跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架研究

羅樹昭 陶燕君 陸小麗 楊思雅

（1.中國人民銀行南寧中心支行，廣西 南寧 530028；2.中國人民銀行柳州市中心支行，廣西 柳州 545001）

一、引言

2008年全球金融危機(jī)之后，針對危機(jī)中暴露出的監(jiān)管缺位問題，在金融監(jiān)管中引入宏觀審慎管理逐漸成為世界各國共識。IMF和OECD都重新認(rèn)識到跨境資本流動管理的必要性，特別是宏觀審慎監(jiān)管在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范中的重要性，并在原有資本流動管理工具中都引入了審慎管理工具。面對日趨復(fù)雜的跨境資本流動形勢，我國也開始探索運(yùn)用逆周期的宏觀審慎管理理念來防范跨境資本流動可能帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2018年6月，中國人民銀行潘功勝副行長在第十屆陸家嘴論壇提出，要健全跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的監(jiān)管框架；2019年1月，國家外匯管理局正式提出構(gòu)建“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的外匯管理體系，并從宏觀和微觀兩方面陸續(xù)推出相關(guān)政策措施，不斷探索強(qiáng)化微觀監(jiān)管制度的同時構(gòu)建宏觀審慎管理制度框架，以實(shí)現(xiàn)更為及時、有效的跨境資本流動管理。在此背景下，為切實(shí)防范跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)，亟須在總結(jié)前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對當(dāng)前宏觀審慎管理及微觀監(jiān)管政策實(shí)踐效果進(jìn)行梳理、評估，提出更具針對性的建議。

二、“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”管理框架的發(fā)展

（一）宏觀審慎管理和微觀監(jiān)管的內(nèi)涵

1.宏觀審慎管理?！昂暧^審慎”一詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代末國際清算銀行和英國央行的未公開文件，1979年，時任歐洲貨幣委員會主席和國際清算銀行顧問的亞歷山大·朗法拉斯在一次政策討論中首次提出要更多關(guān)注系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并主張?jiān)谖⒂^監(jiān)管的基礎(chǔ)上增加宏觀審慎管理。1986年，國際清算銀行將其作為一項(xiàng)政策加以討論，其目的是保障整個金融系統(tǒng)以及支付機(jī)制的安全和穩(wěn)健。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，宏觀審慎的含義得到拓展，逐步形成一種不同于微觀審慎但與之并立的監(jiān)管理念。國際清算銀行總裁Crockett（2001）首次對其概念進(jìn)行了界定，提出宏觀審慎監(jiān)管著眼于金融體系整體，目標(biāo)是限制金融危機(jī)的成本。Borio（2005）首次提出了金融監(jiān)管的宏觀審慎框架的構(gòu)建問題，在Crockett的基礎(chǔ)上對宏觀審慎監(jiān)管和微觀監(jiān)管進(jìn)行了詳細(xì)區(qū)分，并提出宏觀審慎監(jiān)管應(yīng)關(guān)注時間維度、空間維度兩個方面及其不同的政策。White（2006）提出了宏觀審慎政策的框架問題。在2008年金融危機(jī)后，宏觀審慎的重要性進(jìn)一步提高，從一種監(jiān)管視角上升為與貨幣政策和財(cái)政政策相并列的政策選項(xiàng)。建立有效的宏觀審慎政策框架已成為G20、歐盟、IMF和其他相關(guān)組織的主要目標(biāo)之一。目前，宏觀審慎管理的內(nèi)涵已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出宏觀審慎監(jiān)管的范疇，成為一種包括明確政策目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)、政策工具、治理架構(gòu)和危機(jī)救助機(jī)制等一系列組合的政策框架。在中國，“宏觀審慎管理”常與“宏觀審慎政策”同時使用，作為制定金融監(jiān)管規(guī)則和落實(shí)監(jiān)管的統(tǒng)稱?！禣ECD國際資本流動通則（2019年修訂）》指出，宏觀審慎政策是應(yīng)對跨境資本無序波動的主要政策之一。

2.微觀監(jiān)管。微觀監(jiān)管是為了防范個體風(fēng)險(xiǎn)，以確保單個機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)營為目標(biāo)而實(shí)施的各項(xiàng)政策、措施、法規(guī)等，是當(dāng)前普遍采用的監(jiān)管方式。微觀監(jiān)管的典型表述可見于1997年巴塞爾委員會發(fā)布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》。其監(jiān)管重點(diǎn)是維護(hù)個體機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，糾正由于信息不對稱和權(quán)責(zé)不對稱所造成的市場失靈。在這種觀點(diǎn)下，監(jiān)管部門普遍側(cè)重個體機(jī)構(gòu)安全，缺乏宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)防范。此后1988年推出的《巴塞爾協(xié)議I》和2004年推出的《巴塞爾協(xié)議II》均可視為對微觀監(jiān)管政策的不斷完善。這些協(xié)議的內(nèi)容是針對銀行資本結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)計(jì)算和資本充足率等監(jiān)管規(guī)則和實(shí)施細(xì)節(jié)的一系列國際標(biāo)準(zhǔn)。在2008年全球金融危機(jī)之前，微觀監(jiān)管是金融監(jiān)管的主流視角，強(qiáng)調(diào)單家機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范，忽視經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“合成謬誤”。

