對(duì)上海浦東大居工程建設(shè)問(wèn)題的調(diào)研及對(duì)策研究

2012 年，上海市為落實(shí)市政府“大集團(tuán)對(duì)口大基地”模式[1]，集中推動(dòng)的一批大型居住社區(qū)保障房項(xiàng)目，實(shí)施十年以來(lái)，取得了很大成績(jī)，同時(shí)也存在很多問(wèn)題。

本文調(diào)研歸納了上海市浦東新區(qū)曹路大居工程建設(shè)實(shí)施過(guò)程中的復(fù)雜問(wèn)題。第一，大居導(dǎo)入人口層次結(jié)構(gòu)問(wèn)題；第二，大居配套建設(shè)規(guī)模和實(shí)際不符問(wèn)題。并且針對(duì)以上調(diào)研中問(wèn)題，展開(kāi)了找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)，有效解決問(wèn)題的工作，積極尋找了問(wèn)題的解決之道。為上海市大型居住社區(qū)保障房建設(shè)提供了事實(shí)依據(jù)。

1 浦東曹路大居工程概況

至 2022 年底，上海市浦東新區(qū)共有 5 個(gè)基地大居正在建設(shè)。本文主要針對(duì)曹路大居展開(kāi)問(wèn)題調(diào)研和解決之道的分析。

曹路大居基地南北地塊被凌空路、東靖路、金海路、錦繡路以及浦東運(yùn)河圍繞。總規(guī)劃面積 353 萬(wàn) m3。其中，北地塊建設(shè)有 7 個(gè)住宅小區(qū)，住宅面積 115 萬(wàn) m3，至 2022 年底已有 68 萬(wàn) m3竣工交付。開(kāi)工之初，7 個(gè)小區(qū)中有 2 個(gè)小區(qū)有動(dòng)遷需求。南地塊 13 個(gè)居住小區(qū)，住宅面積達(dá)到 179.12 萬(wàn) m3，規(guī)模比北地塊大了近 1 倍，2021 年底南地塊的 24 萬(wàn) m3竣工交付。

2 浦東曹路大居工程建設(shè)中存在的問(wèn)題

2.1 曹路大居工程導(dǎo)入人口層次結(jié)構(gòu)問(wèn)題梳理

依據(jù)規(guī)劃，曹路基地北區(qū)規(guī)劃人口 6.8 萬(wàn)人；曹路大居南擴(kuò)區(qū)規(guī)劃人口 5.98 萬(wàn)人。

曹路大居社區(qū)導(dǎo)入人口中，楊浦、虹口市區(qū)動(dòng)遷居民、城鎮(zhèn)中低收入困難家庭的人口占比較大。

通過(guò)對(duì)曹路大居居民人口特征的梳理，人口特征表現(xiàn)為：第一，居民以上海市戶(hù)籍人口為主，但不同社區(qū)人口結(jié)構(gòu)差異大，本市戶(hù)籍人口導(dǎo)入，曹路僅有 13.8%；曹路大居社區(qū)外來(lái)人口比例高達(dá) 43.5%；第二，人戶(hù)分離的人口總體超出六成；第三，老年人口比重相對(duì)較高。顯著高于上海市老齡化平均水平、遠(yuǎn)高于郊區(qū)老齡化水平。

2.2 曹路大居工程的配套項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模與實(shí)際有差距的問(wèn)題梳理

根據(jù)《關(guān)于曹路南擴(kuò)大型居住社區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)包干使用的批復(fù)》（滬房管財(cái)〔2014〕180 號(hào)）精神，為加快曹路南擴(kuò)大居建設(shè)，浦東新區(qū)建交委與建設(shè)單位簽訂了《上海市大型居住社區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)包干協(xié)議》，建設(shè)單位秉持的是“分期交付，滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”的原則，目前建設(shè)情況如下。

（1）配套教育設(shè)施。新建教育配套項(xiàng)目總計(jì) 7 個(gè)，規(guī)劃總建筑面積約 10.38 萬(wàn) m3。目前已建成交付項(xiàng)目 2 個(gè)，建筑面積約 2.44 萬(wàn) m3。另有 3 個(gè)項(xiàng)目已啟動(dòng)相關(guān)前期設(shè)計(jì)工作，建筑面積約 5.01 萬(wàn) m3，計(jì)劃 2022 年底開(kāi)工。

