財(cái)政法治視角下精準(zhǔn)扶貧資金監(jiān)管問(wèn)題研究

撒續(xù)卿

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012）

習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想是新時(shí)代我國(guó)貧困地區(qū)治理的重要指導(dǎo)思想，是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的重要部分。我國(guó)在全速脫貧進(jìn)程中“虛假脫貧”“數(shù)字脫貧”“被脫貧”“表面脫貧”“返貧”等現(xiàn)象涌現(xiàn)。若從財(cái)政法治的角度和專項(xiàng)資金的使用效率角度來(lái)分析，精準(zhǔn)扶貧的資金支出使用效果未能按支出目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，資金使用效率直接關(guān)乎于扶貧事業(yè)的進(jìn)程和效果。作為精準(zhǔn)扶貧架構(gòu)的“六個(gè)精準(zhǔn)與五個(gè)一批”的有效實(shí)施，專項(xiàng)扶貧資金的投入和使用是此過(guò)程的血液和靈魂，貫穿于整個(gè)過(guò)程中，扶貧資金的法治化規(guī)范管理為規(guī)避精準(zhǔn)扶貧資金使用亂象提供制度依據(jù)。

1 精準(zhǔn)扶貧思想和我國(guó)現(xiàn)階段扶貧現(xiàn)狀

1.1 精準(zhǔn)扶貧的制度建設(shè)依據(jù)

2013年習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西考察調(diào)研時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”重要思想，2015年1月，習(xí)近平總書(shū)記著重強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定打好扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)， 加速民族地區(qū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。2015年7月， 總書(shū)記著重強(qiáng)調(diào)要合理地規(guī)劃好“十三五”期間的扶貧開(kāi)發(fā)工作，確實(shí)保障廣大貧困人群到 2020 年如期地實(shí)現(xiàn)脫貧，指出扶貧工作的關(guān)鍵在于精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)粗放扶貧而言的，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

1.2 現(xiàn)階段我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀及問(wèn)題

2020年脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)取得決定性成就。2013年來(lái)的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中，誓在讓現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口擺脫貧困。2021年《國(guó)家脫貧攻堅(jiān)普查公報(bào)》顯示，截至2020年12月，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的近億農(nóng)村貧困人口全部脫貧、832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困和絕對(duì)貧困得以消除。國(guó)家在易地扶貧搬遷當(dāng)中提出的“兩不愁三保障”中“兩不愁”普遍實(shí)現(xiàn)， 困擾群眾的行路難、吃水難、用電難、通訊難、上學(xué)難、就醫(yī)難、住危房等問(wèn)題在大部分地區(qū)得到了解決。

我國(guó)扶貧事業(yè)從2013年開(kāi)展以來(lái)取得重大成果，同時(shí)也暴露出了很多問(wèn)題，例如：通過(guò)虛列項(xiàng)目、編造虛假材料或冒用他人名義騙取扶貧資金；通過(guò)各種方式將專項(xiàng)扶貧資金挪作非扶貧用途；利用職務(wù)上的便利，貪污侵占扶貧資金；通過(guò)編造事由、虛報(bào)人數(shù)等方式，違規(guī)將扶貧資金分配給不符合條件的親屬；借辦理扶貧事項(xiàng)、扶貧資金分配之機(jī)違規(guī)收費(fèi)等問(wèn)題。嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的利益。

2 財(cái)政法治視角論精準(zhǔn)扶貧法治化

精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)近年來(lái)最重要的改善民生的工程，整個(gè)過(guò)程要切實(shí)保障和改善民生，著力解決教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等各方面存在的突出問(wèn)題、緊迫問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的進(jìn)行是一場(chǎng)持久戰(zhàn)役，需要不斷地探尋和摸索出釜底抽薪的創(chuàng)新脫貧方式。根據(jù)我國(guó)不同地區(qū)的各方面狀況的差異性，脫貧方式也不能使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方式，需要一步步因地制宜地探索和試點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧是關(guān)乎我國(guó)民生事業(yè)發(fā)展的重要部分且是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，應(yīng)將精準(zhǔn)扶貧事業(yè)明確納入我國(guó)民生財(cái)政當(dāng)中，使其在我國(guó)未來(lái)財(cái)政支出中占據(jù)一定的比例，并且長(zhǎng)期穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)此支出項(xiàng)目，在法律層面賦予其民生事業(yè)的地位，不能將其視為一項(xiàng)短時(shí)間內(nèi)的目標(biāo)來(lái)完成，只有此才能在一定程度上緩解貧困現(xiàn)狀和防止返貧情況的發(fā)生。