3.宏觀審慎監(jiān)管與微觀監(jiān)管的關(guān)系。宏觀審慎監(jiān)管與微觀監(jiān)管既有區(qū)別又有聯(lián)系，二者既能相輔相成提高監(jiān)管效果，也可能相互削弱監(jiān)管效能，因此只有將二者有機(jī)結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)最佳監(jiān)管成效。一方面，宏觀審慎監(jiān)管與微觀監(jiān)管存在明顯差別，即出現(xiàn)時間、監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管層面不同。從出現(xiàn)時間上看，微觀監(jiān)管是在宏觀審慎監(jiān)管概念提出之前普遍采用的金融監(jiān)管方式。從監(jiān)管目標(biāo)看，微觀監(jiān)管是為了防范個體風(fēng)險(xiǎn)，即為了防范個體經(jīng)營過程中所面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，以確保單個金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)營為目標(biāo)；而宏觀審慎監(jiān)管是為了防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，即為了維護(hù)整個金融體系的穩(wěn)定，防范由金融體系市場行為順周期波動和跨部門傳染導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)貨幣和金融體系的穩(wěn)定。從監(jiān)管層面看，微觀監(jiān)管是自下而上實(shí)施，而宏觀審慎監(jiān)管是自上而下推行。另一方面，宏觀審慎監(jiān)管與微觀監(jiān)管目標(biāo)一致、互為補(bǔ)充且相互依存。首先，二者最終目標(biāo)都是為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。其次，二者風(fēng)險(xiǎn)控制手段相互滲透，互為補(bǔ)充。微觀監(jiān)管是宏觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)，宏觀審慎監(jiān)管是對微觀監(jiān)管的升華，填補(bǔ)宏觀經(jīng)濟(jì)政策（財(cái)政政策和貨幣政策）和微觀審慎監(jiān)管之間的鴻溝。第三，二者既不能割裂更不能對立，離開任何一方都難以確保實(shí)現(xiàn)金融體系穩(wěn)定。自下而上的微觀監(jiān)管關(guān)注單個機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，但微觀監(jiān)管的匯總不能自動實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管；自上而下的宏觀審慎監(jiān)管，通過設(shè)計(jì)一個審慎框架，減少系統(tǒng)性事件發(fā)生的可能性，但不能保證單個機(jī)構(gòu)在微觀層面上不發(fā)生危機(jī)。因此，單采取任何一種監(jiān)管方式都有失偏頗。只有將二者有機(jī)結(jié)合，建立完善的“兩位一體”制度框架，才能實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的有效識別、全面管理并提升監(jiān)管效能。

（二）“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”管理框架的現(xiàn)有研究

1.政策理論研究方面。國外對跨境資本流動管理的理論研究較早，研究領(lǐng)域涵蓋跨境資本流動的影響因素、措施及其有效性等，部分學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)資本流動宏觀審慎管理在跨境資本流動管理中發(fā)揮了作用。如Ahnert et al.（2018）發(fā)現(xiàn)外匯宏觀審慎監(jiān)管降低了銀行對匯率變動的敏感性和應(yīng)對全球金融周期的脆弱性。Korinek&Sandri（2016）認(rèn)為金融危機(jī)后興起的資本流動宏觀審慎管理在資本流動管理中發(fā)揮了作用。Ostrlny（2012）認(rèn)為在跨境資本大規(guī)模流入時，外匯審慎措施能有效降低國內(nèi)銀行外債比重?！蛾P(guān)于國際宏觀審慎政策的相關(guān)思考》提出，盡管宏觀審慎政策提高了金融體系的防風(fēng)險(xiǎn)能力，但無法規(guī)避所有的金融風(fēng)險(xiǎn)，需要審慎看待。2012年以來，IMF發(fā)布了一系列以資本流動自由化與管理制度觀點(diǎn)、指南文件和監(jiān)管決定為基礎(chǔ)的政策文件，對資本流動管理工具及其運(yùn)用、資本流動監(jiān)管方式等進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，逐步形成了一個較為完善的資本流動管理框架，引入資本流動管理理念，提出在保證各經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和國際收支平衡的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)資本流動自由化的綜合管理思路。根據(jù)OECD最新修訂的2020年資本流動自由化準(zhǔn)則和使用指南，其在資本流動清單管理框架上更加突出宏觀審慎管理。自2008年金融危機(jī)之后，我國更進(jìn)一步認(rèn)識到跨境資本流動管理的必要性，更為重視引用宏觀審慎管理政策以更好管理跨境資本流動，保持經(jīng)濟(jì)和金融的穩(wěn)定。鐘震等（2015）分析我國跨境資本流動面臨的輸入性風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為我國亟須構(gòu)建跨境資本流動宏觀審慎管理框架。肖衛(wèi)國等（2016）認(rèn)為，資本賬戶開放帶來的國際資本流動是一把“雙刃劍”，只有不斷探索和實(shí)踐宏觀審慎監(jiān)管政策，才能更好地應(yīng)對國際資本流動帶來的挑戰(zhàn)。孫天琦（2019）總結(jié)IMF提出的應(yīng)對跨境資本流動的結(jié)構(gòu)性政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、宏觀審慎措施、資本流動管理措施等四大類政策。

