以山東省泰安市為例談對建立健全地方糧油儲(chǔ)備體系的思考

◎?qū)O辰龍 孫曉明

黨的十八大以來， 在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下， 持續(xù)推進(jìn)糧食和應(yīng)急物資儲(chǔ)備改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)， 不斷完善糧食和物資儲(chǔ)備體制機(jī)制， 增強(qiáng)糧食儲(chǔ)備基礎(chǔ)和整體實(shí)力， 有效保障了我國的糧食安全。[1]繼 2019 年 5 月 《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備安全管理的若干意見》 印發(fā)后， 2021 年 8 月又制定了 《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備安全管理的若干意見》， 作出了統(tǒng)籌管好 “天下糧倉”這一 “國之大者” 的制度安排。 這些都為加強(qiáng)國家儲(chǔ)備的統(tǒng)籌規(guī)劃， 構(gòu)建統(tǒng)一的國家儲(chǔ)備體系，提升國家儲(chǔ)備應(yīng)對突發(fā)事件的能力， 提供了重要的體制機(jī)制保障。

建立健全地方糧油儲(chǔ)備體系承載著銜接中央和地方、 保障國家糧食安全的重要基層基礎(chǔ)， 要以服務(wù)宏觀調(diào)控、 調(diào)節(jié)穩(wěn)定市場、 應(yīng)對突發(fā)事件和提升區(qū)域糧食安全能力為目標(biāo)， 科學(xué)確定糧食儲(chǔ)備規(guī)模和功能品種， 改革完善糧食儲(chǔ)備管理體制， 抓好地方儲(chǔ)備糧油收儲(chǔ)輪換工作， 建立健全糧食儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制， 強(qiáng)化內(nèi)控管理和外部有效監(jiān)督， 加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的地方糧食安全保障體系。[2]

一、 地方糧油儲(chǔ)備體系建設(shè)的基本情況

當(dāng)前地方各級(jí)黨委政府把建立健全地方糧食儲(chǔ)備體系作為落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)的重要關(guān)鍵內(nèi)容， 增加糧油儲(chǔ)備規(guī)模， 建立健全應(yīng)急成品糧油保障體系； 加大糧油儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施改造和建設(shè)， 以提升綠色儲(chǔ)糧水平為抓手， 推廣應(yīng)用綠色科學(xué)儲(chǔ)糧新技術(shù)， 持續(xù)提高科學(xué)儲(chǔ)糧水平和品質(zhì)保障能力， 切實(shí)提升改善儲(chǔ)備糧質(zhì)量， 增加綠色優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品有效供給， 著力推動(dòng)糧食儲(chǔ)備高質(zhì)量發(fā)展， 特別是面對突如其來的疫情， 確保地方儲(chǔ)備糧數(shù)量真實(shí)、 質(zhì)量良好、 供給有效， 充分發(fā)揮了地方糧油儲(chǔ)備功能作用， 為保供穩(wěn)市、 服務(wù)國家糧食安全大局做出了積極貢獻(xiàn)。 但是在運(yùn)行運(yùn)作過程中， 特別是通過近期國有糧食購銷企業(yè)專項(xiàng)整治和監(jiān)督檢查， 發(fā)現(xiàn)了一些問題和不足，主要表現(xiàn)在：

