民主黨派紀律監(jiān)督問題研究

黃 丹

(中共大連市委黨校 法學教研部,遼寧 大連 116013)

無論何種政黨,監(jiān)督工作都居于政黨建設和內(nèi)部治理的基礎性、保障性地位,是權(quán)力運行的根本保證。步入新時代以來,權(quán)力監(jiān)督學術成果較多是針對中國共產(chǎn)黨的權(quán)力監(jiān)督,對民主黨派紀律監(jiān)督的關注和研究較少,民主黨派政黨建設研究也多從民主監(jiān)督和多黨合作角度展開,鮮有站在國家治理現(xiàn)代化、國家監(jiān)督體系建設角度對民主黨派紀律監(jiān)督進行專門研究。在中國共產(chǎn)黨不斷進行自我革命的同時,民主黨派必須對自身純潔性和能力建設提出更高要求,不斷進行監(jiān)督理論和工作機制創(chuàng)新。

一、民主黨派內(nèi)、外部監(jiān)督互動的理論邏輯

民主黨派紀律監(jiān)督的指向性非常明顯,是為有效防止公共權(quán)力被濫用。根據(jù)主體和客體不同,民主黨派紀律監(jiān)督可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩類。國家監(jiān)察體制改革后,民主黨派領導班子成員要接受三重監(jiān)督:一是監(jiān)察部門的監(jiān)督;二是群眾和媒體的監(jiān)督;三是黨派內(nèi)部的監(jiān)督。民主黨派內(nèi)、外部監(jiān)督互動,體現(xiàn)了基于監(jiān)督視角下的權(quán)力運行邏輯。

權(quán)力運行存在權(quán)力行使機構(gòu)、職權(quán)行為和行使職權(quán)人員的邏輯區(qū)分?；?“人員貪腐—職務違法犯罪—不當權(quán)力行為”邏輯,對權(quán)力的監(jiān)督,既是對行使權(quán)力人員的監(jiān)督,也是對權(quán)力行為的監(jiān)督。即在監(jiān)督視角下,權(quán)力并非一個單一客體,而是具有復雜邏輯的運行過程。問題是:對人員的監(jiān)督如何延伸至對權(quán)力行為的監(jiān)督? 對權(quán)力行為的監(jiān)督,又應如何關照對人員的監(jiān)督? 這決定監(jiān)督機制的設置不僅應當關注權(quán)力運行的具體環(huán)節(jié),還應基于權(quán)力運行的整體邏輯形成監(jiān)督整合。

約束行為既要對國家機關事業(yè)單位整體的履職狀況實施有效監(jiān)督,同時又要對國家公職人員的具體職務行為實施有效監(jiān)督。由此,權(quán)力監(jiān)督指向兩個層次:一是對權(quán)力行為的監(jiān)督,二是對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。腐敗發(fā)生時,行為與人員之間存在內(nèi)在聯(lián)系——權(quán)力行使人員只有通過濫用權(quán)力所掌握的公共資源,才能獲得利益;也只有通過對權(quán)力行使人員的滲透,才能借助權(quán)力介入公共資源分配來獲得不法利益。

在監(jiān)督腐敗鏈條中, “人員貪腐—職務違法犯罪”是監(jiān)察監(jiān)督的專門對象,監(jiān)察監(jiān)督對人員腐敗和職務違法犯罪行為進行專門監(jiān)督; “不當權(quán)力行為”則是內(nèi)部監(jiān)督的主要對象。人員腐敗、職務違法犯罪與公權(quán)力行為的內(nèi)在關聯(lián),就成為民主黨派內(nèi)部監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督之間聯(lián)動機制建設的邏輯根源,進而達到以人員監(jiān)督促進權(quán)力規(guī)范合理運行的監(jiān)督目標。

因此,民主黨派加強黨內(nèi)監(jiān)督和共產(chǎn)黨對民主黨派的黨外監(jiān)督密不可分又不能互相替代。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督在整個國家監(jiān)督體系中處于核心和支配位置,同時黨管干部也要求黨組織在干部的選拔和管理中發(fā)揮決定性作用;而不同政黨間的差異性要求各民主黨派應注重內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的協(xié)調(diào),否則政黨內(nèi)部監(jiān)督不足會打破整個監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)平衡。

