農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制的探究

陳 穎

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050062）

農(nóng)村集體土地征收是國家為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的程序和權(quán)限，強(qiáng)制取得農(nóng)民集體所有的土地以及地上附著物，并給予農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助安置費(fèi)和地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的法律行為。在土地征收過程中，征收補(bǔ)償制度是基礎(chǔ)，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是重點，被征地農(nóng)民的權(quán)益是核心。而土地的征收使農(nóng)民失去了賴以生存的生活基礎(chǔ)，雖然國家在征收的法律法規(guī)制度中對農(nóng)民給予了一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但由于機(jī)制中的一些漏洞和實際實施征收行為時發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行延誤和制度缺陷，土地的資源合理利用與農(nóng)民的利益都不可避免的遭受了一定程度的損害。

1 農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀

1.1 土地征收機(jī)制

土地的征收由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，按法律確定的流程通過后，由縣級以上地方政府統(tǒng)一征用回收。

1.1.1 土地征收補(bǔ)償程序

（1）擬定征地補(bǔ)償方案。在土地征收申請的申請書中，已寫清補(bǔ)償內(nèi)容，在獲得批準(zhǔn)后，要對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行公告。公告期間也需要聯(lián)合被征收的市縣政府對補(bǔ)償方案再次協(xié)商。進(jìn)行協(xié)商時，除按照已申請批準(zhǔn)的補(bǔ)償方案之外，還要對實地進(jìn)行考察，制定更為妥善的方案。

（2）公告征地補(bǔ)償方案。公告要詳細(xì)說明征地的位置以及面積大小、地面上房屋的數(shù)量或農(nóng)作物的數(shù)量，以及需要補(bǔ)償安置的人員以及補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)等。

（3）補(bǔ)償?shù)怯?。公告后在?guī)定的期限之內(nèi)，被征收的村民或集體組織需要攜帶相關(guān)權(quán)屬證明，到政府規(guī)定的地點進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

（4）舉行聽證會。在公告發(fā)布后，政府必須以書面形式通知被征收人有權(quán)要求舉行聽證會。公告發(fā)出后的十日內(nèi)可以要求舉行。

（5）支付補(bǔ)償費(fèi)。在補(bǔ)償安置方案公告確定后的三個月內(nèi)，必須全額支付給集體組織，集體組織要公開透明的對補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放情況進(jìn)行公告。

1.1.2 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

根據(jù)我國《土地管理法》第八條的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，宅基地、自留地、自留山也屬于農(nóng)民集體所有。而《中華人民共和國民法典》規(guī)定了農(nóng)民集體成員享有民主管理權(quán)、知情權(quán)和撤銷權(quán)。這些權(quán)利可以保證當(dāng)集體土地所有權(quán)、農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟(jì)組織或集體成員利益受到損害時，相關(guān)主體可以采取包括訴訟在內(nèi)的救濟(jì)手段來維護(hù)自己的土地權(quán)益。但在集體所有制的范圍并沒有具體的定義的情況下，農(nóng)民因?qū)Ψ沙ＷR的缺乏和對維權(quán)意識的淡薄，很容易失去行使權(quán)利的機(jī)會，導(dǎo)致很多情況下集體土地所有權(quán)都變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主占有。

2 農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制中存在的法律問題

2.1 征地補(bǔ)償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)不合理

根據(jù)《土地管理法》中的具體規(guī)定，集體土地征收的補(bǔ)償主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助安置費(fèi)和地上附著物及青苗補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。但這些補(bǔ)償?shù)姆秶际峭恋厣系闹苯訐p失，而農(nóng)民失地遭受的利益損害還包括土地被征收引起的間接損失，例如沒有被征收的土地由于相鄰關(guān)系產(chǎn)生的價值損害、農(nóng)民因被征地而搬遷引起的生活困擾和因搬遷產(chǎn)生的費(fèi)用等，這些損失在我國法律中都未予以考慮。其次還有土地上使用權(quán)利人的損失，我國《民法典》明確規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是法律賦予的權(quán)利，但在征收集體土地時，只對土地所有人也就是農(nóng)村集體組織進(jìn)行了補(bǔ)償，并未考慮到土地征收后隨著所有權(quán)的消失，土地上承載的土地承包經(jīng)營權(quán)也隨之消失，而該權(quán)利對于有著土地使用權(quán)的農(nóng)民來說至關(guān)重要，卻不在征收補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。

