深化土地要素改革實(shí)現(xiàn)土地增值收益合理分配

童華東

在快速城市化進(jìn)程中，如何合理分配土地增值收入是深化我國現(xiàn)行土地制度改革需要解決的重要問題之一。土地增值收入的公平分配是我國土地管理體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為了進(jìn)一步引導(dǎo)和推動改革，我們應(yīng)該摒棄私有制理論與國有土地發(fā)展權(quán)理論之間毫無意義的爭論，正視中國國有體制下發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)其法律依據(jù)。同時，將土地開發(fā)權(quán)的概念和制度與土地使用脫鉤，使集體和農(nóng)民在分配中實(shí)現(xiàn)增值，實(shí)現(xiàn)區(qū)域劃分更加公平。

一、土地增值收入分配現(xiàn)狀

中國實(shí)行土地公有制，但土地集體所有制問題多種多樣，包括村建設(shè)者的集體所有制和城市建設(shè)者的集體所有制。雖然土地的集體所有制代表地方利益，征收耕地，必須保護(hù)農(nóng)業(yè)集體組織和農(nóng)民個體的生存和財(cái)產(chǎn)利益。另一方面，從公平和效率的角度構(gòu)建土地增加收入分配制度。除原有的農(nóng)村環(huán)境外，農(nóng)業(yè)增加值收入應(yīng)由經(jīng)濟(jì)組織（即集體土地所有者）按比例分配，為土地使用者預(yù)留一定比例的土地增值。在現(xiàn)有制度框架下，我國土地價值收入分配主要由五個主體組成：政府、房地產(chǎn)企業(yè)和涉及征地拆遷的法人、不為被征收房地產(chǎn)企業(yè)服務(wù)的法人、銀行和中介機(jī)構(gòu)。在中國現(xiàn)行的土地和物業(yè)管理體制下，政府征收土地購置稅、建筑稅和土地銷售稅的價值，費(fèi)用包括：一是新建土地出讓金、支付的土地使用費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、重大農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、征地補(bǔ)償費(fèi)等;二是房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)建設(shè)，銷售房地產(chǎn)產(chǎn)品獲利，參與物業(yè)增值收益分配;三是被征收人獲得征地拆遷補(bǔ)償，參與土地增值分配;第四，未取得任何財(cái)產(chǎn)的法人為財(cái)產(chǎn)所有人，財(cái)產(chǎn)價值創(chuàng)造間接取得財(cái)產(chǎn)的，增值在交易時實(shí)現(xiàn)，允許農(nóng)村居民使用國家繳納的土地使用費(fèi)和土地開墾費(fèi)用于農(nóng)業(yè)。農(nóng)村土地整治間接參與土地增值的分配;第五，本服務(wù)以銀行利息或代理費(fèi)的形式參與房地產(chǎn)公司土地增值收入的分配。

二、土地要素改革進(jìn)展

80年代初期農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分置，給中國帶來幾萬億元財(cái)富。1978年春雷鳴，由小崗村“十八塊紅手印”所催生的“大包干”點(diǎn)燃了全中國的改革熱情，從1982年開始，中國全面實(shí)行了包產(chǎn)到戶。1978年，糧食總產(chǎn)量由695億斤增加到34萬噸。我們用占全世界7%的耕地來養(yǎng)活了占全世界22%的人口。同時，農(nóng)業(yè)也為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一次大調(diào)整，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，不僅農(nóng)民能到南方打工和創(chuàng)業(yè)，全國糧食產(chǎn)能也如火如荼地節(jié)節(jié)高升。

1980年代后期出現(xiàn)的城市“土地批租”，其實(shí)質(zhì)是我國城市國有土地所有權(quán)與使用權(quán)的兩權(quán)分離。1987年9月，深圳市政府分別通過協(xié)議和招標(biāo)，出讓國有土地，從此，中國城市土地批租正式開始。從那時起，城市土地市場改革的恢宏序曲，直接促成了1988年我國憲法中刪除土地不能出租的相關(guān)規(guī)定，并根據(jù)法律規(guī)定增加土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓的條文，同年《土地管理法》也明確規(guī)定，國家依法實(shí)行土地有償使用制度。

