淮安市就地城鎮(zhèn)化導向下農(nóng)民集中居住意愿與模式比較

文_劉傳明（淮陰師范學院，副教授、城鄉(xiāng)規(guī)劃師，博士）

李順茂（淮陰師范學院，人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)學生）

劉 城（淮陰師范學院，人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)學生）

王月晴［淮陰師范學院，地理科學（師范）專業(yè)學生］

李 笑（淮陰師范學院，人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)學生）

農(nóng)民集中居住在表征上是建設集中居住區(qū)，將農(nóng)民集中到新型社區(qū)居住，以緩解農(nóng)村土地零散經(jīng)營狀況、破解“空心村”問題，最終達到改善農(nóng)民居住環(huán)境、加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目的。它是在經(jīng)濟發(fā)展、文化觀念更新等背景下，以經(jīng)濟要素流動、精神文明提升等為驅(qū)動因素，將原有散落在自然村的居民向城鎮(zhèn)和新的集中居住點轉(zhuǎn)移的過程。因此，農(nóng)民集中居住不僅是一個空間聚集過程，也是一個社會重組過程。

一、農(nóng)民集中居住模式分析

農(nóng)民集中居住模式通常有三種：一是搬遷進城集中居住，二是貨幣化置換，三是平移村鎮(zhèn)新居住點集中居住。我國東部發(fā)達地區(qū)相繼推出了多種途徑的農(nóng)民集中居住實踐，如天津、江蘇、浙江等地以“宅基地換房”“三集中”“土地換保障”等途徑推動農(nóng)民集中居住。根據(jù)調(diào)查和現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民集中居住模式受多種因素的影響，如地理環(huán)境、生產(chǎn)力水平、歷史變遷、政治經(jīng)濟環(huán)境等因素。因此，各地應根據(jù)本地實情，因地制宜選擇集中居住模式。

地處蘇北地區(qū)的淮安市是江蘇省農(nóng)業(yè)大市，淮安農(nóng)村在長期的發(fā)展歷史中，受平原水系分布、自然地理條件、聚落發(fā)展歷史軌跡等多因素綜合影響，形成了較為分散的村落分布格局，這一格局奠定了淮安農(nóng)村長期穩(wěn)定的基礎。但在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的今天，農(nóng)村宅基地荒廢、村莊空心化與新建住宅空間無序并存，農(nóng)民承包地破碎化與土地規(guī)?；?jīng)營之間的矛盾日益凸顯，村落分散布局讓公共服務設施配套困難、建設成本過高等弊端逐漸突出。為貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進“強富美高”新江蘇建設，以及落實省委省政府改善蘇北農(nóng)民群眾住房條件決策部署并結(jié)合淮安實際，淮安市委市政府出臺了《關于加快推進農(nóng)民群眾住房條件改善工作的意見》，多措并舉推動農(nóng)民集中居住，以此改善農(nóng)民住房條件。在此過程中，淮安市統(tǒng)計局于2018年10月至11月組織了農(nóng)戶全樣本入戶調(diào)查，這為準確掌握農(nóng)民集中居住意愿提供了前提和保障。在具體實踐中，也形成了不同的農(nóng)民集中居住模式，因此，總結(jié)集中居住模式經(jīng)驗，探索適合農(nóng)民集中居住的多樣化模式成為現(xiàn)實需求。

二、研究區(qū)農(nóng)戶住房現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，淮安市農(nóng)村戶籍總?cè)丝?86.84萬，常住人口187.98萬，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象突出。全市44.10%的自然村位于“九靠近一滯洪”區(qū)域內(nèi)，自然村住房環(huán)境差。農(nóng)村房屋六分之一為空關狀態(tài)，而個別縣區(qū)農(nóng)村住房的空關率高達三分之一。在調(diào)查的87.24萬農(nóng)戶中，在本村擁有住房的共有84.62萬戶，占97%；在村內(nèi)無房的共2.62萬戶，占3%。在84.62萬有房農(nóng)戶中，空關戶14.19萬戶，占16.80%。盱眙縣、洪澤區(qū)、漣水縣、蘇淮高新區(qū)房屋空關率高于全市平均水平，分別為27.40%、20%、18.30%、33.80%。再加上全市67.20%農(nóng)戶房屋的房齡在20年以上，26.50%在30年以上，住房質(zhì)量和條件相對較差。這一客觀現(xiàn)實為村莊整治和推進農(nóng)民集中居住提供了前提條件。