（一） 地方儲(chǔ)備糧油品種以及功能結(jié)構(gòu)設(shè)置不盡合理

從對山東省泰安市糧油儲(chǔ)備情況調(diào)查分析看，市 （地） 以下儲(chǔ)備規(guī)模和品種結(jié)構(gòu)有缺口， 特別是縣 （市、 區(qū)） 糧食儲(chǔ)備， 有的地方原糧儲(chǔ)備勉強(qiáng)過得去， 應(yīng)急成品糧儲(chǔ)備缺乏、 品種較為單一； 有的地方糧食儲(chǔ)備合乎規(guī)模要求， 食用油儲(chǔ)備規(guī)模不足、 品種結(jié)構(gòu)不合理； 市及縣 （市、區(qū)） 糧食儲(chǔ)備品種相對單一， 儲(chǔ)存形態(tài)多為原糧， 且一般是儲(chǔ)存4 年后輪換， 未能全面實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)儲(chǔ)存， 綠色儲(chǔ)糧科技水平還有待提升， 儲(chǔ)存期間個(gè)別糧食品質(zhì)有所下降、 管理機(jī)制不靈活等問題仍然存在； 中央和地方儲(chǔ)備糧集中在一個(gè)時(shí)間段輪換， 對糧食市場和價(jià)格有一定影響； 地方儲(chǔ)備糧承儲(chǔ)企業(yè)自行負(fù)擔(dān)輪換市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、 地方糧食購銷企業(yè)儲(chǔ)備和經(jīng)營不分等問題比較突出。

同時(shí)， 地方儲(chǔ)備糧功能發(fā)揮不充分、 不到位，多數(shù)是以存代用， 在調(diào)劑全社會(huì)糧食庫存余缺、平抑糧價(jià)、 穩(wěn)定糧食市場、 滿足市場應(yīng)急需求等方面還有很大的工作空間。

（二） 成品糧油儲(chǔ)存輪換缺乏制度設(shè)計(jì)和有效應(yīng)對

一是應(yīng)急包裝成品糧多數(shù)是代存形式， 缺乏科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)管理辦法。 地方政府實(shí)行的是沒有買斷糧權(quán)的動(dòng)態(tài)儲(chǔ)存， 包裝成品糧一般是存放在糧食加工企業(yè)， 周轉(zhuǎn)使用， 只是給予代儲(chǔ)企業(yè)費(fèi)用補(bǔ)貼， 動(dòng)態(tài)儲(chǔ)存， 應(yīng)急狀態(tài)下可調(diào)用， 再行支付糧食價(jià)款。 這次新冠疫情發(fā)生后， 各地紛紛修改完善應(yīng)急成品糧油儲(chǔ)存辦法， 主要是對庫存加以數(shù)量約束， 有的規(guī)定庫存成品糧數(shù)量不低于整個(gè)儲(chǔ)備規(guī)模的90%， 各地做法不盡相同， 矛盾和問題的焦點(diǎn)是沒有糧食庫存所有權(quán)， 企業(yè)面臨貸款資金和加工成本壓力， 難以完全保證應(yīng)急時(shí)有充足庫存,需要時(shí)調(diào)得動(dòng)、 用得上。 二是缺乏對糧食應(yīng)急加工保供的統(tǒng)一規(guī)劃， 以及對加工供應(yīng)能力、 輻射半徑、 保障效率效應(yīng)的考量， 沒有形成布點(diǎn)合理、 輻射半徑長的糧食應(yīng)急加工供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。 由于糧食加工企業(yè)大多是民營企業(yè)， 加工能力、 生產(chǎn)經(jīng)營狀況和分布不一， 社會(huì)責(zé)任意識(shí)也有待加強(qiáng)， 在確立糧食應(yīng)急加工企業(yè)和應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)方面存在一定困難。

（三） 應(yīng)高度重視和加大對地方儲(chǔ)備糧食品安全指標(biāo)的檢驗(yàn)檢測

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)， 個(gè)別單位對糧食真菌毒素的檢驗(yàn)檢測工作重視程度不夠， 檢驗(yàn)檢測的力量和水平亟待提高。 在新糧政策性收儲(chǔ)檢查中還發(fā)現(xiàn)有的國有糧食購銷企業(yè)存在小麥?zhǔn)召徣霂焖?、雜質(zhì)增扣量執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、 不嚴(yán)格等問題。