（2）配套市政道路。新建市政道路項(xiàng)目總計(jì) 7 條道路，規(guī)劃建設(shè)規(guī)模約 24.83 萬(wàn) m3。目前有 3 個(gè)路段已啟動(dòng)前期設(shè)計(jì)工作，計(jì)劃 2022 年底開(kāi)工。

（3）其他公建配套項(xiàng)目。1 個(gè)社區(qū)文化中心項(xiàng)目，規(guī)劃建筑面積約 1.3 萬(wàn) m3。1 個(gè)公交首末站項(xiàng)目，規(guī)劃建筑面積約 560 萬(wàn) m3。

南擴(kuò)大居配套設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，存在的主要問(wèn)題梳理如下。

（1）拆遷騰地問(wèn)題。

（2）規(guī)劃紅線與現(xiàn)狀保留區(qū)域建筑邊界沖突問(wèn)題。

（3）部分主干道道路地下管網(wǎng)未按規(guī)劃實(shí)施到位問(wèn)題。

3 曹路大居工程建設(shè)復(fù)雜問(wèn)題對(duì)策研究

3.1 曹路大居工程導(dǎo)入人口層次結(jié)構(gòu)對(duì)策研究

曹路大居目前導(dǎo)入的人口大部分都是老年人和低收入的人群。人口過(guò)度同質(zhì)化會(huì)造成社會(huì)結(jié)構(gòu)脆弱、特定需求人群潮汐現(xiàn)象帶來(lái)的交通和就業(yè)問(wèn)題，人口社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的高度一致或?qū)⒆枞丝诹魅?。同質(zhì)化人口的改善措施如下。

（1）目前正在建設(shè)和導(dǎo)入人口的曹路大居，應(yīng)盡快完善大居公交系統(tǒng)，縮短居民到周邊和市區(qū)附近上班的通勤時(shí)間。改善大居內(nèi)部的生活配套設(shè)施，解決居民日常生活息息相關(guān)的事情。

（2）解決大居產(chǎn)業(yè)缺失的問(wèn)題，引入優(yōu)質(zhì)企業(yè)資源。逐步解決導(dǎo)入人群的就業(yè)問(wèn)題。

（3）通過(guò)代理經(jīng)租等形式加快培育區(qū)域育租賃市場(chǎng)，通過(guò)調(diào)整和完善商業(yè)業(yè)態(tài)、改善與周邊產(chǎn)業(yè)區(qū)的通勤條件等，引入周邊年輕的、較高層次的產(chǎn)業(yè)人群。

（4）在保障房基地中或者周邊地塊設(shè)置一些商品住宅用地，引入購(gòu)買(mǎi)商品房的人群，改變同質(zhì)化人口的現(xiàn)狀。

3.2 曹路大居工程的配套項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模與實(shí)際有差距的對(duì)策研究

配套設(shè)施滯后和部分配套設(shè)施設(shè)置不合理是在此次走訪、座談和調(diào)研中各方普遍反映的一個(gè)問(wèn)題。其中的配套設(shè)施既包括教育、醫(yī)療、社區(qū)中心等公共配套建筑，也包括大居內(nèi)部的道路、橋梁、信息等基礎(chǔ)設(shè)施。曹路大居正處在建設(shè)過(guò)程中，先期竣工交付的大都為住宅，配套公建普遍要滯后 2～4 a。

3.2.1 規(guī)劃、設(shè)計(jì)

總體規(guī)劃對(duì)大居的發(fā)展起著重要的指導(dǎo)作用；規(guī)劃的水平高低，直接體現(xiàn)了大居發(fā)展水平，對(duì)大居未來(lái)發(fā)展至關(guān)重要[2]。提出的改善措施如下。

（1）建議適當(dāng)增加商業(yè)的量和檔次：在次要道路兩側(cè)設(shè)置沿街底商，方便居民實(shí)際需要的同時(shí)，打造健康、和諧、充滿活力的社區(qū)氛圍。增加一些小規(guī)模的集中商業(yè)，結(jié)合實(shí)際需要提高商業(yè)的檔次，提升居住品質(zhì)。