隨后，國家層面統(tǒng)籌部署開展了農(nóng)村土地管理制度改革，其中之一就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不需要征為國有，可以直接入市交易。當(dāng)前，土地要素經(jīng)配置主要存在法律制度未接軌、地方政府不積極、市場化程度不高、沒有配套相關(guān)制度等四個方面的障礙。所以，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，建立同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，是落實(shí)新《土地管理法》、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、緩解城市建設(shè)用地緊張的必然要求。

商業(yè)用地不再需要一次性繳納高額土地出讓金，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的土地要素成本大大降低，而土地所有權(quán)人也可以獲得長期的穩(wěn)定收益，城市存量建設(shè)用地市場與集體建設(shè)用地市場的土地要素價格最終將實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式并軌，土地要素的市場化將釋放出巨大的增長活力。目前限制條件較多，但也擋不住政策的大趨勢，農(nóng)村集體土地入市能夠?yàn)檗r(nóng)民直接增加財(cái)產(chǎn)性的收入，為改善農(nóng)村的居住條件，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)提供便利。

三、土地要素市場化配置

（一）處理政府與市場的關(guān)系

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場在資源配置中應(yīng)發(fā)揮決定性作用。我們知道，市場在社會生產(chǎn)各部門的資源配置中起著主導(dǎo)作用，對生產(chǎn)、流通和消費(fèi)中的商品價格具有直接的決策權(quán)。特別是各種生產(chǎn)要素的價格主要由市場決定。市場決定資源配置機(jī)制，包括價格機(jī)制、供求機(jī)制、競爭機(jī)制和激勵約束機(jī)制。核心是遵循市場最優(yōu)配置的基本原則，建立市場、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、自由流動、主題齊全的市場，引導(dǎo)和鼓勵各類商品、服務(wù)和生產(chǎn)要素自由流動，根據(jù)供求情況采取靈活的價格機(jī)制，從而充分體現(xiàn)資源的稀缺性和市場的認(rèn)可度。但值得注意的是，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)要求我們把社會主義制度與市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，兼顧效率和公平。這就要求政府在參與資源配置的過程中，充分發(fā)揮保護(hù)產(chǎn)權(quán)、科學(xué)實(shí)施宏觀調(diào)控、彌補(bǔ)市場失靈、完善公共服務(wù)保障的作用。

正確處理“政府”與市場的關(guān)系，始終是全面深化改革、實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要途徑。土地要素市場化改革的關(guān)鍵路徑仍然在于合理界定政府調(diào)控與市場配置的關(guān)系，以及市場在土地資源配置中的決定性作用。長期以來，土地分配、法律價值、競爭法、法律供求等市場因素并沒有充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。政府作為裁判員的角色導(dǎo)致了資源的過度開發(fā)和許多問題的廣泛和低效利用。因此，建立有效市場應(yīng)成為土地要素市場化改革的核心價值取向，構(gòu)建完善的土地要素市場體系。當(dāng)然，精簡管理和下放權(quán)力并非完全自由放任，在保持市場效率的同時，要維護(hù)社會公平，實(shí)行適度監(jiān)管、分類管理和合理監(jiān)管，調(diào)動市場力量，建立土地要素價格管理領(lǐng)域的有效市場。