2.政策工具及其效果研究方面。2020年以來，IMF對資本流動管理工具進(jìn)行了調(diào)整，更加強(qiáng)調(diào)成員依靠長期結(jié)構(gòu)性改革以及中短期宏觀審慎管理政策工具以抵御資本流動沖擊。OECD對資本流動的監(jiān)管方式主要是基于投資委員會監(jiān)管的成員報(bào)告和審查制度；2020年以來，OECD在資本流動清單管理框架上更加突出宏觀審慎管理的同時，建議從宏觀審慎監(jiān)管的角度放寬商業(yè)銀行外匯業(yè)務(wù)管理以減輕外匯市場壓力?！蛾P(guān)于國際宏觀審慎政策的相關(guān)思考》中提出銀行資本要求是收緊程度最高的宏觀審慎政策工具；宏觀審慎工具的使用可以影響其直接目標(biāo)，甚至?xí)Ψ倾y行金融機(jī)構(gòu)和國際資本流動產(chǎn)生一定的影響，但存在一定程度的政策溢出效應(yīng)。金融穩(wěn)定理事會（FSB）認(rèn)為，長期以來，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定監(jiān)管政策時對政策產(chǎn)生的順周期性認(rèn)識不足，加劇了金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累。我國也不乏對跨境資金流動宏觀審慎管理工具及其效果的研究，但是涉及“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體政策效果的研究較少。蔣東利和劉佳（2017）歸納我國跨境資金宏觀審慎管理的數(shù)量型和價(jià)格型兩類工具，認(rèn)為我國各類跨境資金流動宏觀審慎工具總體上是有效的，在深化改革、促進(jìn)國際收支平衡以及防風(fēng)險(xiǎn)方面取得積極成效。王興華（2019）認(rèn)為當(dāng)前宏觀審慎管理政策對我國跨境資本流動產(chǎn)生逆周期作用，有助于防范跨境資本流動風(fēng)險(xiǎn)。譚小芬和梁雅慧（2019）認(rèn)為針對我國跨境資本流動管理，整體上要構(gòu)建“宏觀審慎”與“微觀監(jiān)管”一體化的跨境資本流動管理框架，但在非常時期可采取適當(dāng)?shù)目缇迟Y本流動管理措施，同時要強(qiáng)化各國間的政策與管理措施協(xié)調(diào)合作。林宏山（2018）、王蕾（2019）梳理我國宏微觀“兩位一體”管理體系的制度安排，并進(jìn)行定性分析，認(rèn)為在宏觀審慎監(jiān)管和微觀監(jiān)管政策措施共同作用下，現(xiàn)行的審慎制度框架起到了積極作用。總體來看，目前國內(nèi)對于跨境資本流動宏微觀聯(lián)合監(jiān)管的研究較少，為本文的進(jìn)一步研究提供了空間。

三、我國跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理體系的實(shí)踐

（一）宏觀審慎管理實(shí)踐

自2014年底以來，針對市場順周期波動、過度投機(jī)套利等現(xiàn)象，我國不斷創(chuàng)新和豐富宏觀審慎工具實(shí)行逆周期調(diào)節(jié)，主要通過運(yùn)用結(jié)售匯綜合頭寸、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、宏觀審慎參數(shù)調(diào)節(jié)、存款準(zhǔn)備金、逆周期因子等宏觀審慎工具進(jìn)行調(diào)節(jié)（如表1）。