2.1 財(cái)政法治化和精準(zhǔn)扶貧法治化的關(guān)系

財(cái)政法治化使得市場(chǎng)通過(guò)法律手段，既賦予政府必不可少的財(cái)政收入，沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政收入，政府就不能履行其職能和服務(wù)，同時(shí)又基本上否定了政府取得非份財(cái)力的企圖；又將政府參與市場(chǎng)活動(dòng)限制在一定的規(guī)模與范圍之內(nèi)，政府的財(cái)政行為受到監(jiān)督和制約的關(guān)鍵是將其放在法律的框架內(nèi)。在財(cái)政法治的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)扶貧作為財(cái)政行為中扶貧支出的一個(gè)分支也應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)法治化進(jìn)程，將精準(zhǔn)扶貧各方面都納入法律體系內(nèi)，在約束和監(jiān)督政府此部分行為的基礎(chǔ)上，規(guī)范我國(guó)扶貧任務(wù)中的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系，讓精準(zhǔn)扶貧事業(yè)走向體系化、制度化、法律化。

精準(zhǔn)扶貧走向法治化進(jìn)程中，各級(jí)人民政府的扶貧辦公室應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律的規(guī)定來(lái)開(kāi)展和實(shí)施相應(yīng)工作，積極利用自身熟悉本地區(qū)貧困工作具體情況的優(yōu)勢(shì)，制定一系列操作性較強(qiáng)的幫扶工作規(guī)定，可先在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)工作，待有成效后可大規(guī)模的利用此標(biāo)準(zhǔn)方式來(lái)幫助貧困家庭脫貧。同時(shí)要善于發(fā)揮集體智慧的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)本地區(qū)的具體情況來(lái)分析問(wèn)題，透過(guò)貧困問(wèn)題的現(xiàn)象來(lái)分析本質(zhì)，善于把握問(wèn)題的主流和支流，以求更好更快地達(dá)到扶貧的目的。

各級(jí)扶貧政府傳達(dá)相關(guān)扶貧指導(dǎo)思想的同時(shí)也要貫徹落實(shí)法治扶貧的理念，法治扶貧的理念關(guān)乎扶貧工作能否有效進(jìn)行。向全社會(huì)全方位的落實(shí)法治扶貧理念，法律規(guī)范作為我國(guó)所有社會(huì)規(guī)范體系中最后一道防線同時(shí)也是最重要的規(guī)范體系，在規(guī)范幫扶工作人員行為的同時(shí)也給困難群眾吃了一顆“定心丸”。

2.2 精準(zhǔn)扶貧法治化規(guī)范扶貧資金的使用

習(xí)近平總書(shū)記曾在扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，要認(rèn)真開(kāi)展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治理，加強(qiáng)扶貧資金管理，對(duì)挪用、貪污扶貧款項(xiàng)的行為嚴(yán)懲不貸。扶貧專項(xiàng)資金作為我國(guó)精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的血液和靈魂，不能缺少對(duì)此方面法治規(guī)范的建立。扶貧工作中大部分違法案件的發(fā)生都與專項(xiàng)資金的使用與管理有著直接或者間接的關(guān)系，若還不將此方面納入法律方面的規(guī)定中，日后違法事件的發(fā)生在一定程度上影響干部隊(duì)伍的廉潔性、扶貧工作的持續(xù)與穩(wěn)定性，以及影響我國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程，精準(zhǔn)扶貧法治化務(wù)必要搭上依法治國(guó)這趟順風(fēng)車，做好相關(guān)的法治規(guī)范部署工作。

