鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與治理績效研究

李 震

（湖北工業(yè)大學(xué) 湖北·武漢 430068）

1 相關(guān)概念和分析框架的說明

1.1 “治理”與“鄉(xiāng)村治理”

當(dāng)前，中國學(xué)界主要在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范理論兩種層面上，運(yùn)用了“治理”的概念。在實(shí)踐經(jīng)歷層面上，最富有標(biāo)志性意義的是，俞可平將“治理”界定為“公眾權(quán)力為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動和管理過程”。并在這個意義上，認(rèn)為“治理”與“統(tǒng)治”之間有著一脈相承之處，但有根本性的差異。本章中即采用了“治理”的歷史實(shí)際經(jīng)驗(yàn)意涵，也不忽視“治理”規(guī)范性含義中所涉及的各項(xiàng)指標(biāo)，會隨著中國政治制度和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)步，而慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)闅v史實(shí)際經(jīng)驗(yàn)意義的內(nèi)容。

“村莊管理”，又被稱為“農(nóng)村土地管理”，可以被簡潔地定義為“在整個農(nóng)村土地（主要是指行政村）的區(qū)域內(nèi)，通過合理利用農(nóng)村公共權(quán)力以維護(hù)農(nóng)村社會，從而改善所有農(nóng)民的公共利益。所以，中國鄉(xiāng)村管理的最根本目的就是維護(hù)中國鄉(xiāng)村社會秩序，提高全體農(nóng)戶的公共利益?！碑?dāng)然，中國鄉(xiāng)村的治理主體已經(jīng)多元化了，但是這些主體之間也具有某種權(quán)力等級關(guān)系，其中，鄉(xiāng)村各級黨委和政府組織（含村委這樣的“準(zhǔn)政府組織”）都處于絕對領(lǐng)導(dǎo)的地位。

1.2 “鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)”與其包容性

“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)”主要有二個維度，即“權(quán)威組織的構(gòu)成”和“決策或商議參與者的范圍”。如上所述，在中國農(nóng)村治理的多元主體中，農(nóng)村各級黨委和行政機(jī)關(guān)都處于主體的地位，因此本文也將這占據(jù)主導(dǎo)地位的“治理主體”稱為“權(quán)威組織”。而關(guān)于中國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，首先就是指這個地方權(quán)力機(jī)關(guān)的構(gòu)成問題。權(quán)力機(jī)關(guān)到底在多大上了吸引著權(quán)力機(jī)構(gòu)之外的市場主體的參與，是分析農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的重要維度。其次就是指“決策或商議參與者的范圍”，即使以公共服務(wù)為核心話題的決策或商討活動，也大多是由地方權(quán)威機(jī)構(gòu)來管理或負(fù)責(zé)實(shí)施的，但能在多大程度上吸引建制以外精英與一般大眾的積極參與，則構(gòu)成了考察鄉(xiāng)村管理架構(gòu)的另一個關(guān)鍵層面。

“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)”的包容性是一個描述特定組織或事務(wù)參與者的范圍的概念，同樣，這種包容性也體現(xiàn)在二個維度上，即“權(quán)威組織的構(gòu)成”和“決策或商議參與者的范圍”。[1]但在上述它們各自的三種理想類型中，從第一種類型，無疑是包容性程度最差的類型，它也可以認(rèn)為是衡量包容性問題的零起點(diǎn)。從第二種起，社會包容性程度就開始逐步提高；而到了最后的三個類別里，其社會包容性程度也最高。當(dāng)然，在每一個類別里，也存在著包容性的程度等各種問題。但需要注意的是，在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的這兩種維度之間并不具是高度連接的關(guān)系，因此其中一個維度上的變化也不必定引起另一個維度上的變化，而是這兩個變化之間可以相互獨(dú)立發(fā)展的。

