槠淇梢酝ㄟ^購買用能權(quán)指標(biāo)省去創(chuàng)新的成本，短期內(nèi)保證其利益的增加。因此，需要政府通過行政管制來限制用能單位的用能權(quán)交易指標(biāo)的最高轉(zhuǎn)讓比例。針對購買指標(biāo)的用能單位來說，限制指標(biāo)的最高購買比例，可以在一定程度倒逼企業(yè)不得不進(jìn)行節(jié)能技術(shù)的創(chuàng)新，不能單純依靠購買指標(biāo)來解決問題。此外，針對出售指標(biāo)的用能單位來說，限制最高轉(zhuǎn)讓比例可以減少二級市場的“倒賣”“投機(jī)”行為，保障市場交易制度的穩(wěn)定。

(三)推動能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型

“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵在于推動能源革命，實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。將用能權(quán)界定為特許權(quán)，有利于促進(jìn)清潔能源的發(fā)展，加速能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型節(jié)奏，為“雙碳”目標(biāo)法治保障提供重要的制度供給。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求，我國仍將在較長時(shí)期內(nèi)保持“以化石能源為主”的能源消費(fèi)格局[30]。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，在碳達(dá)峰階段(2030)不會過分強(qiáng)調(diào)能源消費(fèi)總量控制，但會嚴(yán)格考核“單位生產(chǎn)總值能耗下降率”以保證能耗強(qiáng)度逐年降低。但是在碳達(dá)峰之后碳中和之前，能源消費(fèi)總量控制指標(biāo)逐漸加強(qiáng)，這將導(dǎo)致用能權(quán)配置指標(biāo)逐步減少，用能權(quán)交易價(jià)格逐步上升。而隨著國家大力發(fā)展清潔能源，清潔能源的使用成本會逐步趨小，在這個(gè)過程中通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)用能權(quán)交易成本與清潔能源使用成本之間的博弈，逐步實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，最終完成清潔能源對傳統(tǒng)化石能源的穩(wěn)步有效替代，促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

(四)有助于相關(guān)配套制度的完善

實(shí)際上，由于國家的政策性規(guī)范文件并未明確用能權(quán)的法律屬性，地方性規(guī)范文件也未對用能權(quán)的法律屬性予以確認(rèn)，相關(guān)制度的設(shè)計(jì)缺乏明確的法律屬性保障和實(shí)現(xiàn)，難以真正發(fā)揮用能權(quán)交易制度的價(jià)值功能。將用能權(quán)明確界定為特許權(quán)，有助于用能權(quán)相關(guān)配套制度的完善。

一是有利于用能權(quán)總量控制制度的完善。將用能權(quán)界定為特許權(quán)，可以保障用能權(quán)總量控制指標(biāo)的實(shí)質(zhì)合理性和形式正當(dāng)性，保障政府靈活調(diào)整功能發(fā)揮。一方面，將用能權(quán)界定為特許權(quán)，可以保障用能權(quán)總量控制指標(biāo)具有實(shí)質(zhì)合理性。理由在于，根據(jù)《行政許可法》中規(guī)定行政許可的設(shè)定，需要綜合考慮公共利益和社會秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。而行政特許作為行政許可的一種，其實(shí)質(zhì)也是需要滿足上述合理性設(shè)定的。將用能權(quán)界定為特許權(quán)，有利于保障用能權(quán)總量控制目標(biāo)的確立是統(tǒng)籌考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等諸多因素的合理結(jié)果。另一方面，行政特許的程序保障可以確保用能權(quán)總量控制目標(biāo)的形式正當(dāng)性，經(jīng)發(fā)改委會同相關(guān)部門、行業(yè)專家以及相關(guān)用能主體共同研究確定。與此同時(shí)，受“雙碳”目標(biāo)下各國碳消減目標(biāo)量的不確定性影響，用能權(quán)總量控制目標(biāo)具有波動性，需要賦予政府靈活的調(diào)整機(jī)制保障用能權(quán)交易制度功能的實(shí)現(xiàn)。特許權(quán)界定恰恰契合政府靈活的調(diào)整目標(biāo)，能減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)用能權(quán)總量控制制度有效運(yùn)行。

二是有利于用能權(quán)初始分配制度的完善。將用能權(quán)界定為特許權(quán)，可以保障初始分配制度的公平和效率，實(shí)現(xiàn)分配程序的公正。一方面，鑒于特許權(quán)具有基礎(chǔ)性、優(yōu)先性地維護(hù)公共利益與兼顧保障用能主體權(quán)益的功能，在特許權(quán)的界定下，用能權(quán)的初始分配可以更加兼顧公平與效率，既鼓勵(lì)先進(jìn)用能單位推動能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型，又充分發(fā)揮內(nèi)在激勵(lì)的作用，讓用能單位認(rèn)識到能耗與能效的差距，努力通過技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)管理、市場等多種手段實(shí)現(xiàn)能源利用效率提升，達(dá)到節(jié)能減碳的目的。另一方面，作為特許權(quán)下用能權(quán)初始分配，可以保障“標(biāo)準(zhǔn)公開—企業(yè)申請—第三方機(jī)構(gòu)評估—聽證—批準(zhǔn)”的流程設(shè)置，確保分配程序的公正性[31]。