表1 我國宏觀審慎管理實(shí)踐情況表

（二）微觀監(jiān)管實(shí)踐

微觀監(jiān)管是我國跨境資本流動監(jiān)管中普遍采用的監(jiān)管方式，重點(diǎn)關(guān)注外匯市場參與主體的具體行為的合規(guī)性和真實(shí)性。近年來，我國具體監(jiān)管制度主要在資金使用監(jiān)管、貨物貿(mào)易主體分類監(jiān)管、個人外匯限額等領(lǐng)域運(yùn)用微觀審慎管理理念。一是強(qiáng)調(diào)真實(shí)性，強(qiáng)化資金監(jiān)管，引入展業(yè)原則。2012年8月以來，國家外匯管理局在先后實(shí)施的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、自貿(mào)區(qū)、跨國公司資金池、資本項(xiàng)目收入結(jié)匯支付便利化等系列改革中，引入了銀行“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”的展業(yè)原則。二是精準(zhǔn)化管理，對貨物貿(mào)易主體實(shí)行分類監(jiān)管。2012年8月，國家外匯管理局改革貨物貿(mào)易外匯管理制度，以總量核查代替單筆核銷，增加分類管理、企業(yè)報(bào)告和登記管理等監(jiān)管手段，從微觀監(jiān)管的角度對貨物貿(mào)易進(jìn)行精準(zhǔn)管理。三是加強(qiáng)個人外匯管理，引入“三反”監(jiān)管體制。自2017年6月起，要求金融機(jī)構(gòu)報(bào)送境內(nèi)銀行卡在境外發(fā)生的全部提現(xiàn)和單筆等值1000元人民幣以上的交易信息。四是加強(qiáng)指導(dǎo)，制定工作指引。2020年4月，國家外匯管理局制定《外匯市場微觀監(jiān)管工作指引》，明確外匯市場微觀監(jiān)管“三支柱”政策框架。該指引對于外匯經(jīng)營活動真實(shí)性審核、外匯主體市場行為監(jiān)管和微觀監(jiān)管監(jiān)測體系及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的建立提出具體要求，側(cè)重于加強(qiáng)對跨境貿(mào)易、投融資、外匯批發(fā)市場行為等交易行為的微觀監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)注重由于市場行為和個體行為的違法違規(guī)而引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）以“銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營評估”為平臺，搭建“微觀監(jiān)管+宏觀審慎”兩位一體外匯管理框架

在銀行執(zhí)行原有外匯管理規(guī)定考核基礎(chǔ)上，國家外匯管理局2019年制定了《銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營評估辦法》，引入“業(yè)務(wù)合規(guī)+審慎經(jīng)營”的評估指標(biāo)，對銀行外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行宏微觀一體的綜合性評估，強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管和微觀監(jiān)管的結(jié)合運(yùn)用，成為“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體外匯管理框架的重要載體。該評估體系包括業(yè)務(wù)合規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、內(nèi)控管理等微觀監(jiān)管點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性及風(fēng)險(xiǎn)性；同時，引入包含常規(guī)穩(wěn)健性指標(biāo)與非常規(guī)平衡性指標(biāo)的審慎經(jīng)營指標(biāo)，旨在引導(dǎo)銀行逆周期調(diào)節(jié)跨境資金流動。其中穩(wěn)健性指標(biāo)是從防范短期資本波動的角度提高銀行外匯業(yè)務(wù)的穩(wěn)健性，重點(diǎn)關(guān)注外匯流動性風(fēng)險(xiǎn)，具體包括：離岸轉(zhuǎn)手買賣收支偏離度、銀行90天以上進(jìn)口貿(mào)易融資比重、內(nèi)保外貸履約率、外匯流動性覆蓋率、外匯凈穩(wěn)定資金比例（后兩項(xiàng)為2020年引入且暫未啟動）。非常規(guī)平衡性指標(biāo)則通過銀行部門在部分資金流動渠道傳導(dǎo)政策意圖，促進(jìn)外匯供求取向平衡，具體包括：銀行結(jié)售匯差額比率變動、銀行代客涉外收付款差額比率變動、銀行對外凈負(fù)債比率變動等。

四、我國跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理體系的整體作用效果分析

近年來，在外匯市場宏微觀監(jiān)管加持的作用下，兩位一體監(jiān)管框架在促進(jìn)國際收支平衡以及防風(fēng)險(xiǎn)等方面取得積極成效，有效抑制跨境資本的大幅度順周期波動，同時在打擊地下錢莊等外匯領(lǐng)域違法違規(guī)活動方面取得成效。具體表現(xiàn)在以下五個方面：

（一）全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策的實(shí)施豐富和優(yōu)化了我國跨境資本流動宏觀審慎管理機(jī)制

一是建立本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理制度，監(jiān)管部門可根據(jù)宏觀調(diào)控需要動態(tài)調(diào)整相關(guān)參數(shù)，逆周期調(diào)節(jié)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的跨境融資行為，防止杠桿率過快上漲、降低貨幣錯配風(fēng)險(xiǎn)，使跨境融資總體水平與我國宏觀經(jīng)濟(jì)增長、外債償付能力和國際收支平衡狀況相協(xié)調(diào)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。二是構(gòu)建宏微觀相互協(xié)調(diào)配合的約束機(jī)制。政策實(shí)施后，符合規(guī)定的境內(nèi)機(jī)構(gòu)可根據(jù)自身規(guī)模在一定的融資上限內(nèi)開展跨境融資，形成合理的融資規(guī)模約束機(jī)制，在宏微觀機(jī)制協(xié)作下，我國外債期限結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)固（見圖1）。三是引入數(shù)量型宏觀審慎管理工具。在現(xiàn)行全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架中，構(gòu)建由宏觀審慎調(diào)節(jié)系數(shù)、跨境融資杠桿率、期限風(fēng)險(xiǎn)折算因子、類別風(fēng)險(xiǎn)折算因子和匯率風(fēng)險(xiǎn)折算因子等指標(biāo)構(gòu)成的數(shù)量型工具體系，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 我國中長期外債余額與短期外債余額占比情況

