政府采購對促進中小企業(yè)發(fā)展的意義

徐楚坤

中小企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要力量，促進中小企業(yè)發(fā)展可穩(wěn)住我國經(jīng)濟的基本盤，在政府采購中預留份額、價格評審優(yōu)惠等措施是促進中小企業(yè)發(fā)展的重要政策。該文闡述了政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的意義，針對政府采購在促進中小企業(yè)發(fā)展中存在的問題，提出了優(yōu)化政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策的建議。

中小企業(yè)是促進經(jīng)濟發(fā)展的生力軍、吸納就業(yè)的主渠道、產業(yè)創(chuàng)新的源動力。我國中小企業(yè)貢獻了50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術創(chuàng)新、80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)、90%以上的企業(yè)數(shù)量，被形象概括為中小企業(yè)“五六七八九”特征。隨著《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的施行，政府采購作為財政支出的重要部分，該政策將惠及更多的中小企業(yè)，并在促進中小企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更加顯著的作用。

一、當前環(huán)境下中小企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

中小企業(yè)在推動國民經(jīng)濟高質量發(fā)展、擴大就業(yè)、改善民生、促進經(jīng)濟增長、保持社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用，然而中小企業(yè)自身固有的缺陷使其發(fā)展面臨多種挑戰(zhàn)：一是管理不規(guī)范、經(jīng)營水平低、體制機制不健全，這成為中小企業(yè)發(fā)展的一大障礙;二是融資能力差。由于中小企業(yè)管理方面的不足，與大企業(yè)相比，融資信譽和能力較差，并且融資手段少，部分中小企業(yè)鋌而走險采用非法融資手段，易使其陷入困境;三是常陷入重復建設、盲目生產、不正當競爭中，生存周期短，抗風險能力差;四是資源保障不足限制中小企業(yè)發(fā)展。

二、政府采購對促進中小企業(yè)發(fā)展的重要意義

（一）政府采購能促進中小企業(yè)經(jīng)營所需各類資源得到合理配置

市場對生產資源的調配，周期長、代價高，而且有一定的盲目性和滯后性，政府采購可以作為宏觀調控的一種手段，影響生產資源的配置，例如向關系國計民生的行業(yè)、產品實施采購優(yōu)惠，從而引導市場需求向能生產這些產品、提供這些服務的中小企業(yè)傾斜，使中小企業(yè)所需各類資源得到合理配置。

（二）政府采購可以為中小企業(yè)技術升級和管理升級提供外部支持

中小企業(yè)負擔輕，生產經(jīng)營方式靈活，出于競爭壓力或生存壓力，天然具有創(chuàng)新的動力。政府采購能為中小企業(yè)的技術升級和管理升級營造良好的市場環(huán)境氛圍，因為政府采購可以為中小企業(yè)在技術升級和管理升級方面指明方向，從而減少其技術升級和管理升級的不確定性，降低資金投入和研發(fā)的風險。而且通過技術升級和管理升級，中小企業(yè)技術能力和管理能力也會得到提升，政府采購和中小企業(yè)發(fā)展可形成良性互動，促進社會經(jīng)濟發(fā)展和綜合國力提升。

（三）政府采購能促進中小企業(yè)發(fā)展方式優(yōu)化轉型

在市場環(huán)境下，中小企業(yè)發(fā)展有一定的盲目性、隨機性和自發(fā)性。政府采購的經(jīng)濟杠桿作用能積極影響中小企業(yè)發(fā)展的方向，引導其經(jīng)營行為轉變，推動其科技創(chuàng)新，從而優(yōu)化中小企業(yè)發(fā)展方式和企業(yè)結構。

三、政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的政策機制

（一）政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的歷程

為了推動中小企業(yè)發(fā)展，《政府采購法》（2002年全國人大通過，2014年修訂）雖未明確政府采購向中小企業(yè)傾斜，但聯(lián)合體采購及分包的相關規(guī)定為中小企業(yè)參與政府采購提供了路徑。《中小企業(yè)促進法》（2002年全國人大通過，2017年修訂）第四十條不僅鼓勵中小企業(yè)參與政府采購，還規(guī)定了預留給中小企業(yè)的采購份額最低要求?！墩少彺龠M中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（2011年頒發(fā)）規(guī)定了參與政府采購的中小企業(yè)項目范圍、預留份額，并量化了評標優(yōu)惠，提出了對小微企業(yè)的價格扣除政策，鼓勵中小企業(yè)參與聯(lián)合投標及分包等?！墩少彿▽嵤l例》（2015年頒發(fā)）第六條將促進中小企業(yè)發(fā)展作為政府采購的目標之一。在上述法律、辦法、條例基礎上，各省市也出臺了促進中小企業(yè)發(fā)展的辦法、條例，例如《廣東省促進中小企業(yè)發(fā)展條例》（2008年）。

目前，《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（2020年頒發(fā)）針對《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》實施中反映出的問題，細化了預留份額措施，完善了價格評審優(yōu)惠辦法，提出多種措施支持中小企業(yè)發(fā)展，提高了政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策可操作性。

