公共治理視角下S市鄉(xiāng)村鞏固脫貧攻堅成果研究

簡 健

（安徽中澳職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 合肥 230001）

雖然S市鄉(xiāng)村實施了一系列政策措施來確保鞏固脫貧攻堅成果，對一些有可能發(fā)生返貧的脫貧戶、邊緣易致貧戶和農(nóng)村低收入群體進行監(jiān)控，也針對這些群眾的致貧風(fēng)險出臺了對應(yīng)的幫扶措施，但從現(xiàn)實效果來看，成效一般，沒有達到預(yù)期。本文旨在從公共治理角度全面分析S市鄉(xiāng)村鞏固脫貧攻堅成果中出現(xiàn)的問題并提出對策，確保脫貧攻堅成果進一步得到鞏固，接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善。

1 公共治理的概念

公共治理（public governance）一詞產(chǎn)生于20世紀90年代的西方國家。“治理、公共治理是二十世紀八九十年代開始在西方國家強調(diào)并在二十一世紀變得引人注目的一個公共管理概念”。從傳統(tǒng)公共行政到新公共管理，再到治理、善治、公共治理，可以說，它的出現(xiàn)是社會不斷發(fā)展的必然結(jié)果。

公共治理一出現(xiàn)就流行于公共管理學(xué)界，我國在引進這一概念后，結(jié)合中國特色，開始了中國化的進程。在我國，公共治理的主導(dǎo)者必然是政府，呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、社會參與的格局。而不像西方那樣，政府僅僅只作為治理中的行動者和參與決策者，和其他主體地位平等。因此，在我國，公共治理概括起來主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：（1）自我調(diào)節(jié)的協(xié)作方式。即國家、組織、個人之間通過談判實現(xiàn)自動協(xié)調(diào)目的的方式。（2）多樣化的行動者。國家責(zé)任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責(zé)任，包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。（3）互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權(quán)力和資源關(guān)系實現(xiàn)互相促進和支持，形成協(xié)作性的合作伙伴關(guān)系。（4）國家的主導(dǎo)角色。國家在制度設(shè)計和戰(zhàn)略制定方面具有根本性作用，這是其他機構(gòu)不能替代的，國家的作用充分體現(xiàn)在其宏觀調(diào)控和組織協(xié)作上。

社會治理與精準扶貧在內(nèi)涵上存在著一定的統(tǒng)一性。在脫貧攻堅領(lǐng)域，公共治理理論得到充分體現(xiàn)。在整個脫貧攻堅期內(nèi)，我們可以清晰的看出，政府是政策的制定者、執(zhí)行者，也是脫貧攻堅的主導(dǎo)者；社會團體是協(xié)助者；貧困縣、貧困村和貧困戶是被幫扶者和被治理者，三方共同協(xié)作，使得脫貧攻堅戰(zhàn)役取得全面勝利，最終達到了“善治”。

2 S市鄉(xiāng)村鞏固脫貧攻堅成果的做法

2020年12月16日，中共中央國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見，隨后S市各級黨委政府均按照上述文件為指導(dǎo)，結(jié)合本地實際，相繼印發(fā)了關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見，并對照開展了一系列做法。

2.1 繼續(xù)保持幫扶政策

2021年以來，S市對脫貧攻堅期內(nèi)實施的各項政策措施繼續(xù)實施，措施未減、力度未減。S市各鄉(xiāng)村均能按照要求繼續(xù)開展工作。

2.1.1 繼續(xù)落實幫扶項目

繼續(xù)實施產(chǎn)業(yè)項目，對有需求的村和脫貧戶繼續(xù)按照2020年的獎補標準進行獎補，不搞規(guī)?？刂?，不按照經(jīng)濟狀況分先后，只要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和獎補的就進行獎補。繼續(xù)落實兜底救助類政策，對符合最低生活保障的及時納入保障，對殘疾的繼續(xù)發(fā)放殘疾人生活補助和護理，對符合條件的及時進行臨時救助和大病補助，對確實需要危房改造的進行危房改造。繼續(xù)落實醫(yī)療保障政策，繼續(xù)實施健康脫貧“351”“180”政策，對有需求的貧困病人簽約家庭醫(yī)生服務(wù)，對其中具有慢性病的全部送醫(yī)上門；繼續(xù)為脫貧人口代繳部分城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險。繼續(xù)促進脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)，繼續(xù)組織勞務(wù)輸出力度，延續(xù)支持扶貧車間的優(yōu)惠政策，統(tǒng)籌用好鄉(xiāng)村公益崗位。繼續(xù)改善脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，繼續(xù)建設(shè)“四好農(nóng)村路”，建設(shè)農(nóng)村防洪、灌溉等中小型水利工程，因地制宜推進農(nóng)村廁所革命、生活垃圾和污水治理、村容村貌提升。