三、農(nóng)民集中居住意愿分析

（一）農(nóng)民集中居住意愿特征

淮安市愿意遷居的農(nóng)戶共471842戶，占總戶數(shù)的54.10%。在愿意搬遷集中居住的農(nóng)戶中，意向選擇實物安置的占64.10%，意向選擇貨幣安置的占35.90%，各縣區(qū)存在明顯差異（見表1）。

表1 淮安市各縣區(qū)意向安置方式比較

（二）農(nóng)民不愿集中居住的原因

據(jù)調(diào)查，在淮安市共40.06萬戶不愿意集中居住的農(nóng)戶中，有72.80%認為“補償標準低”是不愿集中居住的主要原因。另外，鄉(xiāng)土觀念、務農(nóng)不便等原因在一定程度上也影響了農(nóng)民的集中居住意愿（見表2）。

表2 淮安市農(nóng)民不愿意集中居住的原因

農(nóng)民不愿意集中居住的原因不是由單一因素決定，而是受多種因素共同影響。主要影響因素有以下幾點。

（1）補償標準低：在集中居住過程中，政府給予的補助資金較低，農(nóng)民還需付出更高的經(jīng)濟成本，導致農(nóng)民不愿意集中居住，這是最直接的原因。

（2）農(nóng)民鄉(xiāng)土觀念較重：鄉(xiāng)土觀念指農(nóng)民在原居住地居住時間較長，產(chǎn)生了濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)，不愿意離開家鄉(xiāng)和居住地。這是影響年齡較長、長期在農(nóng)村居住和以務農(nóng)為生的農(nóng)民意愿的主要因素，該類原因占34%。

（3）集中后務農(nóng)不便：居民集中居住后，遠離自家承包地，且缺少曬場、農(nóng)機存放場地等務農(nóng)配套空間，耕種不方便。這對于不能進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民影響較大。

（4）新房子沒有自留地，生活成本高：蘇北農(nóng)民在長期生活中形成了“自留地”習慣，在家門口可以種植蔬菜和水果自給自足。集中居住后農(nóng)民失去“自留地”，蔬菜水果等生活必需品完全依靠自行購買，增加了生活成本。

四、農(nóng)民集中居住模式比較

根據(jù)實地調(diào)查，以及淮安市農(nóng)民集中居住建設資金籌措方式和建設成效，筆者認為將形成三種典型的集中居住模式（見表3）。

表3 三種集中居住典型模式的優(yōu)缺點比較

（一）政策扶持資金集中建設模式

淮安市劉老莊鎮(zhèn)紅色家園由于獨特的紅色資源優(yōu)勢，使其在國家、省市區(qū)多級政策性扶持資金的支持下，由政府集中投資、集中規(guī)劃和集中建設。該模式的特點是：領導重視、資金穩(wěn)定、建設標準高、一次性整體搬遷、建設速度快、農(nóng)民滿意度高。農(nóng)民后期能通過土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營、宅基地復墾和城鄉(xiāng)建設用地掛鉤等途徑，獲得相對穩(wěn)定的收入來源。鄉(xiāng)村逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，由輸血扶貧轉(zhuǎn)向造血扶貧。其不足之處在于需要政府進行巨額投資，導致推廣難度較大。

