行政事業(yè)單位如何優(yōu)化內(nèi)部控制

吳佳

內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位規(guī)范化發(fā)展的必然要求，又是提升單位管理水平的有效途徑，更是行政監(jiān)督的創(chuàng)新形式。現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中還存在著控制環(huán)境薄弱、風(fēng)險評估不到位、控制活動不力、監(jiān)督乏力等問題，本文簡要闡述了內(nèi)部控制的相關(guān)概念，從行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制的意義入手，基于COSO理論分析實際實施中存在的問題，從優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境、健全內(nèi)控體系、強(qiáng)化監(jiān)督評價三方面提出了優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議，為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)水平提供參考。

行政事業(yè)單位作為社會公共事務(wù)的管理者、服務(wù)者，同時也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的參與者，其管理高效、運行規(guī)范、公平有效分配資源對社會健康有序地發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。近年來，國家不斷推進(jìn)行政事業(yè)單位改革，政府職能由管理型逐漸向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。宏觀上，黨的十八屆三中全會明確提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”;微觀上，行政事業(yè)單位管理制度不斷完善，新《政府會計制度》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《預(yù)算法實施條例》等一系列新規(guī)范出臺、實施，體現(xiàn)出國家對行政事業(yè)單位運行效率、效果的關(guān)注。新制度、新規(guī)范為行政事業(yè)單位的管理提供有效工具的同時，也對其提出了更高的管理要求。內(nèi)部控制作為提高單位運行效率、提升公共服務(wù)效能、防范廉政風(fēng)險的有效手段應(yīng)引入行政事業(yè)單位。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

自2014年起實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，行政事業(yè)單位全面推行內(nèi)部控制建設(shè)工作，內(nèi)部業(yè)務(wù)流程得到梳理、崗位職責(zé)進(jìn)一步明晰、內(nèi)部權(quán)力受到恰當(dāng)制衡，內(nèi)部控制工作得到一定發(fā)展。但由于我國內(nèi)部控制工作起步較晚，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制尚處于起步階段，具體制度、指引尚不完善，理論研究仍有空白，具體制度的可操作性、適應(yīng)性普遍不高。

《內(nèi)部控制規(guī)范》中明確定義內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。由此可見，內(nèi)部控制是控制制度與控制過程的有機(jī)結(jié)合，其目標(biāo)是防范和管控所面臨的風(fēng)險。控制制度是基礎(chǔ)，執(zhí)行是關(guān)鍵，監(jiān)督、完善是必要保障?？刂浦贫仍O(shè)計有效、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位，才能保障單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、運行高質(zhì)高效。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)遵循以下四個原則：一是全面性原則。內(nèi)部控制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)保證全覆蓋，一方面覆蓋經(jīng)濟(jì)活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，實現(xiàn)全過程有效控制;另一方面覆蓋各種業(yè)務(wù)事項，實現(xiàn)全方位控制，避免出現(xiàn)控制漏洞、控制盲區(qū)。二是重要性原則。重要性原則要求在兼顧全面性的基礎(chǔ)上突出重點，重點關(guān)注會造成巨大損失、重大失誤的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、易產(chǎn)生舞弊行為的關(guān)鍵崗位，重點、高效地降低風(fēng)險。三是制衡性。內(nèi)部控制的核心就是權(quán)力制衡，通過橫向和縱向的制約，織密內(nèi)部控制網(wǎng)格，保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、有效預(yù)防腐敗。橫向是指一項業(yè)務(wù)需要經(jīng)過兩個及以上部門辦理，不同部門之間的相互制衡;縱向是指一項業(yè)務(wù)需要不同層級崗位辦理、審批。通過明確授權(quán)審批的權(quán)限、工作流程，不同層級之間相互制約。四是適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制建設(shè)需要在安全和高效之間尋找平衡點，既滿足合規(guī)、安全的目標(biāo)，又滿足高質(zhì)高效的目標(biāo);需要適應(yīng)單位實際，根據(jù)單位自身的職能，結(jié)合實際業(yè)務(wù)性質(zhì)、現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置，協(xié)調(diào)建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，不能“一刀切”;需要適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化，不斷根據(jù)執(zhí)行情況、環(huán)境變化做出調(diào)整，保持內(nèi)部控制動態(tài)優(yōu)化、持續(xù)有效。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