（二）注重土地要素的公平配置

土地要素配置作為國民經(jīng)濟(jì)管理體系的重要組成部分，不僅直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)，而且關(guān)系到整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀效益，也關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。因此，土地要素市場化改革不應(yīng)狹義地理解為價格監(jiān)控和財(cái)政收入，也不應(yīng)理解為資源配置或宏觀經(jīng)濟(jì)。一般來說，公平是指社會各成員之間社會、政治、經(jīng)濟(jì)等利益的合理、平等分配，即權(quán)利平等、分配合理等。在土地生產(chǎn)要素價格市場化改革中，不僅要注重土地資源資產(chǎn)價值的明晰、土地資源產(chǎn)權(quán)的平等和增值收益的合理分配，更要注重對土地開發(fā)損失的補(bǔ)償。土地資源可持續(xù)利用、生態(tài)保護(hù)和平等發(fā)展機(jī)會的保障受到公共利益需求的制約。同時，我們還應(yīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)管體系的公平性和完整性，切實(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的明確平等和利益的公平分配。同時效率通常是指在給定的投入和技術(shù)條件下，最有效地利用資源，使成本最小化或效用最大化。在土地要素市場化改革中，應(yīng)盡可能降低交易成本和改革風(fēng)險、改革成本和管理成本。同時，土地要素市場化應(yīng)促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)，最終影響社會生產(chǎn)力的發(fā)展，提高人力資源、資本等各要素的利用效率。

（三）實(shí)現(xiàn)“三資合一”

土地資源作為供給側(cè)最基本的生存、生產(chǎn)和生活要素，具有不同的資源、資本和資產(chǎn)屬性。其中，資源屬性是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體的自然功能和環(huán)境屬性。資產(chǎn)屬性來源于資源屬性，表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)屬性。資本屬性是資產(chǎn)屬性的衍生，表現(xiàn)為流通函數(shù)和增值屬性。因此，土地要素市場化改革應(yīng)以利用自然功能和環(huán)境屬性為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)屬性為導(dǎo)向，以流通功能和增值屬性為保障，建立資源、資產(chǎn)和資本的綜合管理體系。資源管理水平應(yīng)注重土地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)和推廣，需要強(qiáng)調(diào)的是，可持續(xù)利用的理論不僅要滿足當(dāng)代人的使用需求，還要滿足自身需求的能力，確保土地利用的合理性、科學(xué)性和可持續(xù)性。在資產(chǎn)管理層面，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)和權(quán)益保護(hù)的界定，土地要素保護(hù)和利用的主體、權(quán)利和責(zé)任的界定，以及資源占有、使用、收益和處置的內(nèi)部利益機(jī)制。在資本管理層面，建立土地資源資本融資體系，探索資本收益的土地要素，重視資源循環(huán)利用，抵押貸款，城鄉(xiāng)銜接建設(shè)用地增減。

（四）明確土地要素

一方面，要制定合理分配土地增值收入的原則。改革的實(shí)質(zhì)是權(quán)益的調(diào)整。因此，土地市場化改革的要素是權(quán)益的制度調(diào)整。土地利用在不同社會群體中的增減，包括國家權(quán)益、地方權(quán)益、人民權(quán)益和長期利益以及其他各種權(quán)益。因此，土地要素市場化改革首先要確定如何調(diào)整權(quán)益。如果一些利益相關(guān)者認(rèn)為現(xiàn)有的權(quán)益不足以體現(xiàn)其權(quán)利，那么必然會帶來權(quán)益關(guān)系變化的要求，既得利益者將不可避免地面臨相應(yīng)的權(quán)益損失，這將帶來各種阻力。當(dāng)然，在改革中，在不損害其他利益相關(guān)者權(quán)益的情況下，可以改善部分利益相關(guān)者的權(quán)益。改革應(yīng)調(diào)整價值取向，以適應(yīng)客觀可接受的權(quán)益，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)權(quán)利、責(zé)任和利益的匹配，避免社會財(cái)富過度集中于某一群體。另一方面，明確價格增值屬于公眾與價格增值屬于政府的區(qū)別，完善土地增值收入向社會分配的制度和機(jī)制，確保原土地所有者和使用者之間的公平補(bǔ)償和地租差，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金。