二、加強民主黨派紀律監(jiān)督的重要意義

(一)進行理論實踐創(chuàng)新,推進國家治理現(xiàn)代化

民主黨派既是多黨合作的重要主體,又是國家治理的重要力量。無論何種政黨,監(jiān)督工作都居于政黨建設和內(nèi)部治理基礎性、保障性的地位,是權(quán)力運行的根本保證。在國家治理現(xiàn)代化背景下,要求國家權(quán)力配置、運行和監(jiān)督轉(zhuǎn)型升級:國家權(quán)力配置更加科學、權(quán)力運行更加有序、權(quán)力監(jiān)督更加有效。在中國共產(chǎn)黨不斷進行自我革命的同時,民主黨派作為中國特色社會主義參政黨,必須對自身純潔性和能力建設提出更高的要求,不斷進行理論、制度和工作機制創(chuàng)新。

(二)建設高素質(zhì)參政黨,提升多黨合作制度效能

我國公職人員隊伍按其政治身份,可分為黨內(nèi)公職人員和黨外公職人員兩大類。由于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,不論黨內(nèi)公職人員,還是黨外公職人員,都是共產(chǎn)黨按照德才兼?zhèn)涞臉藴屎蛧栏窠y(tǒng)一的程序培養(yǎng)、選拔、任用的優(yōu)秀人才。2018年頒布并實施的《中華人民共和國監(jiān)察法》完成對公權(quán)力監(jiān)督的全方位覆蓋,其中第十五條明確規(guī)定了國家監(jiān)察對民主黨派機關的公務員依法實施監(jiān)察。這有利于塑造我國民主黨派良好廉潔的形象,營造風清氣正的政治環(huán)境,助力民主黨派將黨內(nèi)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為多黨合作效能,也保證在中國共產(chǎn)黨的領導下,民主黨派凝聚共識,聚力齊心,攜手前行。

(三)實現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)督關聯(lián),融入 “大監(jiān)督”格局

黨的十八大以來,黨中央對反腐敗工作進行戰(zhàn)略考量和部署,構(gòu)建了 “1+8”的黨和國家監(jiān)督體系總體框架,形成一套行之有效的權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀執(zhí)法體系。 《中華人民共和國監(jiān)察法》既為民主黨派紀律監(jiān)督提供了制度遵循和法律保障,也對民主黨派內(nèi)部監(jiān)督提出新的要求,為實現(xiàn)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督與各監(jiān)督方式的有機統(tǒng)一創(chuàng)造了良好的條件。2021年3月1日 《各民主黨派中央關于紀律處分工作座談會紀要》出臺,民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的重要性、必要性以及其與外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)性也日益凸顯。只有深刻分析民主黨派紀律監(jiān)督的短板與歸因,有效銜接內(nèi)部監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督,建設與其他監(jiān)督方式融通的邏輯體系,才能為民主黨派發(fā)展創(chuàng)設良好的外部環(huán)境,從而推進民主黨派內(nèi)部紀律監(jiān)督融入新時代 “大監(jiān)督”格局。

三、當前民主黨派紀律監(jiān)督存在的問題

我國民主黨派人士規(guī)模龐大、分布廣泛、社會群體多樣、思想觀念多樣。民主黨派公職人員在界別分布、管理體制、任職情況、廉政意識、政治傾向等諸多方面都具有特殊性,政治認同、政治訴求、政治參與也呈現(xiàn)出多元化、差異性,特別是宗教界、工商聯(lián)、村委會等特殊群體,敏感度、政策性更強、困難更大?？傮w來說,當前民主黨派紀律監(jiān)督尚存在四個方面的問題。