2.1.2 繼續(xù)落實幫扶責(zé)任

繼續(xù)對脫貧村派遣駐村工作隊，延續(xù)駐村幫扶工作制度；繼續(xù)實施“單位包村、干部包戶”工作制度，將包戶干部幫扶時間延長至2025年12月31日，繼續(xù)開展幫扶走訪工作；繼續(xù)實施“百企幫百村”工程。嚴格落實“四個不摘”工作要求，持續(xù)壓實幫扶責(zé)任， 穩(wěn)步做好脫貧戶、邊緣易致貧戶以及因病因殘因災(zāi)因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減戶動態(tài)監(jiān)測幫扶工作，對于需要調(diào)整的駐村幫扶干部及時準確調(diào)整，確保包保關(guān)系無縫銜接、有機融合，所有脫貧戶、邊緣易致貧戶都有幫扶責(zé)任人，幫扶工作不斷檔、不脫節(jié)。

2.2 防止返貧動態(tài)監(jiān)測

S市針對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶，以及因病因災(zāi)因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴重困難戶開展定期檢查、動態(tài)管理，按照“紅、黃、藍”進行分類管理，重點監(jiān)測其收入支出狀況、“兩不愁三保障”及飲水安全狀況，對新出現(xiàn)致貧風(fēng)險的及時安排幫扶措施。同時，每個月開展一次“兩不愁三保障”及飲水安全大排查工作，對于鄉(xiāng)村級能整改的立刻整改；對于鄉(xiāng)村級不能整改的，及時上報上級部門單位解決，通過問題轉(zhuǎn)交辦制度逐級逐項解決“兩不愁三保障”及飲水安全動態(tài)新發(fā)生問題，鞏固“兩不愁三保障”成果。

2.3 加強扶貧項目資產(chǎn)管理

將扶貧資產(chǎn)規(guī)范化管理作為鞏固提升脫貧攻堅成果的重要手段，S市各鄉(xiāng)村對2016年以來使用各類扶貧資金投入形成的項目及資產(chǎn)進行全面核查，按照公益類、經(jīng)營類、到戶類三類，逐一登記造冊，全面界定產(chǎn)權(quán)、全面規(guī)范運營、全面明確收益、全面加強監(jiān)管，繼續(xù)發(fā)揮作用。

3 S市鄉(xiāng)村鞏固脫貧攻堅成果的問題

雖然S市鄉(xiāng)村在脫貧攻堅鞏固期內(nèi)做了很多工作，但由于治理環(huán)節(jié)和主體不同程度的出現(xiàn)問題，導(dǎo)致上述的做法產(chǎn)生的效果未達到預(yù)期甚至沒有成效。

3.1 政府作為主導(dǎo)者，有松勁泄氣現(xiàn)象

2021年以來，S市現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口和貧困村全部實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽?！皟刹怀睢辟|(zhì)量水平明顯提升，“三保障”突出問題徹底消除。貧困人口收入水平大幅度提高，自主脫貧能力穩(wěn)步增強，生產(chǎn)生活條件明顯改善，經(jīng)濟社會發(fā)展明顯加快，脫貧攻堅取得全面勝利，這一偉大成就讓各級政府倍加光榮和鼓舞。但需要注意的是，在歡慶的同時，再加上攻堅期內(nèi)的艱苦奮斗，使政府忽略了相對貧困。與絕對貧困相比，相對貧困外延更廣，內(nèi)涵更深，要同時關(guān)注精神貧困與物質(zhì)貧困、城市貧困與農(nóng)村貧困、生存貧困與發(fā)展貧困、一維貧困與多維貧困等更加復(fù)雜的問題。S市一些鄉(xiāng)村在落實幫扶政策上甚至不再考慮現(xiàn)實特點，簡單套用過去的經(jīng)驗或者實行“拿來主義”，使得一部分困難群體問題未得到有效解決。有的鄉(xiāng)村干部大肆宣揚脫貧攻堅已經(jīng)結(jié)束，一些普惠制和特惠制政策已經(jīng)取消，誤導(dǎo)了群眾。還有一部分鄉(xiāng)村干部在攻堅期內(nèi)“苦怕了”、“累壞了”，在鞏固期內(nèi)刻意逃避，對上級下發(fā)的任務(wù)選擇性落實，簡單的就落實，困難的當(dāng)做看不見。S市部分政府部門及鄉(xiāng)村干部的以上種種行為均是松勁泄氣的直觀表現(xiàn)。

