海南自由貿(mào)易港（區(qū)）財稅制度優(yōu)化探究

林茂年 劉純超 周 瀅

（海南職業(yè)技術(shù)學院 海南海口 570216）

2020年6月，《海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)總體方案》發(fā)布，對構(gòu)建海南自由貿(mào)易港（區(qū)）政策體系中的相關(guān)內(nèi)容做出明確要求，并提出具體實行方案。其中，對財稅制度的創(chuàng)新優(yōu)化也做出明確的分工和要求。財稅制度的建設(shè)是促進自由貿(mào)易港（區(qū)）高層次發(fā)展和提高國際競爭力的重要驅(qū)動力，針對自由貿(mào)易港的建設(shè)需求制定特殊的財稅制度，為此提高國際競爭力，是國際自由貿(mào)易港的通行慣例。充分探究國際各大自由貿(mào)易港的建設(shè)和發(fā)展，不難發(fā)現(xiàn)，科學合理的財稅政策在自由貿(mào)易港的建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。因此，構(gòu)建與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配，可以有效實行自由貿(mào)易港（區(qū)）財稅制度，對我國建設(shè)具有新時代中國特色的海南自由貿(mào)易港（區(qū)）起到關(guān)鍵性作用。充分借鑒全球各大自由貿(mào)易港（區(qū)）成熟的財稅政策、制度實行經(jīng)驗，是海南自由貿(mào)易港（區(qū)）財稅政策、制度逐漸向國際化靠攏，進而促進海南自由貿(mào)易港（區(qū)）與國際接軌，更加深入實現(xiàn)全面性改革開放，提高我國經(jīng)濟發(fā)展在國際中的核心競爭力有著重要的意義。

一、海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)的財稅優(yōu)惠政策支持

自2018年，黨中央決定全面支持海南島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)以來，先后出臺了一系列利于海南島改革發(fā)展和海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)的利好政策。其中包括：第一，海南的改革和發(fā)展的相關(guān)指導意見的提出，明確了海南的戰(zhàn)略發(fā)展定位，打開海南發(fā)展的新格局。第二，《海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)總體方案》的出臺，為海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的建設(shè)樹立明確的目標，其中制定出針對海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的建設(shè)和發(fā)展的一系列財稅優(yōu)惠政策，體現(xiàn)出海南自由貿(mào)易港（區(qū)）內(nèi)財稅優(yōu)惠政策的特點。其一，逐步放開原則是海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)中相關(guān)財稅優(yōu)惠政策實施時應(yīng)遵循的重要原則。其二，實質(zhì)性運營是對自由貿(mào)易港（區(qū)）的企業(yè)實施財稅優(yōu)惠政策的重要依據(jù)。其三，對鼓勵類產(chǎn)業(yè)進行明確劃分，對其進行相關(guān)的財稅優(yōu)惠政策支持，同時有計劃地擴大產(chǎn)業(yè)范圍，逐漸加大財稅優(yōu)惠政策的覆蓋面。其四，實行人才清單管理，對高端緊缺人才進行所得稅減免優(yōu)惠，降低自由貿(mào)易港（區(qū)）內(nèi)的人才流失。其五，關(guān)注普通民眾的幸福感，針對旅客的購物額度及島內(nèi)常住居民的所得稅做出相關(guān)調(diào)整。第三，海南省政府針對島內(nèi)的四大園區(qū)出臺了針對性優(yōu)惠政策，進行量身定策，進而推進四大園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

二、海南自由貿(mào)易港（區(qū)）現(xiàn)行財稅政策體系存在的問題

建設(shè)具有新時代中國特色的自由貿(mào)易港（區(qū)）是我國新時代全面深入改革開放的重大舉措。打造全球最大、最具有中國特色的開放性貿(mào)易平臺，提高我國經(jīng)濟的國際核心競爭力，構(gòu)建人類命運共同體成為海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)發(fā)展的主要目標。隨著國家財政對海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的財稅制度不斷創(chuàng)新優(yōu)化，充分體現(xiàn)出國家財政對海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)的大力支持。財稅制度的優(yōu)化創(chuàng)新是保證海南自由貿(mào)易港（區(qū)）長遠發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，當前，海南自由貿(mào)易港（區(qū)）現(xiàn)行的財稅政策體系仍存在許多問題。

（一）海南省的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，當前的財政能力無法支撐全域自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)的長期發(fā)展