（二）外匯準(zhǔn)備金、頭寸控制等工具有利于保持結(jié)售匯差額的均衡態(tài)勢，引導(dǎo)人民幣匯率合理范圍的雙向波動

“8·11匯改”階段：銀行結(jié)售匯差額經(jīng)歷了從順差至逆差的巨幅波動過程（見圖2）。2010～2015年，受市場主體結(jié)匯意愿增強(qiáng)及國際資本快速流入影響，從2010年起結(jié)售匯差額連續(xù)5年保持順差，順差規(guī)模最大高達(dá)4029.18億美元，在2015年“8·11匯改”這一年銀行結(jié)售匯差額由順轉(zhuǎn)逆，逆差迅速擴(kuò)大至4658.55億美元。2015年起國家外匯管理局開始逐漸運(yùn)用各項(xiàng)宏觀審慎調(diào)控工具，通過外匯準(zhǔn)備金、外匯頭寸控制等手段調(diào)節(jié)遠(yuǎn)期結(jié)售匯規(guī)模，宏微觀監(jiān)管體系開始顯現(xiàn)成效，有效抑制跨境資本過度流出。2015年后跨境資金流出壓力逐漸減緩，結(jié)售匯逆差規(guī)模逐步收縮，2017～2019年結(jié)售匯逆差分別收縮至1116.3億美元、559.58億美元和560.06億美元。

圖2 跨境資金流動主要指標(biāo)及人民幣匯率（單位：億美元）

全球新冠肺炎疫情時期：2020年，我國經(jīng)濟(jì)從全球疫情中率先復(fù)蘇，中國資產(chǎn)吸引力和高回報(bào)率屬性凸顯，推動跨境資本流入大幅增加，人民幣匯率單邊升值趨勢明顯，同時人民幣升值預(yù)期提高市場主體結(jié)匯意愿，使得2020年銀行結(jié)售匯差額產(chǎn)生大規(guī)模順差。因此，為防止人民幣升值過快，2020年10月，遠(yuǎn)期售匯外匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金再次調(diào)為0，同時逆周期調(diào)節(jié)因子淡出使用，該逆周期市場化價(jià)格調(diào)控導(dǎo)致短期匯率大幅單邊升值波動情況暫時緩解，但人民幣單邊升值趨勢依然迅猛，2021年再次啟動宏觀審慎參數(shù)調(diào)節(jié)和存款準(zhǔn)備金數(shù)量型工具，以“促流出”維護(hù)跨境資金流動均衡，短期內(nèi)緩解人民幣升值壓力，使得人民幣匯率在均衡范圍內(nèi)雙向波動?？梢娫诤晡⒂^審慎監(jiān)管體系下，多種宏觀審慎工具的搭配使用將有利于逆周期調(diào)控成效，能較好地應(yīng)對外部沖擊壓力，但同時也顯現(xiàn)出宏觀審慎工具數(shù)量的單一性和局限性。

（三）外匯儲備規(guī)模適度可控

2015年至今，外匯儲備規(guī)模經(jīng)歷了從超跌到趨穩(wěn)的過程，最終保持規(guī)模適度可控的態(tài)勢。2015年“8·11匯改”后，在現(xiàn)有微觀監(jiān)管政策基礎(chǔ)上陸續(xù)出臺各項(xiàng)宏觀審慎政策，以抑制人民幣匯率過度波動現(xiàn)象，使外匯儲備大幅下跌勢頭得到控制，從2017年起外匯儲備規(guī)模逐漸恢復(fù)平穩(wěn)。2015年1月末外匯儲備高達(dá)38134.14億美元，2017年1月末外匯儲備跌至29982.04億美元，跌幅高達(dá)21.38%，2017年經(jīng)過宏微觀審慎調(diào)控后，外匯儲備規(guī)模趨于適度可控狀態(tài)，整體規(guī)模維持在31000億美元附近波動（見圖3）。截至2021年11月末，我國外匯供求基本保持平衡，外匯儲備規(guī)模為32224億美元，呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的趨勢。

