我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度探析

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活層次不斷進(jìn)步，周邊的環(huán)境也越來(lái)越惡劣。人們總是把環(huán)境治理的責(zé)任放在政府肩上，殊不知，只依靠政府對(duì)環(huán)境的保護(hù)與治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，環(huán)境保護(hù)更需要每個(gè)公眾參加進(jìn)來(lái)。當(dāng)前，我國(guó)未形成完善的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，公眾參與度低，其作用還未得到充分發(fā)揮。所以，駐足社會(huì)現(xiàn)實(shí)構(gòu)建和完善本國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度是非常必要的。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù);公眾參與;環(huán)境權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.08.065

1 我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的立法現(xiàn)狀

在我國(guó)法律體系中，憲法、環(huán)保法、單行法、規(guī)章、地方立法以及我國(guó)參加或者締結(jié)的國(guó)際公約等都有關(guān)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的規(guī)定。

首先，憲法沒(méi)有明文規(guī)定環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，但是《憲法》第2條規(guī)定人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，這一條文為公眾參與提供了原則性的指導(dǎo);同時(shí)，憲法第二十六條規(guī)定了保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，為環(huán)境保護(hù)公眾參與提供了政策依據(jù)。其次，作為基本法的環(huán)境保護(hù)法，更細(xì)化的規(guī)定了公民、法人、其他組織在環(huán)保方面的基本權(quán)利和義務(wù)。再次，《水污染防治法》《大氣污染防治法》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等單行法規(guī)也有公眾參與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，這些都為公眾介入環(huán)保工作提供了指導(dǎo)。最后，在部門(mén)規(guī)章、地方立法以及我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際公約中也都有關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，但都是原則性、指導(dǎo)性規(guī)定，在此不再一一贅述。

1.2 我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的實(shí)施現(xiàn)狀

隨著相關(guān)法律的不斷完善，愈來(lái)愈多的公民、民間組織、社會(huì)團(tuán)體等加入到環(huán)境保護(hù)的隊(duì)列，不斷向環(huán)保機(jī)關(guān)揭發(fā)和舉報(bào)身邊的環(huán)境違法行為，政府對(duì)環(huán)境違法行為的查處力度也在加大。近年來(lái)，在重大的環(huán)境事件中，都能看到公眾參與的身影，例如松花江污染事件、廈門(mén)PX項(xiàng)目規(guī)劃事件等。自環(huán)保組織提起第一起環(huán)境公益訴訟案件即中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案之后，環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量不斷增多，都可以體現(xiàn)公眾和環(huán)保組織在環(huán)保工作中的力量。自從2013年開(kāi)通環(huán)境問(wèn)題免費(fèi)舉報(bào)熱線“12369”，到2016年止，環(huán)保部門(mén)收到的舉報(bào)事項(xiàng)達(dá)到兩萬(wàn)件四千多件，妥善處理的達(dá)到兩萬(wàn)一千多件。環(huán)保部門(mén)也開(kāi)通了官方微博和微信公眾號(hào)，方便公眾參與環(huán)境保護(hù)舉報(bào)環(huán)境違法行為。同時(shí)，政府舉辦的聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、調(diào)研會(huì)、環(huán)境公益講座以及網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)等多種形式的活動(dòng)都體現(xiàn)了我國(guó)重視公眾參與環(huán)境保護(hù)工作。因此，公眾參與不再是光說(shuō)不練的假把式。但是，現(xiàn)階段的公眾參與制度也有不成熟的地方，公眾參與限于植樹(shù)造林、舉報(bào)環(huán)境違法行為、遵守環(huán)境法律等層面，政府在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中與公眾未能形成良性的互動(dòng)，導(dǎo)致公眾和當(dāng)局之間產(chǎn)生巨大的矛盾，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與也只是停在向有關(guān)部門(mén)反映信息這一剛?cè)腴T(mén)檻的層次，未能參與到關(guān)于環(huán)境立法、執(zhí)法等決策層面。

2 我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度存在的問(wèn)題

2.1 公眾參與法律保障不足

我國(guó)公眾參與制度未能形成完善的制度規(guī)程，在很大程度上取決于立法層面的保障不足，在立法方面公眾參與的主體結(jié)構(gòu)失衡，我國(guó)公民享有立法參與權(quán)，理所當(dāng)然的也有環(huán)境立法參與權(quán)，立法過(guò)程中要廣泛聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，這體現(xiàn)在憲法、立法法中，如立法法第三十四條、第五十八條。但在環(huán)境立法的制定過(guò)程中，由于公眾參與立法的程序和具體操作過(guò)程的不完善，往往忽視了公眾這一主體，公眾對(duì)環(huán)境立法的建立作用微乎其微，公眾雖有參與環(huán)境立法的權(quán)利，但在立法過(guò)程中起到的作用小之又小，使民意得不到表達(dá)和保障，從而導(dǎo)致了公眾參與在立法源頭上的缺失。