海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的建設(shè)與我國其他21個自由貿(mào)易區(qū)相比，建設(shè)規(guī)模大、范圍廣，所需的資金投入更大，高端人才的供給需求更多。但當前海南的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政水平不足以支撐覆蓋海南全島的自由貿(mào)易港的建設(shè)。就GDP來說，2020年海南省的GDP總量為5532.39億元，在全國排名中排在倒數(shù)第四位，是排在第一位的廣東省GDP總量1015968億元的1/20。從財政收入來看，海南省自身的財政狀況十分有限，2021年整體財政收入為816億元，在全國排名中排在倒數(shù)第五位，是廣東省的1/13。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，盡管近幾年來旅游服務(wù)業(yè)有效拉動了海南省的整體經(jīng)濟增長，但是，目前海南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依舊以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展受到嚴重制約。因此，受到海南省的經(jīng)濟發(fā)展水平和島嶼經(jīng)濟特質(zhì)影響，在全面開展覆蓋全省各個區(qū)域的自由貿(mào)易港（區(qū)）的建設(shè)過程中，需要國家加大支持力度，不僅是大量資金的投入和緊缺人才的輸入，還需要在制度上的全面支持，其中財稅制度的改革和創(chuàng)新，是保證海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要支柱。

（二）現(xiàn)有的財稅政策覆蓋面有限，海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的長期發(fā)展缺乏穩(wěn)定的財稅制度支持

隨著逐漸推進海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)的進程，國家財政政策上也有了財稅政策支持，其中主要體現(xiàn)在：第一，加大財政資金方面的支持力度。自2018年提出建設(shè)海南自由貿(mào)易港（區(qū)）起，連續(xù)幾年專門針對海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等多方面安排了綜合性財政補助，促進海南省經(jīng)濟實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進而全面提升海南自由貿(mào)易港（區(qū)）基本公共設(shè)施建設(shè)的進度，為推動海南省全面深化改革開放提供助力。同時，國家財政還在海南生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和促進海南全省均衡發(fā)展等方面加大支持力度。第二，在稅收方面實施優(yōu)惠減免政策。縱觀全球自由貿(mào)易港的建設(shè)，特殊的財稅制度是國際自由貿(mào)易港中的通行慣例。因此，國家財政結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀加大力度進行稅制改革創(chuàng)新，為海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的建設(shè)提供實質(zhì)性的支持。但是從目前財稅政策改革實施上來看，財稅政策的改革缺乏創(chuàng)新，大都是在已有的經(jīng)驗基礎(chǔ)上進行相關(guān)支持，支持項目零散缺乏科學安排。同時尚未構(gòu)建出行之有效的，與海南自由貿(mào)易港（區(qū)）發(fā)展相匹配的，科學完善的財稅制度。與其他國家發(fā)展穩(wěn)定的自由貿(mào)易港的財稅制度相比，需加大力度實行創(chuàng)新改革，進而為我國海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的建設(shè)提供更加堅實的基礎(chǔ)保障。

三、借鑒參考國際上發(fā)展穩(wěn)定的自由貿(mào)易港的財稅制度改革經(jīng)驗，制定具有中國特色的自由貿(mào)易港財稅制度改革方案

自1547年全球第一個自由貿(mào)易港在意大利熱那亞灣誕生起，至今為止，全球的自由貿(mào)易港已達到千余個，其中荷蘭鹿特丹自由貿(mào)易港口、中國香港自由貿(mào)易港、阿聯(lián)酋迪拜自由貿(mào)易區(qū)等在全球自由貿(mào)易港（區(qū)）發(fā)展中具有獨特的代表意義。在自由貿(mào)易港近500年的沉淀和發(fā)展中，功能不斷完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷升級，在經(jīng)濟貿(mào)易全球化推進的過程中，逐漸成為最高水平的全球化開放形態(tài)，其覆蓋區(qū)域廣、產(chǎn)業(yè)層次多樣化、包含內(nèi)容復雜，隨著不斷的發(fā)展和積累經(jīng)驗，自由貿(mào)易港（區(qū)）的長期穩(wěn)定對國家經(jīng)濟發(fā)展，甚至全球經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義。因此，海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)應(yīng)該參照國際經(jīng)驗，在財稅制度改革方面，取其精華，再充分結(jié)合我國的經(jīng)濟發(fā)展狀況，開辟一條具有中國特色的自由貿(mào)易港之路。

（一）全球主要自由貿(mào)易港財稅制度與政策

自由貿(mào)易港（區(qū)）特殊的財稅制度，是自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)和發(fā)展的優(yōu)勢所在，目前全球自由貿(mào)易港的財稅政策大體體現(xiàn)在以下兩方面。

1.財政支出政策

在財政支出政策中，財政投資政策是其中最主要的部分。在自由貿(mào)易港的發(fā)展建設(shè)過程中，對財政投資政策有效推行發(fā)揮著重要作用。其中，財政投資重點關(guān)注的領(lǐng)域集中，體現(xiàn)在公益性和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)方面。例如，韓國釜山自由貿(mào)易港的建設(shè)，韓國政府加大力度投資港區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括機場、道路等大型基礎(chǔ)設(shè)施。此外，國家財政除了進行直接性投資外，也會采取財政補貼政策。當前，自由貿(mào)易港內(nèi)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等是財政補貼的重點對象，以此促進自由貿(mào)易港內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級。例如，新加坡政府對研發(fā)企業(yè)進行資金補貼支持，進而鼓勵自由貿(mào)易港內(nèi)工業(yè)新技能的穩(wěn)定發(fā)展。