3.2 政府、社會團體、民眾協(xié)作網(wǎng)絡(luò)斷開

在脫貧攻堅攻堅期內(nèi)，已經(jīng)形成了非常完善健全的體制機制，其中，構(gòu)建的“政府、社會團體、民眾協(xié)作網(wǎng)絡(luò)”就是典型代表。在脫貧攻堅工作中，政府、社會團體、民眾不是互相隔離和單打獨斗的，而是在政府的主導(dǎo)下建立起良性的疊加的組織網(wǎng)絡(luò)來共同落實幫扶政策措施和協(xié)作處理各項復(fù)雜事件。三方在脫貧攻堅工作中互相支持、互相配合、互相促進，共同完成了目標任務(wù)。但到了鞏固期，由于三方的錯誤認識和不當(dāng)?shù)纳鐣麄?，?dǎo)致該網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)掉線的主體，隨即網(wǎng)絡(luò)全面斷開。S市部分政府工作力度削減，主導(dǎo)地位不穩(wěn)，不對社會團體和民眾做出新的要求或者積極地領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致社會團體和民眾“自由主義”散漫。社會團體則擔(dān)心投入的資源、資金過多，對團體造成負擔(dān)，再政府未做明確要求下“悄然”回避。民眾則是在不當(dāng)宣傳下錯誤理解，不掌握政策，認為“找了也沒有用，反正脫貧攻堅已經(jīng)結(jié)束了”，民眾參與大幅下滑。三方的共同掉線，導(dǎo)致缺乏積極有效地回應(yīng)，即使體制機制健全，三方出現(xiàn)的問題也始終得不到解決。

3.3 人員隊伍出現(xiàn)問題

脫貧攻堅攻堅期內(nèi)，S市鄉(xiāng)村部分駐村扶貧工作隊成員、幫扶責(zé)任人、企業(yè)人員和鄉(xiāng)村干部出現(xiàn)離職、提拔、交流和犧牲等情況，導(dǎo)致人員隊伍更換頻繁。往往一個鄉(xiāng)村每隔幾個月就換一批人，這批人業(yè)務(wù)還不熟練就離開了，下批人沒有交接什么都不懂就上任。有的人員不善于學(xué)習(xí)，不掌握新的業(yè)務(wù)知識和政策措施，在落實工作上“錯漏百出”，完全不能按照要求完成工作、達到目標。有的人員思想懈怠，怕吃苦受累，不用心、不愿意開展工作。有的人麻痹大意，在開展工作中經(jīng)常出錯。脫貧攻堅需要一支團結(jié)、精干的隊伍，尤其是在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興交匯之際。人員隊伍出現(xiàn)問題，鞏固期內(nèi)的工作就必然出現(xiàn)問題。

3.4 監(jiān)管評估開始缺位

監(jiān)管評估是推動工作落實的有效手段，它能有效地發(fā)現(xiàn)和推動解決突出問題，促進脫貧攻堅工作的健康發(fā)展。攻堅期內(nèi)，各級監(jiān)管評估工作都進一步消除了扶貧領(lǐng)域形式主義、官僚主義、弄虛作假以及消極腐敗現(xiàn)象，查準找到脫貧攻堅工作中存在的一些薄弱環(huán)節(jié)，層層傳導(dǎo)壓力、層層落實責(zé)任，倒逼工作落實落細，提升了脫貧攻堅工作水平和成效。但2021年以來，相較于過去頻繁的監(jiān)管和評估，S市的監(jiān)管和評估工作少的可憐，僅有數(shù)次調(diào)研，缺位了的監(jiān)管評估開始出現(xiàn)“不良”反應(yīng)。一是缺少了監(jiān)管評估這把“達摩利斯之劍”，S市部分鄉(xiāng)村已經(jīng)不在重視脫貧攻堅鞏固期內(nèi)的工作，導(dǎo)致工作開展不到位，工作落實不具體。二是不掌握實際情況，導(dǎo)致S市政府部門決策不精準，甚至制定出民眾不需要的政策，造成人力、物力和財力浪費。三是部分民眾缺少向上反映渠道，有可能出現(xiàn)輿情或者信訪事件，不利于社會穩(wěn)定。

4 S市鄉(xiāng)村鞏固拓展脫貧攻堅成果的建議

雖然在鞏固脫貧攻堅成果的工作上，我們有中共中央國務(wù)院印發(fā)的關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見作為綱領(lǐng)指導(dǎo)，但就如何鞏固好S市鄉(xiāng)村的脫貧攻堅成果，還必須要結(jié)合S市當(dāng)?shù)靥攸c和自身原因?qū)ΠY下藥。

4.1 提高政治站位，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)

脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善。S市各級政府部門和黨員干部必須要堅持學(xué)習(xí)習(xí)總書記關(guān)于扶貧工作的重要講話精神，常態(tài)化學(xué)習(xí)《習(xí)近平扶貧論述摘編》，充分認識實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要性、緊迫性，咬定目標、卯足勁頭，以釘釘子精神一錘一錘接續(xù)敲、一棒一棒接力干，讓包括脫貧群眾在內(nèi)的廣大人民過上更加美好的生活，朝著逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標繼續(xù)前進，彰顯黨的根本宗旨和我國社會主義制度優(yōu)勢。

4.2 強化組織領(lǐng)導(dǎo)，全面壓實責(zé)任

繼續(xù)堅持駐村扶貧工作制度，派好駐村扶貧工作隊和幫扶責(zé)任人，對于不能勝任工作的人要堅決調(diào)換。建立并完善網(wǎng)格化包保責(zé)任體系，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)脫貧戶、邊緣戶和因病因災(zāi)因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴重困難戶全覆蓋、無死角包保。繼續(xù)開展“五級書記”遍訪工作和選派科技特派員，切實加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步完善一級抓一級、層層抓落實的責(zé)任體系。

4.3 持續(xù)鞏固“兩不愁三保障”和飲水安全脫貧攻堅成果

組織開展脫貧人口和易返貧致貧人口收支變動、“兩不愁三保障”及飲水安全狀況常態(tài)化排查整改，要針對排查問題，根據(jù)脫貧人口和邊緣易致貧人口的家庭現(xiàn)狀、發(fā)展能力、實際需求和真實意愿，制定“一戶一方案、一人一措施”，落實精準幫扶措施，確保排查的各類問題整改到位。相關(guān)行業(yè)部門要對基本醫(yī)療、住房安全、義務(wù)教育、安全飲水核心指標定期篩查，發(fā)現(xiàn)重大醫(yī)療支出、D類危房、失學(xué)輟學(xué)、供水飲水安全等方面的突出問題，及時與扶貧部門對接。要加強同扶貧部門的信息共享與數(shù)據(jù)比對，對能夠立即解決的個性問題，立行立改；對不符合政策條件一時無法解決的，要宣傳教育引導(dǎo)到位；對問題突出有返貧致貧風(fēng)險的，要及時啟動動態(tài)監(jiān)測程序，做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶。

4.4 加強人才隊伍建設(shè)

要建立健全培訓(xùn)學(xué)習(xí)機制，提升鄉(xiāng)村扶貧人才隊伍素質(zhì)，要實行多層次培養(yǎng)和多樣化培養(yǎng)、多渠道培養(yǎng)，要緊密結(jié)合工作特點，突出重點，把握實際，按照實際、實用、實效的原則，對鄉(xiāng)村扶貧人才隊伍進行培訓(xùn)。加強管理服務(wù)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村扶貧人才隊伍自我開發(fā)。建立健全激勵機制，對農(nóng)村扶貧人才隊伍在建設(shè)上，出臺相關(guān)政策，提供支持，在政治待遇上給予肯定，在榮譽上予以激勵。

4.5 堅持監(jiān)管評估，加強輿情應(yīng)對

S市要把監(jiān)管評估和暗訪督查作為倒逼工作全面穩(wěn)固的重要手段，要定期開展監(jiān)管評估，對發(fā)現(xiàn)的各類問題，進行徹底整改，并切實做到舉一反三，深挖細究，全面摸排工作中存在的問題，逐條逐項銷號整改并長期堅持持續(xù)整改。要進一步加強對S市各鄉(xiāng)村工作的暗訪督查，確保真查實改，整改到位，見底清零。同時，要進一步加強脫貧攻堅正面宣傳，建全完善輿情應(yīng)對快速反應(yīng)機制，面對突發(fā)輿情能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時上報、及時處理，最大限度地避免、最短時間消除由于輿情造成的負面影響。

5 結(jié)語

S市鄉(xiāng)村在脫貧攻堅鞏固期內(nèi)出現(xiàn)的一些問題并不是公共治理體系的問題，而是公共治理主體之間出現(xiàn)的問題。本文的研究從公共治理在S市鄉(xiāng)村脫貧攻堅鞏固期內(nèi)的成果入手，關(guān)注公共治理主體之間的互動和作用發(fā)揮，尤其關(guān)注在中國化的公共治理語境下作為主導(dǎo)者的政府的作用發(fā)揮和地位。我們可以清晰的看到政府的主導(dǎo)作用和社會團體與民眾的參與作用。伴隨著脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興不斷銜接以及我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，政府的科學(xué)主導(dǎo)、社會團體和民眾的積極參與必然是實現(xiàn)善治的有效途徑之一，三者所發(fā)揮的作用缺一不可。