行政事業(yè)單位一方面作為公共服務(wù)的提供者，掌握著巨大的社會資源;另一方面發(fā)揮著行政管理、執(zhí)法監(jiān)督等特殊的職能，是國家高效運行、政策有力落實的關(guān)鍵，備受社會關(guān)注。其特殊性需要完善的內(nèi)部控制制度來進(jìn)行約束和保障。

（一）保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)。這是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制最基本的目標(biāo)。內(nèi)部控制通過針對預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理等重點環(huán)節(jié)，恰當(dāng)采用授權(quán)審批、崗位分離、監(jiān)督制衡等控制手段，對行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動的全過程進(jìn)行約束、監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，合理保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，有效預(yù)防腐敗，提高政府公信力。

（二）提高單位管理水平和工作效率。內(nèi)部控制對經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理和再造，并作出明確規(guī)定，讓實際工作有法可依、有規(guī)可循，避免推諉扯皮現(xiàn)象，提高了單位的工作效率和管理水平，樹立了行政事業(yè)單位的良好形象。

（三）進(jìn)一步保障國有資產(chǎn)、財政資金的安全。行政事業(yè)單位大量使用財政資金，完善的內(nèi)控制度構(gòu)筑了一道合理授權(quán)、恰當(dāng)審批、相互制約的“防火墻”，使資產(chǎn)、資金的流動始終處于嚴(yán)密監(jiān)控中，有力保證了資產(chǎn)、資金的安全及財務(wù)信息的真實完整。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)目前存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不足，重發(fā)展、輕控制，重業(yè)務(wù)、輕約束的思想根深蒂固，甚至有的認(rèn)為內(nèi)部控制會導(dǎo)致辦事手續(xù)更加繁瑣，有抵觸情緒。一般人員的內(nèi)部控制意識淡薄，被動管理現(xiàn)象比較普遍，個人能動性不足，還存在個別對內(nèi)部控制不認(rèn)同的現(xiàn)象，如無強(qiáng)有力的推行措施和監(jiān)督舉措，內(nèi)部控制制度將會流于形式。內(nèi)控意識不足不僅會導(dǎo)致內(nèi)部控制的執(zhí)行力不足，更會影響內(nèi)部控制的可持續(xù)性。

機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，受行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的限制，大部分單位沒有專門設(shè)立內(nèi)控部門，多由財務(wù)人員兼任。內(nèi)部控制涉及多部門、多環(huán)節(jié)，需要有專業(yè)的知識儲備和豐富的經(jīng)驗來支撐工作開展，而普通財務(wù)人員并不具備。財務(wù)工作繁雜，沒有充足的時間和精力開展內(nèi)部控制工作，容易使內(nèi)部控制與實際兩張皮。此外，財務(wù)工作也是內(nèi)部控制的重要部分，由財務(wù)人員開展內(nèi)部控制工作，會產(chǎn)生自我監(jiān)督、自我約束的風(fēng)險。

此外，單位開展的內(nèi)部控制培訓(xùn)也是就文件學(xué)文件、就要求講要求，沒有針對性，與實際情況契合度不足。思想意識上的問題是根本性的，不僅影響內(nèi)部控制的執(zhí)行力、可持續(xù)性，還會影響行政事業(yè)單位管理的效率和效果。

（二）風(fēng)險評估不到位

行政事業(yè)單位運行中涉及合規(guī)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、政策風(fēng)險、貪污腐敗風(fēng)險、資源配置不合理使用效率低等多方面的風(fēng)險。而工作人員由于缺乏專業(yè)知識，狹義地縮小風(fēng)險范圍，只認(rèn)識到經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。這種片面的思想會造成風(fēng)險評估缺位，內(nèi)部控制的起點就存在漏洞，進(jìn)一步導(dǎo)致內(nèi)部控制活動存在盲區(qū)、沒有重點、“藥不對癥”。

（三）控制活動不力

1.單位層面要素

內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制，雖然建立，但由于思想不重視、不具備專業(yè)知識，形式大于實質(zhì)，在內(nèi)控中把方向、控大局的作用沒有發(fā)揮出來。針對關(guān)鍵崗位的確定一概而論，沒有根據(jù)自身情況審慎考慮，沒有詳細(xì)的崗位職責(zé)說明書，也沒有建立并有效實施的定期培訓(xùn)、輪崗、評價機(jī)制。