2.稅收優(yōu)惠政策

對關(guān)稅、企業(yè)所得稅、增值稅上的優(yōu)惠減免政策是自由貿(mào)易港（區(qū)）所采取的最普遍稅制改革手段。

針對關(guān)稅的優(yōu)惠政策。首先，對于進入自由貿(mào)易港（區(qū)）的部分進口商品，在未進入國內(nèi)市場進行銷售前，都可以享受免征關(guān)稅的財稅優(yōu)惠政策。例如，新加坡自由貿(mào)易港的稅收制度中明確指出，全球90%的商品可以自由進入新加坡自由貿(mào)易港內(nèi)，并且實行減免關(guān)稅等相關(guān)的財稅政策支持，其中酒類、煙草、石油、車輛除外。其次，對于自由貿(mào)易港內(nèi)企業(yè)進口的與企業(yè)經(jīng)營相關(guān)的生產(chǎn)設(shè)備、零件、原材料等物品，進入自由貿(mào)易港后，實行免征關(guān)稅的優(yōu)惠政策。此外，個別國家的自由貿(mào)易港還規(guī)定，對于入關(guān)后又進行出口的商品將實行退稅政策。

針對增值稅的制定優(yōu)惠政策。在自由貿(mào)易港內(nèi)，為了降低企業(yè)的稅收壓力，往往會對進口環(huán)節(jié)的增值稅實行免征優(yōu)惠政策。即使對在自由貿(mào)易港內(nèi)加工生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品征收增值稅，也會降低稅率或是零稅率進行征收。例如，德國漢堡自由貿(mào)易港的財稅政策是，貨物可以在自由貿(mào)易港內(nèi)進行加工、交易，不需要繳納增值稅。

對企業(yè)所得稅制定的優(yōu)惠政策。在自由貿(mào)易港內(nèi)，對企業(yè)所得稅一般按照15%的稅率或是零稅率進行征收，降低企業(yè)稅負。例如，韓國釜山、仁川等自由貿(mào)易區(qū)，根據(jù)企業(yè)的投資額度給予企業(yè)不同的所得稅征收優(yōu)惠政策，比如“三免兩減半”“五免兩減半”的政策。

除了增值稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅之外，各國的自由貿(mào)易港對其他的稅種也制定了相應(yīng)的優(yōu)惠政策。例如，阿聯(lián)酋迪拜自由貿(mào)易港財稅政策中，對港內(nèi)企業(yè)工作人員的個人所得稅實行免收的優(yōu)惠政策。

（二）全球自由貿(mào)易港建設(shè)財稅政策支持的啟示

自由貿(mào)易港（區(qū)）財稅制度和優(yōu)惠政策在自由貿(mào)易港（區(qū)）的建設(shè)中有著非比尋常的重要作用，因此，國際上具有代表性的自由貿(mào)易港（區(qū)）的財稅制度優(yōu)惠政策，為我國海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的財稅制度優(yōu)化創(chuàng)新帶來重要啟示。

第一，在自由貿(mào)易港建設(shè)的早期，國家財政投資政策實施的重點是港區(qū)內(nèi)大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

結(jié)合國際上各國的自由貿(mào)易港財稅制度改革的成功經(jīng)驗，加大力度推進港區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建立、生態(tài)環(huán)境的保護、社會事業(yè)發(fā)展等。

第二，建立具有國際競爭力的財稅制度，優(yōu)化稅收征管體制。在自由貿(mào)易港（區(qū)）實行符合其發(fā)展的特殊性財稅制度，可以有效實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人才的聚集，進而優(yōu)化自由貿(mào)易港內(nèi)的產(chǎn)業(yè)升級，提升國際競爭力。參考國際上自由貿(mào)易港（區(qū)）的財稅制度改革，充分結(jié)合海南省經(jīng)濟發(fā)展水平現(xiàn)狀，創(chuàng)新優(yōu)化針對海南自由貿(mào)易港（區(qū)）可實行的財稅政策，例如重點圍繞稅率低、稅種少、零關(guān)稅等。

第三，構(gòu)建完善的財稅制度體系，推進稅收法治。在自由貿(mào)易港（區(qū)）財稅制度的制定過程中，應(yīng)該重視完善的財稅體制體系的構(gòu)建，精細化整合、統(tǒng)一性規(guī)范相關(guān)的財稅優(yōu)惠政策。同時，將其賦予法律效力，推進財稅制度的法治化管理，使其更加完善。此外，對自由貿(mào)易港（區(qū)）發(fā)展制定專項且全面的法制管理至關(guān)重要。例如，美國設(shè)有《對外貿(mào)易區(qū)法》。