三是有利于用能權(quán)市場交易制度的完善。將用能權(quán)界定為特許權(quán)，用能權(quán)指標(biāo)持有者可以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益，促進(jìn)市場配置效率。鑒于特許權(quán)具有有限財(cái)產(chǎn)性，可以通過市場機(jī)制設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)用能權(quán)指標(biāo)資源的配置效率，只不過有限的財(cái)產(chǎn)性會使其受到政府的行政管制。而政府行政管制是通過法律的規(guī)定對政府行使權(quán)力予以限制，以保障用能權(quán)指標(biāo)持有者在優(yōu)先維護(hù)公共利益需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)個(gè)體的財(cái)產(chǎn)利益。

四是有利于用能權(quán)監(jiān)管保障制度的完善。將用能權(quán)界定為特許權(quán)，可以充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的公共利益保障功能，維持用能權(quán)交易市場的穩(wěn)定，保障用能權(quán)持有者的合法權(quán)益，推動用能權(quán)交易制度的穩(wěn)定推行。

結(jié)語

對于用能權(quán)法律屬性的探討可以從多個(gè)角度展開，但是所有學(xué)理上的討論都內(nèi)含一個(gè)前提，即用能權(quán)交易制度是我國政府實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排降碳目標(biāo)的重要工具。因此，對用能權(quán)法律屬性的界定應(yīng)當(dāng)符合我國國情，契合我國法律制度環(huán)境，充分實(shí)現(xiàn)制度的價(jià)值功能。將用能權(quán)界定為特許權(quán)，不僅與其公共性、公法性及有限財(cái)產(chǎn)性更為契合，具有深厚的理論基礎(chǔ)，而且更容易將其融入我國現(xiàn)有的法律制度環(huán)境，充分發(fā)揮其在保障用能權(quán)交易制度平穩(wěn)推行、促進(jìn)節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新、推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型以及完善相關(guān)配套制度指引上的價(jià)值屬性。因此，應(yīng)以特許權(quán)為基本定位，完善用能權(quán)交易制度，促進(jìn)用能權(quán)交易市場的發(fā)展，充分保障用能權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

① 本文將《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》中的“用能權(quán)有償使用和交易”制度簡稱為“用能權(quán)交易”制度。

② 根據(jù)《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》規(guī)定，用能權(quán)交易制度中能源消費(fèi)量不包括用能單位自產(chǎn)自用可再生能源，國家鼓勵(lì)可再生能源的生產(chǎn)和使用。

③ 《浙江省用能權(quán)有償使用和交易管理辦法》(2019)第2條，《四川省用能權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》(2018)第3條，《福建省用能權(quán)交易管理暫行辦法》(2020)第2條，《河南省用能權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》(2019)第3條。

④ 《河南省用能權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》(2019)第3條規(guī)定：“用能權(quán)配額，是指用能權(quán)交易主管部門分配給重點(diǎn)用能單位指定時(shí)期內(nèi)的能源消費(fèi)額度。用能權(quán)指標(biāo)，是指重點(diǎn)用能單位用于交易的能源消費(fèi)額度的數(shù)字表現(xiàn)形式，是用能權(quán)配額的憑證和載體?！?/p>

⑤ 《河北省用能權(quán)、用煤權(quán)交易管理辦法(試行)》第2條規(guī)定：“本辦法所稱用能權(quán)，是指企業(yè)年度使用各類能源(包括電力、煤炭、焦炭、蒸汽、天然氣等)總量限額的權(quán)利?！?/p>

⑥ 《東陽市用能權(quán)有償使用和交易管理辦法(試行)》(2016—2018〈廢〉)第2條規(guī)定：“本法所稱用能權(quán)是在能源消費(fèi)總量控制的背景下，企業(yè)經(jīng)核定或交易取得、允許其使用和投入生產(chǎn)的年度能源消費(fèi)總量指標(biāo)?！?/p>

⑦ 用能權(quán)指標(biāo)是用能單位能源消費(fèi)量的數(shù)字表現(xiàn)形式，是能源消費(fèi)量的憑證和載體，其實(shí)質(zhì)均是指在能源消費(fèi)總量約束下用能單位所獲得的消費(fèi)的能源數(shù)量的多少。

⑧ 累退性原意是指納稅人隨著收入的增加負(fù)擔(dān)變小。這里指低收入者所消費(fèi)的能源價(jià)格不會因能源指標(biāo)的免費(fèi)分配而降低，能源價(jià)格反而會上升。因?yàn)橄鳒p用能權(quán)指標(biāo)或者購買用能權(quán)指標(biāo)都會導(dǎo)致企業(yè)的成本上升，而這部分成本會轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

⑨ 這里需要注意的是，一次能源中的煤炭、石油、天然氣屬于自然資源，至于水電、火電等二次能源可通過千瓦時(shí)與標(biāo)準(zhǔn)煤的換算(1千瓦時(shí)相當(dāng)于0.123千克標(biāo)準(zhǔn)煤發(fā)生的熱量)界定為廣義的自然資源。

⑩ 英國《氣候變化法案》以及德國的《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》均設(shè)置了靈活的碳減排目標(biāo)調(diào)整機(jī)制，對不同主管部門在不同時(shí)期的碳減排任務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，各主管部門可根據(jù)實(shí)際情況對不同時(shí)期的碳減排任務(wù)進(jìn)行必要調(diào)整。