我國《土地管理法》規(guī)定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照土地過去三年年均產(chǎn)量的倍數(shù)計算，土地補(bǔ)償費(fèi)為年均產(chǎn)值的6至10倍，每個需安置的農(nóng)業(yè)人口安置費(fèi)為年均產(chǎn)值的4至6倍，二者總和不得超過年均產(chǎn)值的30倍，這種標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)農(nóng)業(yè)收益為基礎(chǔ)來進(jìn)行計算，但農(nóng)民受到氣候環(huán)境、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等因素影響去種植相對較低經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量的農(nóng)作物的話，對農(nóng)民是非常不公平的。

2.2 征地補(bǔ)償?shù)睦娣峙洳豢茖W(xué)

土地征收補(bǔ)償過程中主要涉及到國家、集體和農(nóng)民這三方利益主體，直觀角度來看，國家和集體是在土地征收過程中獲利最大的，而被征地的農(nóng)民得到的補(bǔ)償有限，利益容易受損。國家對有著集體土地使用權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行土地征收的補(bǔ)償，而被征地的土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，國家對其使用權(quán)再進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，巨額的土地出讓金為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會的高速發(fā)展提供了資金保障，但對于失地農(nóng)民來說，所得到的土地征收補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及土地的出讓金。從土地發(fā)展權(quán)的角度來說，農(nóng)民也應(yīng)成為土地增值收益分配者之一，對失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計進(jìn)行保障。

2.3 征地補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑不完善

雖然我國法律明確規(guī)定，當(dāng)?shù)卣@得土地征收批準(zhǔn)文件之后，應(yīng)當(dāng)公布土地補(bǔ)償安置的方案，農(nóng)民有不同意見可以向土地管理部門反應(yīng)，但現(xiàn)實實施過程中地方政府往往與村委會勾結(jié)，取締農(nóng)民的意見，這是對農(nóng)民參與協(xié)商權(quán)和知情權(quán)的刻意忽視。而且，當(dāng)土地征收問題不明朗時，法院會以征地補(bǔ)償案件不在法律規(guī)定的民事立案案由的管轄范圍內(nèi)不予受理，為農(nóng)民對自己權(quán)利的維護(hù)和救濟(jì)增加了許多困難。

3 健全和完善農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制的策略

3.1 明確征地補(bǔ)償?shù)膶ο螅ㄈ侠砉难a(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)

對土地征收補(bǔ)償對象的明確需要建立在集體土地所有權(quán)的實質(zhì)化和集體化的基礎(chǔ)上，在征收過程中的補(bǔ)償對象我們需要明確是對土地所有戶中所有人口進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償對象包括土地所有人與土地財產(chǎn)的其他利益人，并且考慮被征收土地的本身時還要考慮農(nóng)民的間接損失。而我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從原產(chǎn)值倍數(shù)法到綜合區(qū)片地價法這一改革雖然有所進(jìn)步，但仍舊是以土地產(chǎn)出能力為依據(jù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然較低。在研究土地征收標(biāo)準(zhǔn)時，“公平市場價”被最多學(xué)者所支持，土地的市場價值實際上是將土地作為交易產(chǎn)品放入市場中，由征收關(guān)系的雙方在公平競價后得出價值結(jié)論。但我國對土地實行非常嚴(yán)格的用途管制，以市場價值作為土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)具有一定的現(xiàn)實困難。筆者認(rèn)為可以采用“區(qū)片綜合地價+增值收益”的方法當(dāng)作“公平市場價”的過渡，現(xiàn)在我國土地管理法已將“征地區(qū)片綜合地價”作為土地賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，并且我國的各個地區(qū)也都在積極落實。同時我國多個土地征收改革的試點也在積極關(guān)于土地增值收益分配進(jìn)行有益的探索。因此，用“區(qū)片綜合地價+增值收益”作為“公平市場價”的過渡是完全具有可行性的。