2.業(yè)務(wù)層面要素

內(nèi)部控制工作多由財務(wù)部門牽頭，其他部門發(fā)揮作用有限。這種機(jī)制造成內(nèi)部控制制度以財務(wù)管理為圓心，僅對與財務(wù)有關(guān)的業(yè)務(wù)設(shè)計控制活動，造成三種弊端：一是財務(wù)不能準(zhǔn)確把握各個業(yè)務(wù)部門經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、控制節(jié)點，加之部門間存在橫向的溝通壁壘，制定的制度存在漏洞、可執(zhí)行性差;二是沒有全員參與，其他部門對內(nèi)部控制參與度低，認(rèn)同感也低，執(zhí)行中會遇到阻力;三是控制環(huán)節(jié)多在財務(wù)審核，處于控制的末端，容易造成控制端后移，事前、事中控制缺位。內(nèi)部控制存在制度不合理，銜接不流暢，執(zhí)行不到位的情況。

預(yù)算管理業(yè)務(wù)中存在以下幾方面問題：一是編制方法不科學(xué)，過分依賴上年度收支情況，對上年預(yù)算中支出的合理性及特殊情況沒有分析便加利用，對預(yù)算期間工作目標(biāo)、內(nèi)容的變化未能及時掌握、規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算不準(zhǔn)確。二是沒有全員參與，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價未能做到崗位分離，導(dǎo)致預(yù)算可靠性不強(qiáng)。三是預(yù)算執(zhí)行中缺乏分析與管控，執(zhí)行松弛、混亂。

收支業(yè)務(wù)中，由于基層行政事業(yè)單位普遍存在著人員短缺、一人身兼數(shù)職、不相容崗位未分離的情況。支付審核時，對票據(jù)的真實性、所附單據(jù)的完整性審核不嚴(yán)，造成財務(wù)風(fēng)險。

資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)中存在兩方面問題：一是部分單位會計與出納為一人，且能單人完成支付全流程，存在較大管理漏洞的問題。二是國有資產(chǎn)未及時入庫、先處置后補手續(xù)等不合規(guī)的問題時有發(fā)生。尤其是固定資產(chǎn)有硬性要求才普查，清查不及時。

政府采購業(yè)務(wù)中也存在著采購計劃編制不準(zhǔn)確，導(dǎo)致資產(chǎn)閑置或者采購不及時影響項目進(jìn)行;采購驗收不嚴(yán)格，導(dǎo)致采購物資質(zhì)量不過關(guān)、浪費資金等問題。這些都可以依靠內(nèi)部控制加以規(guī)范。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的建議

加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)實際上是對單位組織結(jié)構(gòu)、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程控制、監(jiān)督活動等進(jìn)行符合單位實際情況的個性化設(shè)置和優(yōu)化，設(shè)計有效是前提，執(zhí)行有效是根本。

（一）提高內(nèi)控意識，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，需要重視內(nèi)控環(huán)境的優(yōu)化。內(nèi)部控制的實施勢必打破單位原有的運行模式，需要一把手親自負(fù)責(zé)，才能從全局把握、有力指揮、克服阻力、高效執(zhí)行，是一項典型的“一把手”工程。

1.完善組織架構(gòu)。內(nèi)部控制的全面性決定了其工作涉及多環(huán)節(jié)、多部門，具有一定專業(yè)性和復(fù)雜性，需要成立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制部門，充分協(xié)調(diào)、銜接各部門、各崗位，對模糊事項、爭議事項進(jìn)行重新界定分配，從宏觀上保證各崗位權(quán)責(zé)清晰、業(yè)務(wù)流程順暢、整體運行沒有盲區(qū)。

2.開展專題培訓(xùn)，提高全員內(nèi)控意識。內(nèi)控培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)做到分類施策。針對決策領(lǐng)導(dǎo)層注重內(nèi)部控制重要性、設(shè)計原則、控制措施等方面培訓(xùn)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識，催生實行內(nèi)部控制的內(nèi)生動力。同時，夯實領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控決策所需的知識儲備，切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)層在推動內(nèi)部控制中把方向、做決策的作用。針對普通干部注重內(nèi)部控制重要性、具體操作及制度的培訓(xùn)，培育廣大干部執(zhí)行內(nèi)部控制的自覺意識。