圖3 近五年外匯儲備規(guī)模變動情況（單位：億美元）

（四）外匯市場有序健康運(yùn)行

近年來，國家外匯管理局結(jié)合“三反”監(jiān)管制度嚴(yán)厲打擊違法套利、地下錢莊等外匯違規(guī)行為，開展有針對性的專項(xiàng)行動與行政處罰，并取得積極成效。如2019年開展“打擊利用離岸公司和地下錢莊轉(zhuǎn)移贓款”專項(xiàng)行動，全年共破獲重大地下錢莊、洗錢案件440余起，抓獲犯罪嫌疑人近1200余名，打掉地下錢莊窩點(diǎn)1100余個。從2017年起對外發(fā)布關(guān)于外匯違規(guī)案例通報(bào)，并向社會公眾普及相關(guān)外匯法律法規(guī)知識，增強(qiáng)微觀市場主體合規(guī)合法經(jīng)營理念，保障外匯市場有序發(fā)展，有效防范跨境資本流動風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2017年到2021年10月，國家外匯管理局官方網(wǎng)站對外集中通報(bào)了20次共計(jì)294起各類外匯違法違規(guī)典型案例，涉案年份涵蓋了2011～2021年。針對各類違規(guī)主體予以嚴(yán)懲嚴(yán)罰，對于違規(guī)辦理業(yè)務(wù)的銀行，予以罰款；對于違法違規(guī)的個人和企業(yè)，處以罰款并將處罰信息納入征信系統(tǒng)，或者對個人實(shí)施“關(guān)注名單”管理。

（五）銀行評估與展業(yè)自律并舉

《銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營評估辦法》對于銀行內(nèi)控制度與自律自查機(jī)制提出了更高的要求，促進(jìn)銀行嚴(yán)格履行展業(yè)自律要求，貫徹展業(yè)原則執(zhí)行力度，提升審核質(zhì)量水平。通過銀行外匯業(yè)務(wù)考核的審慎監(jiān)管側(cè)面對銀行外匯經(jīng)營活動真實(shí)性審核、外匯主體市場行為監(jiān)管提出更高要求，實(shí)現(xiàn)對跨境貿(mào)易、投融資、外匯批發(fā)市場行為等交易行為的監(jiān)管?！躲y行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)原則》與《外匯市場自律機(jī)制管理措施工作指引》明確了展業(yè)原則、業(yè)務(wù)規(guī)范及自律管理措施，對于各外匯市場參與主體的行為進(jìn)行有效的規(guī)范和約束。截至2021年6月末，全國外匯市場自律機(jī)制成員達(dá)605家，其中核心成員14家、基礎(chǔ)成員42家、普通成員549家，相關(guān)成員簽署了遵守外匯市場準(zhǔn)則的承諾聲明、跨境人民幣業(yè)務(wù)自律公約、銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)公約。行業(yè)自律機(jī)制與展業(yè)原則雙管齊下，督促銀行自覺將展業(yè)原則落到實(shí)處，有效推動銀行合規(guī)審慎經(jīng)營。

五、當(dāng)前我國跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”管理框架存在的問題

（一）宏觀審慎工具不夠豐富，監(jiān)管空間有待提升

目前，我國形成了以銀行外匯業(yè)務(wù)宏觀審慎經(jīng)營評估為主體，結(jié)售匯綜合頭寸、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、存款準(zhǔn)備金、全口徑跨境融資以及境外放款宏觀審慎系數(shù)調(diào)節(jié)等專項(xiàng)政策為補(bǔ)充的跨境資本流動宏觀審慎管理體系。從運(yùn)用上看，宏觀審慎管理政策工具相對較窄，28項(xiàng)國際通行的宏觀審慎工具中，有21項(xiàng)未能在中國實(shí)施，跨境資本流動宏觀審慎工具箱仍有較大擴(kuò)充空間。如在銀行外匯業(yè)務(wù)宏觀審慎經(jīng)營評估指標(biāo)中，外匯流動性覆蓋率、外匯凈穩(wěn)定資金比例雖然已經(jīng)引入但尚未真正啟動。國際上類托賓稅等跨境資本流動宏觀審慎有效管理工具在我國的可行性需進(jìn)一步探索。

（二）宏微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成，影響監(jiān)管效率

我國當(dāng)前跨境資金流動宏微觀管理措施略顯單一且分散，尚未形成協(xié)同監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮作用所必需的統(tǒng)一制度安排。目前已實(shí)施的宏觀審慎監(jiān)管政策分散在經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目等相對獨(dú)立的“條線式”的監(jiān)管法規(guī)之中，缺乏“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的總體方案設(shè)計(jì)，也缺乏與之配套的制度體系和業(yè)務(wù)操作指引，更缺乏多層次政策深度交互配合，不利于發(fā)揮兩位一體監(jiān)管措施的綜合運(yùn)用。同時，金融監(jiān)管部門之間以及金融監(jiān)管部門與外部部門之間的協(xié)同配合機(jī)制仍需進(jìn)一步建立健全。目前格局對兩位一體框架下的跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)防范措施的質(zhì)效產(chǎn)生較大影響。此外，跨境資金流動監(jiān)管中本外幣兩方面的監(jiān)管存在一定差異，尚未形成統(tǒng)一的本外幣協(xié)同機(jī)制，影響監(jiān)管成效。