3.2 增擴(kuò)補(bǔ)償利益分享機(jī)制，完善集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆芍贫?/h3>

土地的征收和開發(fā)導(dǎo)致地價倍增，需要優(yōu)先保障失地農(nóng)民的征地?fù)p失和利益分享，允許農(nóng)民獲得土地增值收益，確認(rèn)農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來制定科學(xué)并且足額的征地賠償標(biāo)準(zhǔn)；探索失地農(nóng)民和政府分享的土地出讓收益機(jī)制的建立，按照地方政府“公私兼顧”的補(bǔ)償理念，使被征地農(nóng)民能夠直接享有農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)用地而帶來的土地增值收益，按照經(jīng)營性商住項目與福利性醫(yī)療、機(jī)關(guān)團(tuán)體、教育等項目分類，合理的確定各項目不同的分享比例。

因而建議在我國集體土地征收的法律中，明確規(guī)定土地征收補(bǔ)償原則為分享增值收益原則。該原則的含義是在市場經(jīng)濟(jì)條件之下，按照公平正義的基本原則，體現(xiàn)城市帶領(lǐng)農(nóng)村共同發(fā)展的政策要求。提出增值收益分享原則的目的不僅僅是強(qiáng)調(diào)被征地農(nóng)民由于征地這一行政行為所得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能低于自身原本的生活水準(zhǔn)，而且應(yīng)給予明顯高出現(xiàn)在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的金額，讓土地體現(xiàn)出自身的市場價值，讓被征地農(nóng)民能夠充分享受土地增值帶來的收益，這也是對于政府最被廣為詬病的“先征地，再賣地，然后賺中間差價”的回應(yīng)。

3.3 維護(hù)農(nóng)民被征地利益，建立健全被征地農(nóng)民的救濟(jì)途徑及社會保障

確保被征地農(nóng)民對于征收補(bǔ)償?shù)姆删葷?jì)通道保持暢通，以確保農(nóng)民擁有更多的與公權(quán)力進(jìn)行抗衡的權(quán)利，為土地征收過程中權(quán)利受到損失和侵犯的農(nóng)民提供更為順暢的司法救濟(jì)通道；充分發(fā)揮村民自治組織自我管理的作用以及行政復(fù)議糾紛化解的渠道作用，建立行政信訪、復(fù)議與訴訟協(xié)調(diào)對接的機(jī)制，為農(nóng)民提供最便利優(yōu)質(zhì)的法律救濟(jì)服務(wù)；縣級以上的人民政府應(yīng)主動對補(bǔ)償方案的協(xié)調(diào)進(jìn)行嚴(yán)格督促和加強(qiáng)指導(dǎo)，基層政府應(yīng)當(dāng)督促村民委員會等基層組織健全和完善領(lǐng)取、發(fā)放和監(jiān)督補(bǔ)償費(fèi)用等相關(guān)制度，積極主動維護(hù)農(nóng)民個體的利益，避免村干部一手遮天，因一己之私損害農(nóng)民的利益，并鼓勵農(nóng)民勇敢的拿起法律武器來維護(hù)自身的財產(chǎn)權(quán)利。

4 結(jié)語

面對城鎮(zhèn)化用地的需求快速增長和國有土地存量有限的現(xiàn)實條件，對農(nóng)村進(jìn)行國有土地征收成為了增加土地供應(yīng)的最主要手段，筆者對我國土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行深入的分析和研究，結(jié)合我國的實際情況，嘗試性的提出相應(yīng)問題的解決機(jī)制。只有科學(xué)精細(xì)、與時俱進(jìn)的土地征收制度才能為我國城市化進(jìn)程添磚加瓦，為社會的穩(wěn)定和諧提供制度支撐，使全體人民共享改革開放的發(fā)展成果。