3 扶貧專項(xiàng)資金使用問(wèn)題之原因分析

在精準(zhǔn)扶貧事業(yè)進(jìn)程中，國(guó)家財(cái)政給予了重要的財(cái)資金支持，但這些資金是否真正運(yùn)用于人民群眾的幫扶方面以及取得了怎樣的效果，這都讓我們?cè)谪酱鉀Q的問(wèn)題中得到了消極的答復(fù)。從以下幾方面分析其原因。

3.1 上下級(jí)政府扶貧信息不對(duì)稱

精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的核心環(huán)節(jié)。從中共中央、國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府到村委會(huì)以及幫扶單位之間， 上下級(jí)政府之間扶貧信息傳達(dá)不力，對(duì)扶貧信息的準(zhǔn)確度和精確度要求不高或未形成統(tǒng)一的信息報(bào)備標(biāo)準(zhǔn)，扶貧信息在各級(jí)的扶貧單位之間不對(duì)稱、不精確、不及時(shí)。

從扶貧組織架構(gòu)層面來(lái)分析，各級(jí)政府信息不對(duì)稱則可以從公共選擇學(xué)派的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)原理來(lái)探究，布坎南指出：“作為分析方法的個(gè)人主義僅意味著，所有的推理，所有的分析，最終都被消解為個(gè)人作為決策者時(shí)所面臨的考慮?！逼胀ǖ慕?jīng)濟(jì)人面對(duì)政府下達(dá)的扶貧資金的巨大利益，各類各級(jí)的幫扶工作人員和普通生活中的人一樣是理性的、利己的和追求自身效益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。在此干部隊(duì)伍中，我們不討論兢兢業(yè)業(yè)為人民群眾謀福利的工作人員，只討論一小部分為了自身的利益而通過(guò)虛構(gòu)扶貧信息、冒名頂替低保人員、貪污私藏扶貧資金等一系列惡劣行為，正是因?yàn)榇?，使我們真正貧困的群眾得不到?yīng)有的扶持。

3.2 扶貧專項(xiàng)資金負(fù)責(zé)人員不明晰

扶貧資金從財(cái)政部下?lián)荛_(kāi)始進(jìn)入各級(jí)扶貧辦流通，每一次流通 都意味著一定的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。關(guān)于資金的分配和管理，沒(méi)有建立系統(tǒng)和規(guī)范的發(fā)放責(zé)任人員負(fù)責(zé)制和最終環(huán)節(jié)的核查制，如果責(zé)任細(xì)化不具體到個(gè)人就不會(huì)引起各級(jí)人員足夠的重視，這些環(huán)節(jié)的缺失會(huì)使得資金在分配轉(zhuǎn)移方面有著一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)現(xiàn)行的《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》的規(guī)定，其中規(guī)定了脫貧攻堅(jiān)中央、省、市縣的三級(jí)分工，但是縣級(jí)以下，尤其是村級(jí)存在村“兩委”、第一書(shū)記、 駐村扶貧工作隊(duì)、幫扶責(zé)任人這四支扶貧力量，在具體開(kāi)展扶貧工作時(shí)誰(shuí)指揮、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)是輔助性作用等等相關(guān)職責(zé)不明確，他們?cè)趯?shí)際工作中遇到職責(zé)混亂的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這些問(wèn)題勢(shì)必會(huì)影響到扶貧信息的上傳下達(dá)以及違法亂象等問(wèn)題的產(chǎn)生。

3.3 扶貧專項(xiàng)資金監(jiān)管體系的缺失

監(jiān)督體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中不可或缺的，更是國(guó)家各方面運(yùn)行體系中必不可少的。國(guó)家層面的扶貧腐敗問(wèn)題的抽查也是從2016年開(kāi)始，依靠中央的重點(diǎn)督查會(huì)無(wú)法顧及到中間很多環(huán)節(jié)的不法行為，也會(huì)為政府督查工作帶來(lái)壓力。中國(guó)貧困人口眾多，貧困地區(qū)分布較分散且無(wú)統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，中央的督查工作開(kāi)展具有實(shí)踐過(guò)程中的操作性障礙，既不能全方位也不能全方面。