(一)觀念性問題

民主黨派紀律監(jiān)督是中國實行新型政黨制度的派生,其發(fā)展和完善離不開紀律監(jiān)督創(chuàng)新理論的有力指導。

普遍存在于學界和民主黨派內(nèi)部的幾個觀念性問題:一是在理論研究上,片面的、碎片化的結(jié)論難以達到新時代建設中國特色社會主義事業(yè)對參政黨建設的要求,對民主黨派建立健全黨內(nèi)紀律監(jiān)督?jīng)]有科學的研究方法。二是在思想認識上, “普遍存在消極情緒,認為民主黨派受權(quán)力局限、影響力局限,內(nèi)部監(jiān)督起不到多大作用和效果”[1],沒有把民主黨派內(nèi)部監(jiān)督同社會主義民主政治建設、民主黨派履職水平及未來發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。三是在實踐發(fā)展中,對監(jiān)督主體客體、監(jiān)督渠道、監(jiān)督方式等操作性概念定性不準,表述不清,體系不穩(wěn),使紀律監(jiān)督在具體操作上常遇難題。

(二)結(jié)構(gòu)性問題

民主黨派的原生結(jié)構(gòu)使紀律監(jiān)督缺少強有力的抓手,在實踐中容易出現(xiàn) “空對空”的局面。

作為特殊政治組織機體的民主黨派,自身應具有兩種能力:自我調(diào)節(jié)能力和自我糾錯能力。但這兩種能力的發(fā)揮都需要堅實的組織基礎。民主黨派的組織管理包括兩類,一是受地方各級黨委領導,即屬地管理;二是受民主黨派上級機關領導,是工作上的指導關系。內(nèi)部監(jiān)督置于政黨系統(tǒng)內(nèi),應理解、尊重、維持該政黨的宗旨邏輯,但在實踐中,“民主黨派普遍存在機構(gòu)不完善、管理體制相對落后等突出問題,使監(jiān)督效力和權(quán)威被消減”[2]。例如在組織運行方面,任務重、人員缺、兼職多、專職少的現(xiàn)象普遍存在于各級組織中,基層機關人手不夠,每天疲于奔波,黨派領導及成員多為兼職工作,平時不去單位,與機關人員很少碰面,無形之中造成相互間的行政管理和隸屬關系松散,越到基層越面臨 “誰去監(jiān)督”“監(jiān)督誰”“怎么去監(jiān)督”的問題。同時,上下級組織間的監(jiān)督渠道不暢通,常陷入 “虛監(jiān)”和 “弱監(jiān)”困境。

(三)制度性問題

監(jiān)督約束的強有力支撐是制度建設,制度供給是否充足直接影響監(jiān)督職能能否充分發(fā)揮。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督工作仍處在探索階段,沒有實現(xiàn)無死角監(jiān)督全覆蓋,也沒構(gòu)建起嚴密的制度網(wǎng)絡。一是缺乏懲罰和激勵制度。內(nèi)部監(jiān)督若要有效實施,就必須賞罰分明,懲罰性保證了內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威性和執(zhí)行性。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督對違反黨派章程、制度、紀律等行為,缺乏適當?shù)膽吞幋胧?容易出現(xiàn) “不敢監(jiān)督” “點到為止”的負面問題,一些民主黨派領導干部或懶政怠政,或亂作為,嚴重影響政治生態(tài)。與此相對,還缺乏完備的權(quán)利救濟制度和評價激勵機制。二是落實民主集中制有待提高。盡管民主黨派各級組織實行民主集中制,并不定期召開組織生活會,但與中國共產(chǎn)黨相比尚存在差距。

(四)機制性問題

監(jiān)督是全方位的,若沒有行之有效的銜接機制,就難以融入國家的 “大監(jiān)督”格局。

國家監(jiān)察法頒布已四年多,但民主黨派內(nèi)部監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的銜接機制仍在探討階段,尚未構(gòu)建起來。與監(jiān)察監(jiān)督相比,民主黨派紀律監(jiān)督手段尚不充分,局限于提意見建議、督查、約談、檢舉揭發(fā)、審議年度工作報告等,側(cè)重對違反職權(quán)行為的糾正,一般不直接涉及對人員的問責追責,監(jiān)督缺乏有效抓手,常處于 “空對空”的狀態(tài),這種狀態(tài)也為不利于銜接機制的建設。

