依托法治實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地高效利用

田 芳

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050000）

1 農(nóng)村土地集約利用存在的問題

1.1 農(nóng)村土地集約化管理制度落后

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地管理實(shí)行 “條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，是由政府領(lǐng)導(dǎo)的，參照我國(guó)管理土地的政策方針對(duì)各個(gè)區(qū)域的土地進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃和整理，實(shí)時(shí)記錄土地的利用情況，再匯總給上級(jí)，上級(jí)的土地部門進(jìn)行對(duì)應(yīng)的監(jiān)管活動(dòng)。土地是農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本要素，土地集約化程度提高更有利于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)農(nóng)村土地的制度管理是土地集約化的重要一環(huán)，政府對(duì)土地制度的監(jiān)管是自我監(jiān)督的形式化管理，[1]阻礙了農(nóng)村土地集約化進(jìn)程。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難，集約化水平低

農(nóng)村土地集約化高度發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有積極作用，土地流轉(zhuǎn)也有助于迅速集中土地集約化，加快我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平。現(xiàn)實(shí)是，2018年前我國(guó)農(nóng)村土地制度實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二者分離，前者歸屬于農(nóng)村集體所有，后者歸屬于農(nóng)民所有，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，過(guò)去的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不足與滿足農(nóng)民的生產(chǎn)要求，2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的決定，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合法化，將兩權(quán)分為三權(quán)：農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一改革適應(yīng)了農(nóng)民的改革土地的需要，取得了重大的改革成果。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法自愿有償?shù)剡M(jìn)行流通，可以在土地上進(jìn)行一系列農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)獲取收益。[2]

雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為常態(tài)，但土地流轉(zhuǎn)矛盾不斷。主要集中在土地承包和土地流轉(zhuǎn)方面存在矛盾，系承包和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中一系列不合法的操作等原因?qū)е?。表現(xiàn)為三個(gè)方面，一是土地轉(zhuǎn)包、一地多包等為問題。二是土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中出現(xiàn)的互換、出租等糾紛數(shù)見不鮮，三是農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與集體之間的矛盾尖銳。這些土地流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重阻礙了土地集約化的發(fā)展。

1.3 農(nóng)民生活保障問題突出，阻礙土地集約化

農(nóng)民的生活是否能夠得到充足保障和土地流轉(zhuǎn)有著直接聯(lián)系。農(nóng)戶為了提高生活保障，并不會(huì)輕易將土地流轉(zhuǎn)，因?yàn)檗r(nóng)民已經(jīng)不需要再繳稅，相反，還會(huì)獲得一定的補(bǔ)貼。隨著農(nóng)民工進(jìn)程的熱潮，農(nóng)民工在城市打工幾十年后，回到自己的家鄉(xiāng)，將農(nóng)村的土地作為自己的后路，農(nóng)民不愿意，不敢流轉(zhuǎn)土地，降低了土地流轉(zhuǎn)的速度，阻礙了土地集約化的進(jìn)程。

1.4 土地法律制度滯后，立法體系不健全

土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律規(guī)范方面不夠具體，農(nóng)民的具體權(quán)益等不到合理的保障，相關(guān)制度落后于農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要。

2 國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)借鑒

日本，其領(lǐng)土由本州、四國(guó)、九州、北海道四大島及7200多個(gè)小島組成，總面積37.8萬(wàn)平方公里。在這陸地面積為37.8萬(wàn)平方公里的土地上養(yǎng)育著817萬(wàn)人口，因其為島國(guó)的特性，水資源，礦產(chǎn)資源等十分匱乏，極度依賴于進(jìn)口各國(guó)原材料。土地的資源極為緊缺，人口密度高、人均土地資源緊缺等特點(diǎn)但匪夷所思的是日本卻在有限的土地上創(chuàng)造了驚人的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。

日本的土地所有權(quán)是私有制，不同于我國(guó)的土地所有權(quán)制度，但從中我們?nèi)阅軐W(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。日本的農(nóng)村土地制度可以分為三類：私有農(nóng)戶、租賃農(nóng)戶和承租農(nóng)戶。日本政府根據(jù)私有權(quán)的改革和發(fā)展，進(jìn)行了所有權(quán)的調(diào)整，這是日本土地集約利用的重要方法。所謂的權(quán)屬是不改變農(nóng)民的土地所有權(quán)，而是對(duì)租賃農(nóng)戶進(jìn)行改革。將所有的租賃農(nóng)戶的土地進(jìn)行整理，形成大規(guī)模的面積相等的土地，再將承租區(qū)外的農(nóng)戶和承租區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶的土地進(jìn)行交換，當(dāng)然，基于承租區(qū)外的農(nóng)戶的同意。最終，形成了理想的農(nóng)戶的土地集約利用的狀態(tài)，可以進(jìn)行大規(guī)模的機(jī)械化操作。這種農(nóng)地合并土地集約模式，已經(jīng)被日本農(nóng)村大量效仿。[4]