二、 加大地方糧油收儲(chǔ)輪換政策性設(shè)計(jì)， 更好發(fā)揮地方儲(chǔ)備糧油功能和效用

（一） 明確地方包裝食用油儲(chǔ)備政策

目前地方小包裝食用油儲(chǔ)備沒有明確的儲(chǔ)藏辦法和輪換規(guī)定， 籠統(tǒng)表述儲(chǔ)存期為常規(guī)條件下1—2 年或不超過2 年， 如果把小包裝食用油視同為市場上流通的商品食用油， 儲(chǔ)存期和保質(zhì)期（食品保值期18 個(gè)月） 自然產(chǎn)生矛盾， 地方儲(chǔ)備食用油是各級(jí)政府的儲(chǔ)備糧油， 如果按商品食用油對待， 保質(zhì)期僅為18 個(gè)月， 而儲(chǔ)備食用油僅有儲(chǔ)存期之說， 常規(guī)條件下2 年的儲(chǔ)存期， 條件允許下還可以適當(dāng)延長儲(chǔ)存期。 由于缺乏統(tǒng)一的小包裝儲(chǔ)備糧油管理辦法， 致使承儲(chǔ)企業(yè)不好把握， 有的地方還發(fā)生了問題。 目前大體上有兩種食用油的儲(chǔ)存辦法， 一是和包裝面粉類似， 由食用油脂加工企業(yè)代儲(chǔ)， 糧食和物資儲(chǔ)備行政管理部門給予一定的費(fèi)用補(bǔ)貼， 油脂加工企業(yè)作為周轉(zhuǎn)庫存， 即所謂的動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備； 二是由國有糧食購銷企業(yè)承儲(chǔ)， 農(nóng)發(fā)行給予貸款， 財(cái)政貼息， 撥付承儲(chǔ)企業(yè)一定的保管費(fèi)和輪換費(fèi)用， 承儲(chǔ)企業(yè)2年輪換一遍， 即所謂的靜態(tài)儲(chǔ)備。 由于精煉食用油極難保管， 現(xiàn)有儲(chǔ)存條件有限， 實(shí)行兩年輪換一遍， 保質(zhì)期與儲(chǔ)存期不相符產(chǎn)生了矛盾， 受市場和價(jià)格影響， 承儲(chǔ)企業(yè)還面臨輪換虧損的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)銜接儲(chǔ)備糧油管理規(guī)定與 《食品安全法》 在這方面不一致的地方， 避免出現(xiàn)管理空檔， 產(chǎn)生食用油質(zhì)量問題。

（二） 實(shí)行政府統(tǒng)一采購地方儲(chǔ)備糧油政策措施

為規(guī)避地方國有糧食購銷企業(yè)政策性糧食收儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)， 應(yīng)實(shí)行對糧油儲(chǔ)備輪換政府統(tǒng)一采購的辦法， 在省級(jí)糧油交易平臺(tái)統(tǒng)一操作， 統(tǒng)一在糧食批發(fā)交易市場競價(jià)交易， 規(guī)范市場交易主體行為， 堅(jiān)決打擊非法串通、 惡意炒作、 囤積居奇等不法行徑。

目前大多數(shù)地方儲(chǔ)備糧油承儲(chǔ)企業(yè)都是中小微利企業(yè)， 老企業(yè)多、 人員多、 包袱重、 經(jīng)營單一， 僅靠收原糧賣原糧， 盈利能力弱， 增收渠道狹窄， 生存壓力大， 難以承擔(dān)輪換糧油出現(xiàn)的虧損。 應(yīng)由地方政府采取購買服務(wù)的辦法， 承儲(chǔ)企業(yè)負(fù)責(zé)履行好保管之責(zé)。

（三） 實(shí)施中央和地方儲(chǔ)備糧輪換有效銜接

搞好頂層設(shè)計(jì)， 建立中央和地方儲(chǔ)備糧輪換銜接制度， 中儲(chǔ)糧地方中心庫輪換糧食應(yīng)到所在地的發(fā)展和改革委或糧食和物資儲(chǔ)備局備案， 科學(xué)安排中央和地方糧食儲(chǔ)備的輪換時(shí)間和數(shù)量，把握輪換時(shí)間和節(jié)奏， 避免集中出入庫， 沖擊糧食市場和價(jià)格。