4 精準(zhǔn)扶貧資金使用問(wèn)題法律制度之思考

4.1 精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)資金法治規(guī)范之構(gòu)想

全面依法治國(guó)涉及國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的方方面面，要實(shí)現(xiàn)全方位的有法可依。在財(cái)政法治的前提下，應(yīng)早日實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的法治化進(jìn)程。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧法的出臺(tái)，這其中可以明確規(guī)定精準(zhǔn)扶貧的立法目的、基本原則、基本方式，精準(zhǔn)扶貧資金的使用規(guī)則及權(quán)限劃分等等。同時(shí)加快建立扶貧專項(xiàng)資金在各級(jí)扶貧政府間的資金分配使用、發(fā)放方式和路徑選擇、扶貧對(duì)象權(quán)利和義務(wù)等方面的法律化標(biāo)準(zhǔn)體系。在充分了解我國(guó)基本國(guó)情的前提下，根據(jù)我國(guó)不同貧困地區(qū)的人口和民族分布、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式等方面的差異，因地制宜地設(shè)立不同的扶貧制度標(biāo)準(zhǔn)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立會(huì)在一定程度上提高扶貧資金的使用效率，公開(kāi)透明的法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)引導(dǎo)全社會(huì)的共同關(guān)注和監(jiān)督資金的使用。同時(shí)及時(shí)高效地公開(kāi)扶貧工作中的貪腐案件的處理結(jié)果，則會(huì)在一定范圍內(nèi)引起足夠的重視。

4.2 優(yōu)化上下級(jí)政府扶貧工作信息系統(tǒng)

精準(zhǔn)扶貧的信息識(shí)別和幫扶信息應(yīng)努力完善上下級(jí)信息對(duì)稱，上級(jí)政府若不能及時(shí)掌握真實(shí)的幫扶信息就會(huì)導(dǎo)致瞞報(bào)信息、虛構(gòu)幫扶對(duì)象信息等違法事件的發(fā)生。信息失真是扶貧資金非法流失的源頭，信息的真實(shí)性需要建立在扶貧工作人員職業(yè)的責(zé)任感基礎(chǔ)上，還要建立貧困人口自行申報(bào)系統(tǒng)，貧困人口自身了解自己的情況，如此有助于信息的真實(shí)性和上級(jí)政府掌握第一手信息。同時(shí)基層扶貧工作人員中四股力量形成環(huán)形監(jiān)督機(jī)制，四方力量相互監(jiān)督扶貧事業(yè)的第一手信息，防止其他人濫用權(quán)力導(dǎo)致信息錯(cuò)位，且有助于每一筆扶貧資金的撥款用到實(shí)處。

4.3 設(shè)立專項(xiàng)扶貧資金的專職管理

在精準(zhǔn)扶貧工作中要強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)?！疤幨虏灰月斆鳛橄?，而以盡心為急?！睆?qiáng)化政治責(zé)任。我國(guó)在各級(jí)扶貧隊(duì)伍中應(yīng)盡快設(shè)立扶貧資金方面的專職管理人員，將資金管理的職責(zé)細(xì)化到個(gè)人，建立資金個(gè)人分管制以及最后環(huán)節(jié)的核查制系統(tǒng)，不僅有利于資金的高效管理且可以在不法事件發(fā)生時(shí)第一時(shí)間鎖定責(zé)任人。與此同時(shí)在一定程度上減少了資金轉(zhuǎn)移和分配過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

扶貧隊(duì)伍的廉潔程度關(guān)乎扶貧工作的完成進(jìn)度。對(duì)于此方面的監(jiān)督和管理，應(yīng)不定期的進(jìn)行干部隊(duì)伍考核，通過(guò)在廣大貧困地區(qū)的一線群眾中了解情況和實(shí)地調(diào)研中抽查扶貧工作的進(jìn)度和扶貧資金的使用效率。考核制度有利于干部隊(duì)伍在扶貧工作中保持警惕性。

4.4 利用大數(shù)據(jù)技術(shù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)專項(xiàng)扶貧資金使用