四、完善民主黨派紀律監(jiān)督的對策建議

黨的十八大以來,中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督漸趨完善,積累了豐富的反腐倡廉工作經(jīng)驗。黨的二十大報告明確指出: “黨找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案,確保黨永遠不變質(zhì)、不變色、不變味?！泵裰鼽h派也應結(jié)合黨內(nèi)實際,學習借鑒中國共產(chǎn)黨的有益做法,從中尋找理論支撐和實踐依據(jù),克服各種障礙性因素,以刀刃向內(nèi)的決心推進民主黨派的自我革命。

(一)立足定位定性,提高理論水平和自我監(jiān)督意識

思想是行動的先導,首先要解決的是觀念問題。第一,準確定位和定性。堅持中國共產(chǎn)黨的政治領導,始終確保在多黨合作的制度框架下運行民主黨派內(nèi)部監(jiān)督;黨派章程是調(diào)整民主黨派內(nèi)部關系的基本準則和活動準繩,要立足本黨特色,以黨派章程為基本遵循強化內(nèi)部監(jiān)督。第二,以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領。把握正確的政治方向,貫徹正確的政治路線,以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領,提高民主黨派成員的政治理論水平。第三,強化宗旨意識。民主黨派成員特別是掌握公權(quán)力的成員,應牢記權(quán)力姓公不姓私、權(quán)力是人民賦予的,約束手中權(quán)力行使。

(二)強化組織建設,重視監(jiān)督委員會的職能作用

加強組織建設可有效解決民主黨派紀律監(jiān)督“空對空”問題。第一,加強領導,理順組織職責和工作機制。理順各黨派中央主管內(nèi)部監(jiān)督工作的執(zhí)行部門是各民主黨派的中央監(jiān)督委員會,其能力水平高低、職權(quán)發(fā)揮是否到位直接影響到監(jiān)督工作能否順利開展。要理順監(jiān)督委員會的領導體制和工作機制,明確職能分工,梳理組織責任,實現(xiàn)監(jiān)督主體的全參與。第二,貫徹民主集中制,切實發(fā)揚社會主義民主。堅持監(jiān)督和民主相互促進, “在組織內(nèi)部轉(zhuǎn)變工作作風、切實發(fā)揚民主、認真貫徹民主集中制,推動內(nèi)部監(jiān)督持續(xù)向縱深發(fā)展”[3];健全完善領導班子成員的相互監(jiān)督制度、重大事項征求意見制度、常委會向全委會報告負責制度、組織生活規(guī)章制度,營造有利于開展內(nèi)部監(jiān)督的濃郁氛圍。第三,提升素質(zhì),對黨派成員進行全過程考察。充分認識國家將民主黨派成員納入監(jiān)察監(jiān)督的重要意義,加強接受監(jiān)督的思想自覺和行為自覺,不斷提高自身素質(zhì)能力,敢于擔當作為;以科學發(fā)展觀和科學政績觀為基礎建立評價機制,從成員的政治立場、政治堅定性、道德品質(zhì)、工作作風、專業(yè)知識、實際績效等進行整體全過程考察。特別是定期對領導干部進行綜合考評和述職述廉,將內(nèi)部監(jiān)督與預防腐敗結(jié)合起來,促成民主黨派自我完善,自我凈化。