（四） 加大地方儲(chǔ)備糧油收儲(chǔ)監(jiān)管， 守住不發(fā)生問題底線

一是全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)， 明確各級(jí)黨委政府重農(nóng)抓糧保安全的責(zé)任， 細(xì)化部門單位相應(yīng)責(zé)任， 確保糧食產(chǎn)購儲(chǔ)加銷各環(huán)節(jié)責(zé)任細(xì)化落實(shí)、 運(yùn)轉(zhuǎn)高效有序、 依法依規(guī)管理， 特別是加大糧食衛(wèi)生質(zhì)量安全監(jiān)管， 確保入口糧食質(zhì)量安全， 確保糧食數(shù)量真實(shí)， 滿足生產(chǎn)生活需要。

二是改革完善政策性糧食收儲(chǔ)管理體制機(jī)制，實(shí)行政策性糧食和經(jīng)營性糧食徹底分開； 加大國有糧食購銷企業(yè)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)， 管人管糧管物管資產(chǎn)有效銜接， 把依法管糧和企業(yè)績效考核統(tǒng)一起來。

三是實(shí)行糧食信息化、 智能化、 數(shù)字化管理，確保監(jiān)管無縫對接、 全天候全覆蓋監(jiān)管。 一改多頭多部門數(shù)字化、 智能化應(yīng)用， 實(shí)行國家糧食和物資儲(chǔ)備部門一頭垂直管理應(yīng)用， 構(gòu)建自上而下、 全覆蓋無死角的數(shù)字化應(yīng)用場景， 把國有糧食購銷企業(yè)政策性糧食收儲(chǔ)輪換出庫置于數(shù)字化智能化有效有力監(jiān)督管理范疇。

三、 對策建議

一是統(tǒng)一規(guī)定各級(jí)儲(chǔ)備糧存儲(chǔ)輪換時(shí)間。 可分為長江以南和以北， 分別確定小麥、 稻谷的存儲(chǔ)輪換時(shí)間， 分為宜存和不宜存兩種情況， 宜存可按小麥3—5 年、 稻谷2—3 年儲(chǔ)存期頂格輪換，不宜存即時(shí)出庫輪換。 小包裝食用油儲(chǔ)存參照罐裝食用油的儲(chǔ)存輪換辦法， 取消食品保質(zhì)期的要求， 2 年輪換一遍， 可適當(dāng)延長儲(chǔ)存期， 不宜存即可輪換， 確保食用油品質(zhì)。

二是應(yīng)急包裝成品糧儲(chǔ)備應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備。選擇符合條件的糧食加工企業(yè)承儲(chǔ)， 可按季節(jié)以小麥粉和小麥原糧兩種形態(tài)動(dòng)態(tài)管理， 每年2 月至9 月， 小麥粉庫存為儲(chǔ)備計(jì)劃的50%—70%，其余部分以原糧形態(tài)儲(chǔ)存； 10 月至次年1 月， 小麥粉必須達(dá)到儲(chǔ)備計(jì)劃數(shù)量。 小麥粉以原糧形態(tài)儲(chǔ)存的數(shù)量， 折合小麥粉， 與小麥粉庫存數(shù)量相加， 必須達(dá)到儲(chǔ)備計(jì)劃數(shù)量； 且以原糧形態(tài)儲(chǔ)存的數(shù)量， 折合小麥粉， 不得超過承儲(chǔ)企業(yè)10 天的有效加工量。

三是適當(dāng)提高地方儲(chǔ)備糧油保管費(fèi)用水平。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)， 目前地方糧食儲(chǔ)備儲(chǔ)存費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低 （每斤0.05 元）， 包裝成品糧動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備補(bǔ)貼也偏低， 隨著人工成本和物化成本的增加， 建議適當(dāng)增加原糧和成品糧儲(chǔ)存費(fèi)用補(bǔ)貼。