此外，國(guó)內(nèi)各農(nóng)村應(yīng)該以日本的土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)為參考，因地制宜的制定關(guān)于本地區(qū)的可行的方針政策。一是法律體系完善。通過(guò)查閱和了解，得知日本頒布了高達(dá)40多部的法律以及眾多的法規(guī)，這都是關(guān)于土地管理、土地利用等方面的規(guī)定?；痉?，相關(guān)法規(guī)等的出臺(tái)從根本上保護(hù)了土地。多層次，操作性強(qiáng)，并且隨著實(shí)際的變化而變化的法律體系值得我們學(xué)習(xí)。二是公眾參與機(jī)制完善。強(qiáng)調(diào)土地利益相關(guān)者的共同參與，如政府，企業(yè)，公共組織。它闡明了各方在土地集約利用過(guò)程中的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)了土地所有相關(guān)利益相關(guān)者的主觀能動(dòng)性。

3 加強(qiáng)農(nóng)村土地集約利用的措施

3.1 完善農(nóng)村土地集約管理政策

進(jìn)一步加快土地集約有利于提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化、工業(yè)化水平，從而提高農(nóng)民收入和生活水平。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)建設(shè)的首要問題是解決好土地問題，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的基本要素。完善我國(guó)農(nóng)村的土地政策包括完善土地流轉(zhuǎn)政策、土地集約化管理政策、土地規(guī)劃政策等各方面。最重要的是建立完善的土地行政管理體制。明確政府的職責(zé)和權(quán)利，實(shí)行自上而下的土地管理體制和監(jiān)督機(jī)制。[5]同時(shí)，發(fā)揮地方的積極作用，從基層到中央的土地政策反饋機(jī)制。其次，從法律上建立完善土地集約管理政策，法無(wú)授權(quán)不可為，公平公正公開地制定土地集約管理政策，確認(rèn)農(nóng)村土地征收和流轉(zhuǎn)的合法性程序。因此，國(guó)家必須完善土地集約政策制定的規(guī)定，提高土地集約化水平，加快新農(nóng)村的建設(shè)。

3.2 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想具體包括：穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)、創(chuàng)新。穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、自愿流轉(zhuǎn)土地、創(chuàng)新探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式。[6]如今，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行三權(quán)分置，即土地所有權(quán)歸集體、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度的改革應(yīng)當(dāng)確定為三個(gè)方面。其一，農(nóng)村集體組織的成員均享有所有權(quán)，均可以共同平等地決定集體土地的使用方式和流轉(zhuǎn)方式，共同決策，共同參與而非由村委會(huì)自行決定。其二，完善土地權(quán)利制度，明確規(guī)定農(nóng)民使用、收益、處分承包地和經(jīng)營(yíng)地的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。其三、完善土地義務(wù)體系，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加大擅自變更土地用途和違法占用土地的處罰力度。當(dāng)然，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，離不開社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，建立合理、公平、公正、公開的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

3.3 完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，提高土地集約利用的水平首要問題是解決好農(nóng)民的生活保障。農(nóng)民沒有生活上的后顧之憂，便會(huì)加快土地流轉(zhuǎn)，更有利于土地集中利用。因此，完善農(nóng)民的社會(huì)保障，更有利于對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，更有利于對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行集約化、機(jī)械化、規(guī)?；芾?，提高農(nóng)村機(jī)械化水平，實(shí)行土地的可持續(xù)利用。要從以下幾個(gè)方面做起：一是完善農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。提高農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的金額，完善低保制度，對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障進(jìn)行科學(xué)管理。二是提高國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度。三完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大自然災(zāi)害保險(xiǎn)范圍，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，保障農(nóng)民利益。[7]

3.4 利用法律對(duì)土地集約問題進(jìn)行管理

在我國(guó)法律中，對(duì)耕地等農(nóng)用地規(guī)定較多，而在一定程度上忽視了對(duì)土地集約方面和土地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)范，缺乏了法律的幫助，因此需要制定相關(guān)方面的法律對(duì)其進(jìn)行約束?？梢詮膬蓚€(gè)方面入手：一是從公眾方面加強(qiáng)立法，規(guī)定公民的在土地集約利用方面的各項(xiàng)權(quán)利，違法必究，根據(jù)相關(guān)法律可以對(duì)其進(jìn)行處分，拘留，罰款，必要時(shí)應(yīng)承擔(dān)刑事和民事責(zé)任。二是從立法方面入手，法律是治國(guó)之重器，全國(guó)人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律法規(guī)，保障各項(xiàng)制度完善，政府也應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，來(lái)促進(jìn)土地制度的法制化。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地資源的有限性成為制約因素，集約利用土地是土地利用的方向。我國(guó)土地集約利用必然是我國(guó)規(guī)?；l(fā)展的必然結(jié)果。今后可以通過(guò)完善法律制度和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善農(nóng)民社會(huì)保障與等方面，切切實(shí)實(shí)提高土地集約利用水平，同時(shí)保持合理的土地開發(fā)強(qiáng)度，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展。