2.2 政府環(huán)境管理理念滯后

第一，政府環(huán)境信息公開(kāi)不足。隨著法治政府、服務(wù)型政府的建設(shè)，對(duì)于公開(kāi)環(huán)境信息的工作已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但仍有不足之處。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是公開(kāi)的環(huán)境信息內(nèi)容不徹底、不全面。對(duì)關(guān)系到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等卻涉及公共利益的環(huán)境信息公開(kāi)不足，當(dāng)局在利益取舍上出現(xiàn)了問(wèn)題，導(dǎo)致公開(kāi)的環(huán)境信息內(nèi)容不全面、不徹底，還有所保留。二是環(huán)境信息公開(kāi)的方式單一。政府主要借助網(wǎng)絡(luò)、媒體這一大眾傳媒公開(kāi)環(huán)境信息，忘卻了像公開(kāi)欄、公告欄等這些傳統(tǒng)的方式，雖然是在互聯(lián)網(wǎng)的時(shí)代，但是有許多偏遠(yuǎn)山區(qū)仍交流比較困難，對(duì)政府公開(kāi)的環(huán)境信息聞所未聞。三是政府對(duì)于公眾關(guān)于環(huán)境信息的反饋不能作出及時(shí)有效的處理，和公眾之間難以形成良性互動(dòng)。

第二，政府環(huán)境行政決策缺乏科學(xué)性、民主性，執(zhí)行力不足。一個(gè)民主發(fā)達(dá)的社會(huì)中，政府關(guān)于各方面的決策往往都會(huì)聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，群眾參與政府決策有利于提高決策的科學(xué)性、民主性，因?yàn)槭侨罕娮陨韰⑴c的決策，因此群眾也會(huì)心甘情愿的遵守。而現(xiàn)階段政府進(jìn)行環(huán)境決策時(shí)，有時(shí)會(huì)一意孤行、存在一手遮天的現(xiàn)象，很少聽(tīng)取專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，更很少舉行聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)，這就導(dǎo)致環(huán)境決策未能充分反映民意，有時(shí)某一項(xiàng)決策還是錯(cuò)誤的，環(huán)境行政時(shí)與公眾產(chǎn)生了巨大的矛盾，從而導(dǎo)致政府的一項(xiàng)環(huán)境決策很難執(zhí)行。

2.3 公民未被授予環(huán)境公益訴訟原告資格

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，環(huán)境公益訴訟中公民無(wú)原告資格，公民不能作為原告提起環(huán)境公益訴訟。2014年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定符合兩個(gè)條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟：（1）依法在社區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記;（3）專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境公益訴訟活動(dòng)連續(xù)5年以上且無(wú)違法記錄。當(dāng)符合條件的社會(huì)機(jī)構(gòu)怠于起訴時(shí)，人民檢察院也可以提起環(huán)境公益訴訟。這么規(guī)定的結(jié)果就是，當(dāng)公眾自身的權(quán)益受到侵害時(shí)，卻不能作為原告提起環(huán)境公益訴訟，必須由符合條件的社會(huì)組織或檢察院作為原告起訴，這就導(dǎo)致公民無(wú)法通過(guò)有效的方式直接有效的救濟(jì)自身的權(quán)益，從而公眾會(huì)對(duì)環(huán)保工作失去信心，連自身的權(quán)益都維護(hù)不了，更不會(huì)去揭發(fā)和控告環(huán)境違法行為。

3 完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的建議

3.1 完善公眾參與環(huán)境立法制度

第一，在根本法中清晰的規(guī)定環(huán)境權(quán)這一基本人權(quán)，使其從應(yīng)有權(quán)利變?yōu)榉ǘ?quán)利，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供直接、具體的憲法依據(jù)，從而在基本法、單行法以及規(guī)章中予以細(xì)化的規(guī)定。在憲法中規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)是各國(guó)憲法發(fā)展的趨勢(shì)，我國(guó)環(huán)境立法也走向成熟，公眾的權(quán)利意識(shí)也越來(lái)越高漲，因此在憲法中規(guī)定公眾的環(huán)境權(quán)也是民眾之所趨，《人類(lèi)環(huán)境宣言》也指出環(huán)境權(quán)是法律意義上的權(quán)利，我國(guó)要與國(guó)際接軌，就必須在憲法中明文規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，構(gòu)筑公眾參與環(huán)境立法的法律依據(jù)。

第二，完善公眾參與環(huán)境立法的程序，完善環(huán)境立法聽(tīng)證制度，將舉行聽(tīng)證作為法律生效的前置條件。我國(guó)現(xiàn)行聽(tīng)證制度是以政府為主導(dǎo)的，公眾沒(méi)有是否舉行聽(tīng)證的決定權(quán)，即使舉行聽(tīng)證，公眾的意見(jiàn)也只是作為參考，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的影響力。因此必須完善公眾參與環(huán)境立法的程序，真真正正地讓群眾參加環(huán)境立法工作中，切實(shí)發(fā)揮公眾參與的功能，而不是空有形式。切實(shí)完善環(huán)境立法聽(tīng)證制度，環(huán)境立法生效之前廣泛聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者以及社會(huì)公眾的意見(jiàn)，必須充裕的考慮他們的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，將他們的意見(jiàn)作為法律的組成部分。