(三)增強監(jiān)督實效,將制度建設和制度創(chuàng)新貫穿其中

建設完備的制度體系是民主黨派紀律監(jiān)督取得實效的基礎。第一,學習經(jīng)驗,進行制度創(chuàng)新。例如,民主黨派完全可以借鑒中國共產(chǎn)黨的巡視制度,加強自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督。可由民主黨派監(jiān)督委員會領導設立巡視工作領導小組,直接對民主黨派中央負責并報告工作,領導小組可設日常辦事機構(gòu)負責日常工作。巡視組由民主黨派中央設立,負責地方的巡視工作,向領導小組負責并報告工作。“出臺制度對巡視工作內(nèi)容、程序、保障、工作機制、領導責任進行規(guī)范和約束”[4]。利用巡視制度中 “一對一談話”威力,發(fā)揮 “利劍”作用,發(fā)現(xiàn)問題線索,查辦腐敗案件,切實把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政黨治理效能。第二,完善信息公開制度,提高透明度和威懾力。信息公開包括兩個方面:一方面是公開民主黨派領導班子的決策、辦事制度、領導班子成員家庭狀況、財產(chǎn)狀況、經(jīng)商狀況,以形成更有效的監(jiān)督;另一方面是公開監(jiān)督機構(gòu)的聯(lián)系方式和舉報渠道,公開責任人問題和責任追究,適當公開懲處報告,公開監(jiān)督人員權(quán)力是否濫用,公開責任人救濟程序,以形成更透明、更有實效的監(jiān)督。第三,建立 “精準懲戒”制度,確保監(jiān)督的有效性。即使規(guī)章制度再完備,監(jiān)督實踐再深入,如果對違紀行為和違紀責任人不能進行有效處罰,監(jiān)督制度也只是紙上談兵,會導致監(jiān)督效力不斷弱化。因此,建立 “精準懲戒”制度應成為民主黨派內(nèi)部監(jiān)督制度建設的核心內(nèi)容。民主黨派可借鑒中國共產(chǎn)黨的 “精準問責”制度,一方面,為避免黨內(nèi)懲戒泛化、擴大化,必須遵守嚴格調(diào)查程序,以事實為依據(jù),力求精準;另一方面,建立容錯糾錯制度和激勵制度,從而有效減少民主黨派成員懶政怠政問題。出臺激勵措施,給予優(yōu)秀者嘉獎,授予榮譽稱號,對表現(xiàn)優(yōu)異做出突出貢獻的成員提拔晉升等,這樣可以在黨內(nèi)營造生動活潑、積極向上的政治環(huán)境。

(四)完善銜接機制,形成民主黨派內(nèi)外部監(jiān)督合力

貫通內(nèi)外部監(jiān)督,構(gòu)建縱橫交錯的民主黨派紀律監(jiān)督體系,形成監(jiān)督合力。第一,重視監(jiān)察委員會在監(jiān)督體系中的樞紐作用。 “監(jiān)察委員會在整個權(quán)力監(jiān)督格局中起到一個樞紐的作用,它負責協(xié)調(diào)各種監(jiān)督方式,為打造監(jiān)督合力提供平臺。”[5]各民主黨派要積極響應執(zhí)政黨從嚴反腐的號召,密切與監(jiān)察委員會的聯(lián)系,日常工作中主動與監(jiān)察委員會展開互動,進行工作交流,提升違紀調(diào)查和凈化政治生態(tài)本領。第二,完善內(nèi)部監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督平臺協(xié)調(diào)機制。國家監(jiān)察體制改革要求建設集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的 “大監(jiān)督”格局,這就需要建立不同監(jiān)督機構(gòu)、不同監(jiān)督職能的溝通銜接機制。民主黨派在機構(gòu)設置中,應設立相應的協(xié)調(diào)機制并規(guī)范協(xié)調(diào)工作流程;建立違紀違法案件線索共享和移交機制,監(jiān)察調(diào)查中發(fā)現(xiàn)民主黨派成員違紀案件線索,應屬內(nèi)部監(jiān)督處理的,及時移交內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)深入調(diào)查;將內(nèi)部監(jiān)督懲處機制與國家監(jiān)察對接,對情節(jié)嚴重的,可以開除公職直至移送司法機關;探索對接監(jiān)委和其他監(jiān)督的互聯(lián)網(wǎng)平臺,構(gòu)建線上 “互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”格局。第三,構(gòu)建監(jiān)督反饋機制。監(jiān)督的目的歸根到底是為了促進民主黨派的各項建設,有效反饋既可增強監(jiān)督合力的持久效力,也會有效促進政黨建設,提升政黨效能。對組織成員存在的苗頭性、傾向性問題,民主黨派及時發(fā)現(xiàn),可通過談話提醒、批評教育等方式予以糾正,將成員的違紀行為消滅在萌芽狀態(tài);堅持監(jiān)督與建設相結(jié)合原則,積極向監(jiān)察委員會反映監(jiān)督執(zhí)紀問題,監(jiān)察委員會對民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的一些規(guī)律性問題提出建設性整改建議,通過整改推動內(nèi)部監(jiān)督各項事業(yè)不斷前進。