（二）重大項目實施資金集中建設模式

該模式具體又分成兩類：一是因國家或地方水利、交通或城鎮(zhèn)空間拓展建設等重大工程項目實施需要搬遷安置，利用征地和拆遷補償資金進行集中居住建設。如淮安市丁集鎮(zhèn)宗樓村因宿淮鐵路建設征地，補償部分由村組農(nóng)戶進行拆遷集中建設安置。該模式具有資金穩(wěn)定、建設速度快、就近安置等特點。但不具有普適性，需要重大項目建設機遇。二是利用土地復墾整理項目實施機遇，一次性集體退出宅基地進行規(guī)模化土地復墾項目，通過城鄉(xiāng)建設用地掛鉤獲取建設資金進行集中建設。該模式具有資金穩(wěn)定、建設速度快、建設規(guī)模大、普適性強等特點，但需要農(nóng)民的高支持度，如劉老莊鎮(zhèn)夾樹村金色家園建設模式。這兩類建設模式能解決集中居住建設資金問題，但后期配套建設和農(nóng)戶生產(chǎn)生活的便利性往往缺少保障，農(nóng)民后期滿意度有下降趨勢。

（三）自籌資金整體規(guī)劃分期建設模式

該模式的典型成功案例是漁溝鎮(zhèn)楊廟村。該模式需要政府或村委會統(tǒng)一規(guī)劃宅基地和戶型，由農(nóng)民根據(jù)自身住房建設需要和資金情況，分批在指定宅基地上按照統(tǒng)一規(guī)劃設計的圖紙進行建設。通過禁止在原宅基地進行翻建或新建活動和首批在新宅基地建設農(nóng)民的示范帶動效應，逐步實現(xiàn)農(nóng)民的集中居住和環(huán)境改善。對于逐步退出的原宅基地通過分期實施城鄉(xiāng)建設用地指標置換成建設資金，資金一部分用于土地復墾，另一部分用于完善配套設施。該模式充分尊重了農(nóng)民意愿，農(nóng)民滿意度較高，具有較好的推廣價值。

五、 推進農(nóng)民合理集中居住的建議

（一）提高農(nóng)民集中居住意愿，優(yōu)化集中居住模式

農(nóng)民缺乏對政府頒布政策相關信息的理解，導致農(nóng)民集中居住意愿不強，而農(nóng)民集中居住的經(jīng)濟和社會效應是長遠性的，所以提升農(nóng)民集中居住意愿度是政府重要的任務。加強集中居住的宣傳工作，利用手機、電視等多媒體進行廣泛宣傳，打破農(nóng)民傳統(tǒng)的居住模式思想，引導其接受和主動贊成新的集中居住模式。加強部分集中居住示范工程建設，充分發(fā)揮引導示范作用。充分尊重本地農(nóng)民的居住習俗，選擇適合當?shù)刈匀粭l件、人文底蘊和現(xiàn)代風貌的建筑形式，提高建筑的宜居性和經(jīng)濟性。及時反思和改進集中居住工作的不足之處，尤其要解決直接影響集中居住意愿不強的問題，消除問題產(chǎn)生的負面影響，解除農(nóng)民集中居住的后顧之憂。對于新型農(nóng)村社區(qū)選址、住宅建筑風格、戶型、配套設施等問題，應充分征求和尊重居民意見。對于征地補償和房屋拆遷補償，要按照國家規(guī)定標準，使農(nóng)民得到更多實惠，從而提高農(nóng)民的獲得感和幸福感。

（二）統(tǒng)一思想、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步建設、分類實施

各級組織和領導干部要統(tǒng)一認識，充分認識到改善農(nóng)民居住條件、推進農(nóng)民集中居住既是工作目標也是一個過程。要堅持整體設計、循序漸進、分類實施的原則。各級政府和部門要走一盤棋，科學謀劃，要顧及客觀條件，切勿操之過急。要以農(nóng)村社會穩(wěn)定為工作底線，以尊重農(nóng)民意愿和提高農(nóng)民滿意度為推進集中居住工作的出發(fā)點和落腳點?？h區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級都要有統(tǒng)籌規(guī)劃，要先易后難，選擇具有推廣價值的示范點和示范戶進行重點打造，真正發(fā)揮示范效應。通過以點帶面方式有重點分步驟分類推進，在具體建設模式上優(yōu)先大力推廣自籌資金整體規(guī)劃分期建設模式。通過組織鎮(zhèn)村干部、農(nóng)民到示范點現(xiàn)場觀摩并入戶了解，提高對建設模式的整體理解和具體操作，從而提高建設模式的推廣力度。