（三）缺乏全面有效的預(yù)警指標(biāo)體系，影響整體風(fēng)險(xiǎn)評估

現(xiàn)行宏觀審慎和微觀監(jiān)管領(lǐng)域中，預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)系統(tǒng)獨(dú)立分散于資本、貨貿(mào)、服貿(mào)等系統(tǒng)中，跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)雖包含各交易項(xiàng)目業(yè)務(wù)條線的監(jiān)測預(yù)警體系，但其散落于各業(yè)務(wù)條線中且缺乏完整性和全面性，尚未對宏微觀監(jiān)測指標(biāo)體系進(jìn)行融合和整體規(guī)劃，缺乏宏微觀復(fù)合型監(jiān)測預(yù)警體系，無法從資本、經(jīng)常項(xiàng)目單條線項(xiàng)目中判斷出跨境資金流動的整體性風(fēng)險(xiǎn)。以跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)為例，異常監(jiān)測預(yù)警模塊中包含資本項(xiàng)目、經(jīng)常項(xiàng)目及綜合業(yè)務(wù)三大要素，但是各業(yè)務(wù)條線的預(yù)警指標(biāo)相互獨(dú)立。如資本項(xiàng)目異常監(jiān)測指標(biāo)僅包含大額外債、境外投資、快進(jìn)快出等微觀層面交易監(jiān)測指標(biāo)，且缺乏與宏觀風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)（如按宏觀調(diào)節(jié)計(jì)算的跨境融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)上限、境外放款上限等）的比對，目前所設(shè)置的預(yù)警指標(biāo)偏單一、片面，且觸發(fā)預(yù)警信號的有效性較低，無法對經(jīng)常、資本項(xiàng)目跨境資金流動情況進(jìn)行整體評估和比較。

（四）宏微觀雙向風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制有待完善，影響監(jiān)管效率

主要是微觀至宏觀的傳導(dǎo)路徑及響應(yīng)機(jī)制缺乏對宏觀層面預(yù)警的精準(zhǔn)性、宏觀至微觀的傳導(dǎo)機(jī)制缺乏有效性和及時性。目前，我國跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)由微觀層面?zhèn)鲗?dǎo)至宏觀層面的機(jī)制主要是通過對資本、貨貿(mào)、服貿(mào)等各業(yè)務(wù)條線微觀指標(biāo)監(jiān)測識別和甄別風(fēng)險(xiǎn)，依賴單條線單指標(biāo)判斷市場主體異常行為，進(jìn)而結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況主觀判斷和預(yù)測整體宏觀層面跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)。這種微觀至宏觀的傳導(dǎo)機(jī)制缺乏與宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)測指標(biāo)的搭配結(jié)合、缺乏精準(zhǔn)性，即“以小見大”的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)預(yù)警能力欠缺。而跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)由宏觀層面?zhèn)鲗?dǎo)至微觀層面的機(jī)制主要是通過分析和預(yù)測跨境收支形勢、人民幣匯率走勢等宏觀層面要素初步判定風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，再根據(jù)宏觀風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，細(xì)分到國際收支各項(xiàng)目，最后再追溯到具體業(yè)務(wù)條線中。這種宏觀至微觀的傳導(dǎo)機(jī)制缺乏有效性和及時性。由于宏觀形勢監(jiān)測指標(biāo)存在滯后性，該傳導(dǎo)機(jī)制抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，即“以大見小”的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)防控能力偏弱。

六、政策建議

（一）進(jìn)一步完善宏觀、微觀監(jiān)管政策和工具體系，不斷拓展監(jiān)管空間

為防范跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)跨市場、跨機(jī)構(gòu)、跨幣種、跨國境傳染，應(yīng)繼續(xù)學(xué)習(xí)借鑒國際跨境資本流動管理經(jīng)驗(yàn)，不斷拓展監(jiān)管空間。一方面，進(jìn)一步完善宏觀審慎管理框架。如參照國際上的資本流動管理，突出間接工具作用，加強(qiáng)外匯市場預(yù)期引導(dǎo)，以市場化的方式調(diào)節(jié)外匯市場波動，促進(jìn)跨境資金雙向均衡流動。借鑒清單分行業(yè)式管理思路，在宏觀審慎管理框架中增加資本項(xiàng)下行業(yè)特征分析研判機(jī)制，結(jié)合資本項(xiàng)目不同行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)特征和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，評估研究不同子行業(yè)的開放對宏觀經(jīng)濟(jì)、金融體系的影響及其對全球資本流動的外溢效應(yīng)。對外匯流動性覆蓋率、外匯凈穩(wěn)定資金比例等銀行外匯業(yè)務(wù)宏觀審慎經(jīng)營評估指標(biāo)的實(shí)操性進(jìn)行探索；加快類托賓稅等直接針對跨境資本流動的宏觀審慎政策工具的適用性和啟停機(jī)制研究，不斷豐富政策工具箱。同時，加強(qiáng)對宏觀審慎政策工具實(shí)施效果的跟蹤評估，研究其優(yōu)缺點(diǎn)、適用范圍和整體效果，建立政策出臺和退出機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化宏觀審慎政策工具運(yùn)用，完善跨境資本流動宏觀審慎工具體系。另一方面，持續(xù)優(yōu)化微觀監(jiān)管，維護(hù)外匯市場穩(wěn)定，充分發(fā)揮微觀監(jiān)管作為宏觀審慎管理體系基礎(chǔ)的重要作用。注重前瞻性指引的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)事前前瞻性指引和早期政策性干預(yù)?？赏ㄟ^日常走訪、例會及約談、業(yè)務(wù)評估等形式，主動掌握銀行展業(yè)政策執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題隱患并實(shí)施早期干預(yù)。同時，還進(jìn)一步強(qiáng)化真實(shí)性審核和落實(shí)穿透式外匯管理。通過外匯市場自律機(jī)制引導(dǎo)銀行關(guān)注跨境投融資業(yè)務(wù)的真實(shí)性審核，提高對跨境投融資業(yè)務(wù)的展業(yè)和盡職調(diào)查要求；從資本端、資產(chǎn)端和負(fù)債端層層追溯，實(shí)現(xiàn)跨境投融資活動全貌的穿透，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)跨境轉(zhuǎn)移。