1.3 鄉(xiāng)村治理的績效

在管理的概念中，能說明“績效”的重要核心內(nèi)容是“公共利益”的實(shí)現(xiàn)。假如把“善治就是使公眾利益最優(yōu)化的公共管理過程”，那么鄉(xiāng)村管理的績效所指向的目標(biāo)就是“善治”。但是“善治”還只是說明良好的管理狀態(tài)，大致上應(yīng)當(dāng)是怎樣的過程。因此，俞可平于二〇〇一年提出“善治”至少具有如下五個基本要素，即“合法性”“法治”“開放性”“負(fù)責(zé)性”“回應(yīng)性”。何增科隨后在這個基礎(chǔ)上又添加了五大基本要素圖，即“參與”“有效性”“穩(wěn)定”“廉潔”“公正”。但就本文內(nèi)容來看，這十大基本要素圖其實(shí)與許多事情并沒有平行的因果關(guān)系，而只是一種因果鏈的關(guān)聯(lián)。在該圖中，“國家政府領(lǐng)導(dǎo)”與“多元化社會參與”共同形成了當(dāng)前中國農(nóng)村管理的主要制度特征，但同時(shí)在這二者之間卻又是互補(bǔ)的作用。這些因素一起促進(jìn)了政府管理的“合法性”“法治”“公開性”“負(fù)責(zé)性”“接受性”和“廉潔”等善治要素的積累，同時(shí)這些要素之間也存在著高度的正向關(guān)聯(lián)。最后，將目標(biāo)導(dǎo)向于實(shí)現(xiàn)“有效性”“穩(wěn)定性”“公正性”等對公共利益的最大化。

因此，文章中指出農(nóng)村管理的成績主要反映在“有效性”“穩(wěn)定性”“公平性”等公共利益的落實(shí)水平程度上?！坝行浴敝饕侵皋r(nóng)村管理的效率，其中，村民的經(jīng)濟(jì)利益得到維護(hù)或落實(shí)的效率是關(guān)鍵的標(biāo)準(zhǔn)。“穩(wěn)定性”主要是農(nóng)村社區(qū)安定秩序，治安良好，社區(qū)群眾之間和睦共處，村民們安居工程樂業(yè)。“公正性”也是一個比較復(fù)雜的概念，本文認(rèn)為，作為治理績效的“公平性”在現(xiàn)代管理結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，“公益性”是最基本的機(jī)制或觀念上的保障。在中國鄉(xiāng)村管理中，“公平性”主要體現(xiàn)在：

（1）我國政治權(quán)力的合法性，即作為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的是中立的、對公眾的，而并非服務(wù)于某個特定的社會階層；

（2）社會關(guān)系主體身份的共同特點(diǎn)，即個人在整個社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建中都是以普通的、獲得平等權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)社會義務(wù)的形式個體（即社會公民身份）而出現(xiàn)的；

（3）社會關(guān)系的公共性，即人們都是一樣的個體，應(yīng)該遵循公共法則一視同仁；

（4）法律規(guī)則的公共性，即規(guī)定了無涉于個人、專門領(lǐng)域的集體利益的法律中立性。

2 規(guī)范鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

2.1 規(guī)范兩委關(guān)系

正確認(rèn)識黨組的帶領(lǐng)中心作用，并明確區(qū)分了領(lǐng)導(dǎo)力和管理職責(zé)。首先，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，明確了黨組織直接擁有權(quán)力，并對本村群眾承擔(dān)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而基層黨組織的主要工作則是抓大事，掌控和駕馭全局，主要內(nèi)容包括：

首先，村組織要根據(jù)黨的路線、方針、政策的規(guī)定，狠抓對上級組織各種方針政策的宣傳貫徹工作，將黨的路線、方針、政策和組織的政治意圖轉(zhuǎn)變成人民群眾的自覺行為，以完成領(lǐng)導(dǎo)方法的根本改革；

第二，把握農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢和特征，研究討論決定當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展中遇到的主要問題；

第三，大力支持和協(xié)助村委會根據(jù)規(guī)章制度自主負(fù)責(zé)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)管理工作，并尊重村委會依法行使職權(quán)，積極協(xié)調(diào)、動用社會各方面合力，以形成促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的合力；