3.積極培育規(guī)范、廉潔、高效的良性組織文化。內(nèi)部控制執(zhí)行力不足，其實就是內(nèi)控意識不強(qiáng)、環(huán)境薄弱的體現(xiàn)。而良好的組織文化，能激發(fā)員工的內(nèi)生動力和自主意識，克服惰性思想，營造良好的內(nèi)部控制運行氛圍。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險評估，健全內(nèi)控體系

在內(nèi)部控制體系建設(shè)上要摒棄“不問診先給藥”的思維，強(qiáng)化風(fēng)險評估。以梳理經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程為起點，明確重點環(huán)節(jié)，分析確定關(guān)鍵風(fēng)險點，再選擇相匹配的風(fēng)險應(yīng)對策略和恰當(dāng)?shù)目刂剖侄?。風(fēng)險評估的質(zhì)量一定程度上決定了內(nèi)控制度設(shè)計的有效性。探索建立風(fēng)險評估分析機(jī)制，將風(fēng)險評估融入局務(wù)會、黨組會等行政事業(yè)單位特有的議事機(jī)制中，保證風(fēng)險評估常態(tài)化開展，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、采取防范措施。

內(nèi)部控制制度是內(nèi)部控制的核心，單位應(yīng)當(dāng)建立以預(yù)算為主線，以資產(chǎn)安全為重點的內(nèi)部控制體系。對各類業(yè)務(wù)的控制目標(biāo)、風(fēng)險點、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、控制措施作出具體規(guī)范。根據(jù)風(fēng)險程度合理運用控制手段，防止出現(xiàn)不加控制或者濫用控制兩個極端，在安全性和高效率間找到平衡點。步驟上看，以各科室為源頭，初步梳理本崗位職責(zé)、工作流程、控制手段;以內(nèi)控部門為主、領(lǐng)導(dǎo)小組為中心，確定關(guān)鍵崗位、風(fēng)險點、選取恰當(dāng)控制活動、統(tǒng)籌制定內(nèi)部控制制度。

1.加強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)控制。預(yù)算業(yè)務(wù)是單位開展經(jīng)濟(jì)活動的基本依據(jù)，是控制端口前移，防范風(fēng)險的關(guān)鍵一招。一般由財務(wù)部門牽頭，應(yīng)明確崗位職責(zé)、授權(quán)事項、審批的范圍和流程。在編制方法上提倡運用零基預(yù)算編制方法，逐一審核預(yù)算項目的合理性，充分考慮現(xiàn)有資產(chǎn)的利用和下一年度工作安排。編制中應(yīng)全員參與，廣泛征求意見，注重各部門、各層級之間充分溝通協(xié)調(diào)，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。預(yù)算執(zhí)行階段，應(yīng)對預(yù)算指標(biāo)按各部門的業(yè)務(wù)計劃進(jìn)行合理分解，利用信息化系統(tǒng)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控，定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，及時調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，防止年底預(yù)算與實際差異過大。另外，還應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行情況加以分析，加強(qiáng)預(yù)算績效評價和決算管理，確保預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)，并為下一年度預(yù)算編制提供參考。

2.加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)控制。收支業(yè)務(wù)是從資金流動角度進(jìn)行事中控制，關(guān)系著財政資金的使用是否安全、高效。應(yīng)當(dāng)著重應(yīng)用不相容崗位相分離的控制方法，收入、支出與會計崗位、審批和執(zhí)行之間相互監(jiān)督、相互制衡，嚴(yán)禁資金賬外運行。支出業(yè)務(wù)中，還應(yīng)當(dāng)明確支出范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出流程、所需單據(jù)、審批權(quán)限，保證支出合理、合規(guī)、恰當(dāng)審批。

結(jié) 語在國家推動行政事業(yè)單位治理能力現(xiàn)代化的背景下，單位需要不斷優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境、健全內(nèi)控體系、強(qiáng)化監(jiān)督評價，以內(nèi)部控制為抓手，切實提升治理能力、優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。

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