通過政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策演化可以發(fā)現(xiàn)，政府采購對促進中小企業(yè)發(fā)展的政策經(jīng)歷了提出框架、穩(wěn)步落實、逐步完善的過程。

（二）政府采購在促進中小企業(yè)發(fā)展中存在的問題

1.促進中小企業(yè)發(fā)展的政策意識不強

部分政府采購中心或代理機構對促進中小企業(yè)發(fā)展的政策意識比較淡漠，甚至對中小企業(yè)存在明顯的歧視思想，通過提高準入條件阻止中小企業(yè)參與政府采購。例如提高競標條件或對設備、廠房等硬件設施提出過高標準要求，使中小企業(yè)望而卻步，以此阻止中小企業(yè)參與政府采購活動。

2.對中小企業(yè)的認定存在一定困難

目前，我國還沒有認定中小企業(yè)的權威機構，采購中心或代理機構對中小企業(yè)的資格認定存在疑惑。《政府采購法》及《政府采購法實施條例》均對供應商的商業(yè)信譽和財會制度提出了明確要求，《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》第十一條規(guī)定，中小企業(yè)參加政府采購只需出具《中小企業(yè)聲明函》，雖然理論上保障了競標的中小企業(yè)數(shù)量最大化，但還是存在個別冒用中小企業(yè)資格的情況。部分地區(qū)要求提供《中小企業(yè)聲明函》以外，還要有中小企業(yè)主管部門的證明文件，此舉明顯違反了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的規(guī)定。

3.沒有充分體現(xiàn)出對中小企業(yè)自主創(chuàng)新的鼓勵

在傳統(tǒng)意義上，財政部門追求的是資金使用效率，采購單位或代理機構也傾向于效率優(yōu)先，因而對中小企業(yè)自主創(chuàng)新關注不夠。我國曾于2007年頒布實施《自主創(chuàng)新產品政府首購和訂購管理辦法》，但在2020年發(fā)布的《關于廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》廢止了。在《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》中沒有明顯體現(xiàn)鼓勵中小企業(yè)自主創(chuàng)新的舉措。

4.鼓勵中小企業(yè)發(fā)展與未來我國政府采購融入國際貿易體系沖突待解

我國加入WTO之初即承諾加入《政府采購協(xié)議》（GPA），至今已向WTO遞交7次出價清單，并將扶持中小企業(yè)發(fā)展列為例外清單。但這背離了GPA非歧視原則，受到GPA成員國的反對。主要體現(xiàn)在：對中小企業(yè)的扶持違反了GPA第四條的非歧視性原則（即各締約方不得通過擬訂、采取或者實施政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法來保護國內產品或者供應商而歧視國外產品或者供應商），因而若要加入GPA，就意味著我國政府采購政策需要調整，同時鼓勵中小企業(yè)發(fā)展的方式也要同時做出改變。

（三）優(yōu)化政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策的建議

1.加快政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策功能的落實

鑒于政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策意識薄弱的問題，當前應重點強化政策落實。由于政府采購涉及預算、采購、代理、評審、財政等眾多部門及人員，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能導致政策落空，因而規(guī)范相關各方行為，把好各個關口極其重要。

首先，加強預算管理，關鍵是提升預算編制人員對政策的認識水平，強化對預算預留份額的審核。其次，針對部分采購人對政策認識膚淺，存在歧視中小企業(yè)心理，通過壓實采購人主體責任，確保在編制政府采購預算時嚴格執(zhí)行預留份額、評分扣除優(yōu)惠等措施。并把預留份額與采購單位績效掛鉤，加強監(jiān)督，促使政策落到實處。第三，提高政府采購代理機構對政策執(zhí)行的能力水平。細化采購文件，不僅要增強政策執(zhí)行的剛性，更要體現(xiàn)政策執(zhí)行的柔性，詳細清晰列明對《中小企業(yè)聲明函》的錯誤澄清和認定規(guī)則，減少因供應商專業(yè)水平、細致程度等主觀原因，非內容不實的各種錯誤各種情況引發(fā)的質疑投訴。第四，行業(yè)協(xié)會應對扶持中小企業(yè)的政策進行指導，幫助中小企業(yè)參與政府采購活動，同時協(xié)助采購人、代理機構解決中小企業(yè)資格認定等問題。第五，加強評審專家選拔和管理。評審專家不僅要精通業(yè)務，還要政策意識強，作風端正，評審公正、客觀，責任心強，遇到采購文件含歧視、不公缺陷，應及時停止評審，并向采購人、代理機構作書面說明。第六，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門的監(jiān)督作用。行業(yè)主管部門應改進監(jiān)督方法，提高監(jiān)督成效，如把對采購人、代理機構的監(jiān)督納入年度考核。第七，創(chuàng)造良好的氛圍，鼓勵中小企業(yè)主動維權。各部門應聯(lián)合起來，維護中小企業(yè)的正當權益。及時處理中小企業(yè)投訴，幫助中小企業(yè)解決資金難等問題。第八，完善責任追究體系建設，對不執(zhí)行采購預留份額、歧視或限制中小企業(yè)參加采購的各方進行責任追究。