第四，教育和培訓(xùn)農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村黨組的自我構(gòu)建和以黨組為核心的基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)配套服務(wù)體系建設(shè)，特別要建立并落實(shí)鄉(xiāng)村重要決策執(zhí)委會的集中議事決策機(jī)制和黨員議事機(jī)制，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供組織建設(shè)保障；

第五，搞好新形勢下鄉(xiāng)村的思想政治教育工作，做好鄉(xiāng)村社區(qū)警務(wù)管理，強(qiáng)化精神文明建設(shè)，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊整治工作提供良好的政治和經(jīng)濟(jì)社會生活環(huán)境；

第六，要對村委會的管理工作進(jìn)行更有效的監(jiān)管，從過去以政府行政監(jiān)察為主要手段轉(zhuǎn)化為以法規(guī)監(jiān)察和制度監(jiān)管為主要手段。

2.2 提高村委會直接選舉的水平和質(zhì)量

為了進(jìn)一步提高村委會對直接選舉工作的管理水平和服務(wù)質(zhì)量，主要應(yīng)該做好如下方面工作：

首先，進(jìn)一步規(guī)范了村理事會民主選舉制度。要著手研究出臺有關(guān)村民大會民主選舉制度的專門化規(guī)定，用適當(dāng)?shù)某绦蚍▽γ裰鬟x舉制度進(jìn)行立法指導(dǎo)，以做到有法可依；各地區(qū)人民政府要做好相應(yīng)的地方立法工作，并根據(jù)相關(guān)法規(guī)出臺了具體的、操作性較強(qiáng)的具體規(guī)定；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部也要在相關(guān)法規(guī)的指引下，建立各具特色的選舉辦法，以規(guī)范投票程序。

第二，要做好法制宣傳和文化教育工作，使全體村民全面了解村委會民主選舉的有關(guān)法規(guī)、條例和措施，在有法可依的基礎(chǔ)上進(jìn)行正確知法、合理用法。

第三，要自覺遵守法律和嚴(yán)格執(zhí)法，特別是基層干部應(yīng)作為自覺遵紀(jì)守法的良好典范，在指導(dǎo)管理工作中嚴(yán)格地按照法律規(guī)定進(jìn)行。對違反法令和制度規(guī)定的人，堅(jiān)決予以懲戒，借以維護(hù)民主法治的傳播暢通。

第四，做好對村委會推選人員的教育技術(shù)培訓(xùn)工作，讓他們提高對村委會民主選舉相關(guān)精神和準(zhǔn)則的理解，并熟悉有關(guān)的選舉知識和運(yùn)作方法，以推動推選工作的正常有序進(jìn)行。

第五，采取各種渠道加強(qiáng)對村民民主整體素質(zhì)的培養(yǎng)和提高，如培育他們的政治主體基本意識、權(quán)利基本意識、競爭基本意識、自主精神以及社會公平觀念等，以提高他們的民主政治參與基本意識。通過宣傳和教育，使廣大村民逐步掌握社會主義民主的基本原則、標(biāo)準(zhǔn)與程序，從而充實(shí)對自身的參與認(rèn)識。并通過民主選舉等實(shí)踐，培訓(xùn)了廣大農(nóng)戶的民主參與技能。

3 結(jié)語

總而言之，雖然在現(xiàn)階段，中國農(nóng)村管理結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)的問題主要體現(xiàn)為政府二委關(guān)系失衡和村民關(guān)系緊張等，這在一定程度上直接影響著中國農(nóng)村管理的制度績效。優(yōu)化農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)是提高農(nóng)村管理制度績效的關(guān)鍵舉措，包括優(yōu)化農(nóng)村管理的外部架構(gòu)與內(nèi)部已經(jīng)迫在眉睫，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了解決這些問題，不斷加強(qiáng)改革，為農(nóng)村管理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化做出巨大貢獻(xiàn)。