（2）控詳規(guī)制定過(guò)程中相關(guān)的政府部門(mén)，例如教育、衛(wèi)生、電力等部門(mén)應(yīng)盡早的介入進(jìn)來(lái)，避免后期配套公建實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)大的原則性的問(wèn)題。

（3）設(shè)計(jì)中適當(dāng)提高住宅小區(qū)的品質(zhì)。小區(qū)主入口是重點(diǎn)的一個(gè)區(qū)域，應(yīng)做好人行、車(chē)行、非機(jī)動(dòng)車(chē)等分流，地下車(chē)庫(kù)出入口和小區(qū)出入口盡量遠(yuǎn)離。在小區(qū)出入口出增加景觀小品，設(shè)置通告欄或電子顯示屏；每個(gè)小區(qū)入口有著不同的特色和主題。

3.2.2 建 設(shè)

大居的建設(shè)是最關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是造成公建配套滯后的最關(guān)鍵的一個(gè)因素。提出的改善措施如下。

（1）首先從思想認(rèn)識(shí)上，從政府管理部門(mén)到建設(shè)施工單位，每個(gè)大居參與部門(mén)單位和個(gè)人，都要認(rèn)識(shí)到配套設(shè)施建設(shè)的重要性和緊迫性。相關(guān)政府部門(mén)在對(duì)大居建設(shè)進(jìn)度考核標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，要把相關(guān)配套設(shè)施的完成情況放在十分重要的位置。

（2）在大居的建設(shè)過(guò)程，要提高重點(diǎn)項(xiàng)目審批服務(wù)工作效率。落實(shí)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及大居推進(jìn)辦提出的“三個(gè)加強(qiáng)”，加強(qiáng)協(xié)調(diào)管理，采取會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制（例會(huì)和專(zhuān)題會(huì)議結(jié)合），深化對(duì)口審批機(jī)制，區(qū)相關(guān)部門(mén)對(duì)口審批聯(lián)絡(luò)員，圍繞大居項(xiàng)目跨前服務(wù)，主動(dòng)審批，暢通大居審批“綠色通道”，壓縮審批時(shí)限，優(yōu)化審批流程，使項(xiàng)目建設(shè)提速。

（3）針對(duì)配套設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題。首先大居建設(shè)部門(mén)應(yīng)通過(guò)不斷優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、加強(qiáng)施工管理組織、采用新的施工工藝等方式，在保證工程質(zhì)量的前提下降低工程的造價(jià)。其次建設(shè)部門(mén)應(yīng)結(jié)合不同項(xiàng)目的實(shí)際情況，擬定提高項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建議書(shū)，上報(bào)給相關(guān)職能部門(mén)。相關(guān)部門(mén)在聯(lián)合會(huì)審、研討之后，可結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，酌情適當(dāng)提高大居公共建筑配套的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.3 動(dòng) 遷

土地征收（動(dòng)遷）工作關(guān)系大居建設(shè)全局，直接影響建設(shè)整體推進(jìn)效率。提出的改善措施如下。

（1）在大居的規(guī)劃確立之后，盡快安排和實(shí)施拆遷工作，各部門(mén)協(xié)調(diào)組織盡早解決。

（2）對(duì)于曹路大居一些還未動(dòng)遷完成的地塊，當(dāng)?shù)卣徒ㄔO(shè)單位擬定土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用的補(bǔ)充協(xié)議，申報(bào)相關(guān)市、區(qū)相關(guān)政府部門(mén)。適當(dāng)提高征地標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文調(diào)研歸納了浦東新區(qū)曹路大居工程建設(shè)實(shí)施過(guò)程中的兩項(xiàng)復(fù)雜大問(wèn)題，并且尋找了問(wèn)題的解決之道。主要從 2 個(gè)方面進(jìn)行了闡述。

（1）導(dǎo)入人口層次結(jié)構(gòu)問(wèn)題對(duì)策與建議。

（2）大居配套項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模與實(shí)際情況有差距問(wèn)題對(duì)策與建議。

保障房建設(shè)過(guò)程中尚有大量問(wèn)題需要解決。上海市今后的保障房建設(shè)探索之路永不停息，各種先進(jìn)的開(kāi)發(fā)模式都在試驗(yàn)當(dāng)中，隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府對(duì)于“房住不炒”政策的貫徹實(shí)施。我國(guó)的保障房建設(shè)成效必將顯現(xiàn)。