第三，對(duì)公眾參與制度作出具體的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律體系中關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定大都是一些原則性、抽象性的，沒(méi)有提供一套具體操作性的制度規(guī)程，公眾參與環(huán)境保護(hù)難以發(fā)揮該有的作用，因此，作為基本法的環(huán)境保護(hù)法，應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾參與制度作出具體的規(guī)定，規(guī)定公眾參與的方式和路子、具體的參與程序以及后續(xù)的群眾監(jiān)督機(jī)制。

3.2 完善公眾參與環(huán)境行政制度

第一，完善政府環(huán)境信息公開(kāi)制度。公眾享有環(huán)境信息知情權(quán)，這是公眾參與環(huán)境管理的要求。要完善政府環(huán)境信息公開(kāi)制度，首先要?jiǎng)?chuàng)立一套規(guī)范的制度體系，向群眾定期發(fā)布有關(guān)環(huán)境的監(jiān)測(cè)信息，讓公眾及時(shí)有效的了解和獲得有關(guān)環(huán)境方面的信息情況，據(jù)此作出有關(guān)生產(chǎn)生活、參加環(huán)境保護(hù)的判斷和選擇。建立和完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，就是讓每一位公民能及時(shí)有效的了解到政府手中有關(guān)環(huán)境的信息和資料，增加政府的“透明度”。然后，政府要著重把握公眾對(duì)于公開(kāi)的環(huán)境信息的反饋，在公眾與政府之間形成良好的互動(dòng)，促進(jìn)政府作出有效的環(huán)境決策。

第二，轉(zhuǎn)變政府環(huán)境行政執(zhí)法觀念和方式。過(guò)去，有些地方政府追求地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，對(duì)一些污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為不管不顧，甚至放縱一些環(huán)境違法行為，政府環(huán)境行政執(zhí)法理念和方式落后，沒(méi)有意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的重要性。隨著環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性和服務(wù)型政府的建設(shè)，一些政府意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的重要性，單靠自身的能力已經(jīng)不能及時(shí)有效的推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題的解決，因此政府不斷調(diào)整自身的執(zhí)法方法，探索出讓公眾參與到環(huán)境保護(hù)的途徑，積極引導(dǎo)、支持和鼓舞公眾參與環(huán)保工作，倡導(dǎo)“愛(ài)護(hù)環(huán)境，保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”。

第三，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的公眾參與職能機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)在的政府各個(gè)工作部門(mén)中，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)雖然主管環(huán)保工作，但是缺少一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作的機(jī)構(gòu)，既負(fù)責(zé)具體的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，又能從整體上規(guī)劃公眾參加環(huán)境保護(hù)工作，為公眾參加環(huán)境保護(hù)提供專(zhuān)業(yè)化的幫助和服務(wù)。因此，可以考慮創(chuàng)設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)從事公眾參與工作。

3.3 完善公眾參與環(huán)境司法制度

第一，環(huán)境公益訴訟適當(dāng)放寬原告資格，將公民納入到原告資格。隨著環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性，環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量也愈來(lái)愈多，符合條件的社會(huì)組織作為原告起訴顯得有點(diǎn)忙不過(guò)來(lái)，同時(shí)，他們也不是直接的利害關(guān)系人，作為原告起訴時(shí)難免出現(xiàn)不能盡心盡力的現(xiàn)象，也有的個(gè)別社會(huì)組織怠于起訴，不能很好地維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。因此，需要賦予公民原告資格，對(duì)于侵害自身環(huán)境權(quán)益的違法行為直接起訴，賦予公民原告資格，可以很好地維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益，但是也有它的局限，容易造成“濫訴”現(xiàn)象，對(duì)于某一環(huán)境侵權(quán)行為，非直接受害人也可以起訴，呈現(xiàn)重復(fù)起訴現(xiàn)象，造成司法資源的浪費(fèi)，為避免泛起濫訴的現(xiàn)象，可以放寬到直接受害者。

第二，將行政機(jī)關(guān)列入“被告”范圍。換言之，也就是將環(huán)境公益訴訟列入行政訴訟法的范圍，行政機(jī)關(guān)也存在一些環(huán)境違法行為，在環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中政府部門(mén)違法審批，雖然行政機(jī)關(guān)不是直接加害者，但也應(yīng)承擔(dān)一定的環(huán)境責(zé)任，我國(guó)沒(méi)有將環(huán)境公益訴訟納入行政訴訟的范疇，但是可以參考其他國(guó)家的做法，一個(gè)法治國(guó)家應(yīng)當(dāng)有完善的法律體系，因此，必須將行政機(jī)關(guān)列入被告范圍，可以監(jiān)督政府公正辦事，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。

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作者簡(jiǎn)介：李吉慶（1996-），男，漢族，山東德州人，吉首大學(xué)在讀碩士研究生，研究方向：法律（法學(xué)）。

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