（二）加快協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，提高監(jiān)管效率

一是對跨境資本流動管理政策實(shí)行統(tǒng)一制度安排。整合宏觀審慎管理和微觀監(jiān)管兩方面的法規(guī)文件，形成政策合力，避免單項(xiàng)或部分政策在防范個體風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)計(jì)缺陷。二是發(fā)揮跨部門監(jiān)管合力，形成協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制?？山柚鷩鴦?wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的監(jiān)管協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)中國人民銀行、國家外匯管理局、銀保監(jiān)局、證監(jiān)局等金融管理部門間充分信息共享，同時，加強(qiáng)與公安、稅務(wù)、市場監(jiān)管等外部部門的相互合作，減少監(jiān)管空白、監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管套利，強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管合力。三是繼續(xù)推進(jìn)本外幣一體化進(jìn)程，逐步統(tǒng)一本外幣監(jiān)管口徑，拉平政策差異，實(shí)現(xiàn)一體化的監(jiān)測體系，形成本外幣協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

（三）構(gòu)建完備的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，加大對整體風(fēng)險(xiǎn)評估的精準(zhǔn)度

依托現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)和跨境形勢監(jiān)測分析指標(biāo)構(gòu)建宏觀與微觀指標(biāo)結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，歸集整合現(xiàn)有的多業(yè)務(wù)多模塊監(jiān)測指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上完善宏微觀監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)，優(yōu)化定向監(jiān)測機(jī)制，構(gòu)建雙向互補(bǔ)、交互融合的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。一是歸集整合現(xiàn)有微觀監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。對于現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化、升級，構(gòu)建同體系同監(jiān)管模式的宏微觀風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)一體化系統(tǒng)。二是擴(kuò)大宏微觀指標(biāo)監(jiān)測廣度，形成多維度、立體化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。以覆蓋資本、貨貿(mào)、服務(wù)、個人、綜合等業(yè)務(wù)條線為出發(fā)點(diǎn)，完善健全各業(yè)務(wù)條線的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)，細(xì)化到各條線各業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的構(gòu)建，將監(jiān)管范圍延伸至境內(nèi)外交易關(guān)聯(lián)主體情況，防范跨境資金流動異常及可疑行為。同時著重關(guān)注重點(diǎn)企業(yè)、銀行及業(yè)務(wù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)情況，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)精確、監(jiān)控有力的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置機(jī)制。三是探索構(gòu)建符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和外匯形勢及發(fā)展趨勢的“宏觀+微觀”復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)由表層、中層至深層次的遞進(jìn)式風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測?？山梃b國際上資本流動管理中統(tǒng)計(jì)監(jiān)測方式，將統(tǒng)計(jì)范圍涵蓋至跨境貸款等記錄在其他投資賬戶上的負(fù)債、貿(mào)易信貸、對外發(fā)行的債券和票據(jù)、對跨境關(guān)聯(lián)公司的負(fù)債、記錄在組合投資賬戶上的貨幣市場工具等，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與微觀個體行為數(shù)據(jù)的貫通，從而對資本流動潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)警。

（四）健全宏微觀雙向風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制，提升監(jiān)管及時性

一是健全宏觀至微觀層面風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制。加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)層面系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測和趨勢研判，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)工具深度分析宏觀經(jīng)濟(jì)對微觀監(jiān)管指標(biāo)的影響程度，準(zhǔn)確將風(fēng)險(xiǎn)疏散范圍定位至微觀監(jiān)管因素和主體中，及時運(yùn)用“審慎工具箱”對微觀主體采取有效措施，以微觀主體風(fēng)險(xiǎn)的疏浚防范化解大范圍系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是健全微觀至宏觀層面風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制。健全跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)由下至上的層層傳導(dǎo)路徑，對轄內(nèi)監(jiān)管主體的行為和風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)監(jiān)測，將微觀市場風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測問題歸集并及時反饋至國家層面，由國家層面結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)全面解析風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)及程度，根據(jù)微觀主體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及時決策是否需制定采取宏微觀監(jiān)管措施。