四、海南自由貿(mào)易港（區(qū)）財稅制度優(yōu)化改革的建議

在《海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)總體方案》中明確指出，“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制、強法制、分階段”是海南自由貿(mào)易港（區(qū)）財稅制度制定的基本原則。以下將對“零關(guān)稅”“低稅率”“簡稅制”進行簡述。

（一）通過“零關(guān)稅”促進貨物自由流動

零關(guān)稅是指，進入海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的部分進口商品在未進入國內(nèi)市場進行銷售前，都可以享受零關(guān)稅財稅優(yōu)惠政策。2020年7月3日，首批享受這一財稅優(yōu)惠政策的1785頭澳洲活牛抵達海南的澄邁馬村港，使海南島內(nèi)居民吃上質(zhì)優(yōu)價廉的進口牛肉，為實現(xiàn)海南島內(nèi)居民的“幸福感”邁出重要的一步。在積極促進貨物自由流通方面，對“零關(guān)稅”提出以下幾點建議：第一，進一步擴大進口消費品免稅范圍。隨著海南自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)的推進，更多相關(guān)的財稅優(yōu)惠政策逐漸實行，其中包括提高進口消費品的免稅額度，但是目前對這一政策的實行前提是“離島免稅”，在這樣的前提下，島內(nèi)的常住居民便得不到這一優(yōu)惠政策帶來的實惠。因此，建議將來實現(xiàn)對島內(nèi)居民在購買進口消費品給予免稅，進而促進貨物自由流通。第二，由于目前我國行郵稅的限額過低，導致離島免稅鼓勵消費機制無法發(fā)揮出相應(yīng)作用，因此提高行郵稅限額與離島免稅限額，促進港內(nèi)貨物流通。第三，確保自由貿(mào)易港內(nèi)完整的稅收鏈，確保國內(nèi)外產(chǎn)品享受同樣的財稅優(yōu)惠待遇。

（二）逐步擴大“低稅率”對自貿(mào)港投資經(jīng)營的吸引力

降低海南自由貿(mào)易港（區(qū)）實質(zhì)運營的企業(yè)所得稅和高端緊缺人才的個人所得稅的稅率，有效吸引了投資企業(yè)和高端緊缺人才的聚集，進而推動對海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的企業(yè)投資經(jīng)營。其中值得關(guān)注的有兩點：其一，重點扶持鼓勵類產(chǎn)業(yè)在自由貿(mào)易港內(nèi)的發(fā)展，為其在海南自由貿(mào)易港內(nèi)的投資注冊提供更大的稅收優(yōu)惠政策。其二，降低高端緊缺人才的認定標準。受到海南省早期的經(jīng)濟發(fā)展制約，人才儲備薄弱，因此在海南自由貿(mào)易港（區(qū)）早期建設(shè)時，在一定程度上降低高端人才的認定標準的同時，充分挖掘現(xiàn)有的儲備人才。

（三）大膽踐行“簡稅制”，實現(xiàn)自由貿(mào)易港（區(qū)）財稅制度的創(chuàng)新改革

在2025年，海南將全島封關(guān)，并且全面實行財稅制度改革，大膽實踐“簡稅制”，也就是將海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的5種稅種簡并成銷售稅，其中包括增值稅在內(nèi)，并全面推行到貨物和零售服務(wù)環(huán)節(jié)。由于銷售稅是稅收制度的重大創(chuàng)新，因此，在實行的過程中充分考慮以下幾點：第一，有效協(xié)調(diào)銷售稅和內(nèi)地稅制及出口退稅之間的平衡，構(gòu)建完整的稅制銜接鏈條，確保銷售稅的實行不會對出口退稅和增值稅抵扣造成影響。第二，建議在銷售稅創(chuàng)新改革的基礎(chǔ)上發(fā)揮區(qū)域性稅種的特殊功能，如流轉(zhuǎn)稅的探究使用。第三，由于房地產(chǎn)作為海南自由貿(mào)易港（區(qū)）主要支柱產(chǎn)業(yè)之一，發(fā)展財產(chǎn)保有稅成為海南地區(qū)的主導稅種，可以有效補充海南地方財政收入。

五、結(jié)語

海南自由貿(mào)易港（區(qū)）作為我國首個自由貿(mào)易港，對相關(guān)財稅制度政策的制定也在不斷摸索中。相關(guān)部門應(yīng)參考國際自由貿(mào)易港相關(guān)的制度體系，結(jié)合我國新時代經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，制定出具有中國特色的自由貿(mào)易財稅制度，為我國海南自由貿(mào)易港（區(qū)）的建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。