（三）強化兩端工作、注重全過程管理、采取靈活工作方式

各自然村地理區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展基礎、歷史文化遺存、民族構(gòu)成、村民認知水平等存在諸多差異，村民對集中居住的意愿和安置方式選擇也存在諸多差別，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟實力各不相同，這些客觀條件決定了在推進集中居住工作時絕不能“一刀切”。同時，該項工作涉及群眾的根本利益，是最基層最基礎的工作，因此在工作方式上既要堅持原則和基本標準，更要靈活施策，對前期宣傳走訪調(diào)查、后期跟蹤完善工作務必高度重視。前期宣傳走訪調(diào)查應充分突顯農(nóng)民主人翁地位、摸清農(nóng)民真實意愿、統(tǒng)一思想認識、拉近干部群眾關系，有利于集中居住工作的順利展開。后期跟蹤完善能夠切實體現(xiàn)“人民至上”的執(zhí)政理念，體現(xiàn)黨委政府全程負責的態(tài)度，以達到事半功倍之效，切記不能采取只重“中間”忽視“兩端”的工作方式。

（四）加強鄉(xiāng)村治理，預防集中居住帶來的社會重塑風險

農(nóng)民集中居住尤其是若干村組歸并式的集中居住，是對數(shù)百年來農(nóng)民居住習俗的急劇變革。在長期的農(nóng)村社會治理中，村民自治、宗族血緣關系和鄰里關系起著不可忽視的作用。農(nóng)民集中居住后，勢必打破原有的鄉(xiāng)村社會秩序，在新的社會秩序尚未建立健全的過渡期，必然存在鄰里相互防范、宗族分散等不利于社會穩(wěn)定的風險。因此，在集中居住的社區(qū)或居住點，鎮(zhèn)村（社區(qū)）兩級要及時成立相應組織機構(gòu)，強化鄉(xiāng)村治理工作培訓，充分發(fā)揮原有村組織班子成員、宗族代表、鄉(xiāng)賢人士等作用，構(gòu)架起網(wǎng)格化管理的體制機制，避免管理真空，做到有序過渡，并積極引導新的集中居住點逐步形成現(xiàn)代化的管理體系。

（五）跟蹤集中居住后期建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作

集中居住是一項影響深遠的民生工作，各級政府必需抱著敢于擔當?shù)木?，堅持把“好事做好”的理念貫徹到工作中?！昂檬率欠褡龊谩钡呐袛鄻藴适羌芯幼『笕罕姷臐M意度，而滿意度高低變化直接受集中居住后的跟蹤建設和管理水平的影響。因此，在集中居住后，鎮(zhèn)村（社區(qū)）兩級要及時跟進相應的生產(chǎn)生活配套設施建設，如健身運動文化娛樂場所、基礎教育和醫(yī)療公共服務、環(huán)境衛(wèi)生物業(yè)管理、社會治安管理等，通過逐步完善配套設施和日益提高服務水平，增強農(nóng)民集中居住后的獲得感和幸福感。同時，必須統(tǒng)籌考慮農(nóng)民集中居住后的生產(chǎn)就業(yè)問題，土地能流轉(zhuǎn)的要及時流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后要想盡辦法為具有一定勞動能力的留守農(nóng)民提供足夠的就業(yè)崗位。舊宅基地不能退出和土地不能流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，應盡可能為他們提供相對便利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，村集體要利用集中居住的契機，采取眾籌等方式招商引資發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，這既能就業(yè)又能增收，還能助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。