大數(shù)據(jù)技術(shù)的成熟和快速發(fā)展，為各行各業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、發(fā)展提供了技術(shù)支持和發(fā)展機(jī)遇。精準(zhǔn)扶貧工作和大數(shù)據(jù)技術(shù)有效的結(jié)合起來(lái)，利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建立高效的專項(xiàng)資金流動(dòng)性的監(jiān)督和管理，數(shù)據(jù)系統(tǒng)中共享數(shù)據(jù)有利于社會(huì)各界更好地監(jiān)督資金的流通和使用，保證每一項(xiàng)資金的使用不偏離原設(shè)定的目標(biāo)。大數(shù)據(jù)不僅可以為專項(xiàng)資金的使用提供動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)布加測(cè)報(bào)告，還可以在幫扶對(duì)象精準(zhǔn)扶貧機(jī)制、扶貧對(duì)象精準(zhǔn)預(yù)測(cè)機(jī)制、脫貧退出幫扶的管理、平臺(tái)數(shù)據(jù)共享機(jī)制等方面發(fā)揮特有的優(yōu)勢(shì)。

4.5 嚴(yán)格規(guī)范公開(kāi)透明的資金使用程序

依據(jù)現(xiàn)行《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》中規(guī)定，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立扶貧項(xiàng)目庫(kù)，整合財(cái)政涉農(nóng)資金，建立健全扶貧資金項(xiàng)目信息公開(kāi)制度，對(duì)扶貧資金管理監(jiān)督負(fù)首要責(zé)任。與此同時(shí)，省級(jí)政府和市級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)扶貧資金分配使用、項(xiàng)目實(shí)施管理的檢查監(jiān)督和審計(jì)，及時(shí)糾正和處理扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題。目前我國(guó)從縣到村的扶貧資金撥付情況沒(méi)有透明化、公開(kāi)化的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，貧困村的扶貧資金有效到達(dá)情況還不能充分把握，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列的貪腐問(wèn)題。

在2019年12月下旬至2020年1月中旬，15個(gè)中央巡視組對(duì)中央脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視的13個(gè)中西部省區(qū)市和13個(gè)中央單位全部開(kāi)展“回頭看”，目的把巡視整改與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果結(jié)合起來(lái)，對(duì)扶貧工作中的各個(gè)具體方面進(jìn)行復(fù)查。中央層面巡視整改的同時(shí)要督促各級(jí)政府扶貧部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)且細(xì)致地向社會(huì)各界公開(kāi)專項(xiàng)資金的使用情況和投入使用取得的效果，同時(shí)也要公開(kāi)社會(huì)各界給予的扶貧捐助的明細(xì)使用情況，以及對(duì)口支援貧困地區(qū)的兄弟省份的支援?dāng)?shù)據(jù)明細(xì)。信息的公開(kāi)透明給予社會(huì)大眾信心的同時(shí)也使得社會(huì)大眾明確扶貧的進(jìn)程和監(jiān)督的資金的使用狀況。

5 結(jié)語(yǔ)

專項(xiàng)扶貧資金制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐與學(xué)界不斷深入研究暴露出許多制度設(shè)計(jì)的不明確與資金現(xiàn)實(shí)合理使用上的難題。一方面是對(duì)于現(xiàn)有專項(xiàng)扶貧資金制度的歪曲誤讀及價(jià)值取向的錯(cuò)誤理解，另一方面是社會(huì)的不斷發(fā)展帶來(lái)的新問(wèn)題難以得到現(xiàn)有制度的有效回應(yīng)和規(guī)制。綜上，要發(fā)揮好專項(xiàng)扶貧資金血液和靈魂作用，亟需解決好各級(jí)政府和部門(mén)對(duì)扶貧資金的把控和管理，從法律層面細(xì)化資金的管理責(zé)任，建立扶貧資金的專項(xiàng)管理職位制度和最終環(huán)節(jié)核查制度，制定一套程序透明、寬嚴(yán)并舉、責(zé)任梯度明確合理、主體范圍設(shè)定科學(xué)的專項(xiàng)扶貧資金制度，以期更好地鞏固我國(guó)扶貧工作的成果，最終走向共同富裕。