（五）建立土地要素保障機(jī)制

土地要素價格市場化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開一套完善的保障機(jī)制。盡快建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立管理平臺，完善相應(yīng)的市場支撐機(jī)制。時間緊迫，任務(wù)艱巨。必須有一套規(guī)范的制度來支持和引導(dǎo)土地要素市場化改革。在管理方面，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范有助于收集相關(guān)數(shù)據(jù)，為未來市場演變鋪平道路，對于土地單元，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有助于公平、公正地參與要素的占用和使用。土地要素市場化改革是未來土地管理體制改革的重要舉措。一旦沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，就會導(dǎo)致土地要素自發(fā)、盲目、無序地進(jìn)入土地市場，干擾土地市場的正常秩序，最終損害個人、集體和國家的權(quán)益。因此，要順利實(shí)施土地要素市場化改革，首先必須形成科學(xué)合理的規(guī)范程序。目前，城市土地估價規(guī)則在最近一輪中已經(jīng)進(jìn)行了修訂。要盡快整合和制定涉及城鄉(xiāng)的土地估價規(guī)則，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范的土地估價指導(dǎo)，加強(qiáng)地價市場化。依托市場和土地管理機(jī)構(gòu)，建立健全面向市場的土地要素信息管理平臺。建立完善的土地市場信息數(shù)據(jù)庫，通過登記、土地自然屬性、社會屬性、經(jīng)濟(jì)屬性等多種信息，促進(jìn)土地要素的實(shí)現(xiàn)，特別是土地要素在市場流轉(zhuǎn)過程中的正確變動和轉(zhuǎn)讓價格，形成土地信息數(shù)據(jù)庫市場基礎(chǔ);建立土地要素流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，建立健全多層次、全方位、公開透明的服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，為雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)，建立公眾參與和信息披露機(jī)制。完善地價動態(tài)監(jiān)測與反饋管理平臺，及時提供真實(shí)地價信息，比較不同區(qū)域地價差異，判斷地價與宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)性，總結(jié)地價變化的真實(shí)原因。

四、優(yōu)化農(nóng)業(yè)增加值收入分配方案

建立農(nóng)村剩余價值收入分配機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民分配的面積必須在自愿的基礎(chǔ)上確定;其次，建立公平的薪酬原則;第三，要求提高薪酬標(biāo)準(zhǔn)，建立補(bǔ)償機(jī)制;四是完善農(nóng)民分享土地增值的機(jī)制;五是完善土地所有制。完善征地補(bǔ)償機(jī)制，依法征用閑置土地，按照同等價格、同等土地的原則對農(nóng)民進(jìn)行充分補(bǔ)償?，F(xiàn)階段集體土地征收補(bǔ)償金偏低引發(fā)的各種問題對和諧社會的構(gòu)建構(gòu)成了潛在威脅。為了提高農(nóng)民在土地增值收入分配中的比例，進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。這些頂層設(shè)計(jì)有待完善，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，推進(jìn)土地開發(fā)支持機(jī)制設(shè)計(jì)，改變地方政府土地融資模式，確保農(nóng)民共享土地和增值收入，加強(qiáng)被征地農(nóng)民的社會保障建設(shè)。搞好土地流轉(zhuǎn)，必須規(guī)范土地市場各主體的行為。當(dāng)前土地收入分配改革在地價交易和地價調(diào)整方面的價值取向應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化背景下界定，并設(shè)計(jì)制度以平衡政府、開發(fā)商和農(nóng)民的利益。

結(jié) 語

應(yīng)當(dāng)對征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、購買社會保障和公平分配，讓農(nóng)民參與到土地增值收入的分配中來。兼顧不同地區(qū)農(nóng)民農(nóng)業(yè)增加值收入分配的公平性。 如果按照市場價值給予報酬，則在郊區(qū)農(nóng)民的特定地理位置上增加了土地價值優(yōu)勢，郊區(qū)農(nóng)民遠(yuǎn)離城市，被征用土地市場價值低，增值面積小，難以獲得足夠的報酬。 因此，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在不同地點(diǎn)平衡，使其分布均勻，享受土地增值的好處。

（作者單位：武平縣土地征收與補(bǔ)償服務(wù)中心）

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