2.完善中小企業(yè)資格的認定方式，優(yōu)化營商環(huán)境

目前，我國對中小企業(yè)界定一般依據(jù)工信部、國家統(tǒng)計局、發(fā)改委、財政部印發(fā)的《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》（2011年），即根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)、營業(yè)收入、從業(yè)人員數(shù)量等條件分為中型、小型、微型企業(yè)。

一是要加強各部門之間數(shù)據(jù)共享，簡化認定的便捷性、準確性和實時性，積極推動更多的中小企業(yè)參與政府采購活動。二是積極利用大數(shù)據(jù)、信息技術等成果，建立中小企業(yè)供應商庫。數(shù)據(jù)庫以實現(xiàn)一地入庫、全國通用為目標，強化信息聯(lián)合，建立與“信用中國”“中國政府采購網(wǎng)”信息互聯(lián)互通的渠道，促使形成“一處違規(guī)，處處受限”聯(lián)合懲戒機制。三是完善配套制度設計，在政府采購活動中，公開《中小企業(yè)聲明函》以接受社會監(jiān)督，并將供應商提供《中小企業(yè)聲明函》不實內容定性為“提供虛假材料謀取中標、成交”，依法追究相應法律責任，以法律后果的嚴肅性倒逼投標內容的準確性，營造良好的政府采購環(huán)境氛圍，充分發(fā)揮政府采購的政策功能，促進中小企業(yè)健康發(fā)展。

3.以優(yōu)先采購、首購、訂購等方式鼓勵中小企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展

國際上針對政府采購促進中小企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展，主要是通過商業(yè)化前采購、遠期承諾采購、綠色采購等方式實現(xiàn)。我國在鼓勵中小企業(yè)自主創(chuàng)新方面提出的政策與國際上通用做法有一些差別，過于直白的表述被其他國家認為是歧視性政策。要引導中小企業(yè)自主創(chuàng)新，可采用優(yōu)先采購方式，通過優(yōu)先撥款、分段支付及為創(chuàng)新型產品預留份額、設置價格扣除比例等方式，發(fā)揮中小企業(yè)自主創(chuàng)新活力。關鍵是通過創(chuàng)新導向引導中小企業(yè)自主創(chuàng)新市場發(fā)育，而不是硬性規(guī)定排斥非創(chuàng)新性產品或服務。

國務院在2020年7月17日公布《國務院關于促進國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2020〕7號），特別為科技型中小企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展提供了指引，應將政府采購政策作為激勵創(chuàng)新的政策工具使用，建議擴大首購、訂購等非招標方式的應用，加大對科技型中小企業(yè)重大創(chuàng)新技術、產品和服務采購力度。并配套建立法制體系，為推動“促進自主創(chuàng)新的政府采購政策”實施保駕護航，提供制度支持，開放中小企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展的“綠色通道”。

4.合理利用GPA規(guī)則促進中小企業(yè)發(fā)展

我國加入GPA后可能對中小企業(yè)發(fā)展產生一定沖擊，但也應看到，進入GPA會有更多機會讓我國中小企業(yè)走出國門，進入國外政府采購市場。合理利用GPA規(guī)則，是促進我國中小企業(yè)發(fā)展的重要策略，例如堅持漸進有序開放原則、積極參與GPA規(guī)則制定、利用GPA例外原則保障我國中小企業(yè)采購份額等。這樣，當我國進入GPA體系后，我國中小企業(yè)便能贏得更好的發(fā)展良機。

當前，我國正處于GPA談判關鍵階段，談判時既要講原則，也要靈活處理，這樣才能掌握主動權。在制定政府采購政策時要盡可能適應GPA規(guī)則，譬如以“效益原則”替代“誠實信用原則”，增加“非歧視原則”、“國民待遇原則”等。在制定GPA談判策略時，應通過數(shù)據(jù)分析結果決定中小企業(yè)例外情形，綜合考慮代價與收獲的價值比。其次，積極主動參與GPA規(guī)則的修訂，利用世界上最大發(fā)展中國家地位，在GPA談判時修訂相關規(guī)則，促進發(fā)展中國家與發(fā)達國家利益平衡。

結 語

政府采購對改善中小企業(yè)生存條件、合理配置中小企業(yè)生產經(jīng)營資源、推動中小企業(yè)科技創(chuàng)新、促進中小企業(yè)發(fā)展方式優(yōu)化轉型具有重要意義。針對促進中小企業(yè)發(fā)展的政策意識不強、認定中小企業(yè)資格困難、鼓勵中小企業(yè)自主創(chuàng)新不夠、與GPA規(guī)則沖突等問題，應加快政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策功能落實，完善中小企業(yè)資格認定方式，以優(yōu)先采購、首購、訂購等方式鼓勵中小企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展，加快GPA談判，合理利用GPA規(guī)則，為促進中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更加有利的環(huán)境。隨著國家深化政府采購制度和相關政策的不斷完善，中小企業(yè)依托政府采購必將獲得更好的發(fā)展。

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