新發(fā)展階段我國糧食安全的挑戰(zhàn)及對策研究

◎周孟德 張 恒

引 言

民為國基， 谷為民命。 新中國成立至今， 黨和國家高度重視糧食生產(chǎn)問題， 始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事。 黨的十八大以來， 以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了 “確保谷物基本自給、 口糧絕對安全” 的新糧食安全觀[1]。2019 年 10 月， 國務(wù)院新聞辦發(fā)表的 《中國的糧食安全》 白皮書中指出， 雖然我國在糧食安全領(lǐng)域取得了矚目的成就， 解決了14 億人吃飯問題，但整體上來說， 我國的糧食供給仍然存在較大的結(jié)構(gòu)性缺口， 糧食安全還有很長的路要走。 2020年12 月， 習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上再次強調(diào) “牢牢把住糧食安全主動權(quán)， 糧食生產(chǎn)年年要抓緊”。 2022 年 2 月， 中共中央、 國務(wù)院發(fā)布的中央一號文件中連續(xù)第十九年聚焦 “三農(nóng)問題” 并指出， 要牢牢守住保障國家糧食安全的底線， 再一次彰顯了保障我國糧食安全的重要性。 盡管黨和政府高度重視糧食安全問題， 但由于多種原因， 我國在糧食安全方面仍面臨著眾多新的挑戰(zhàn)， 只有未雨綢繆， 對癥下藥， 才能從根本上保證我國的糧食安全。

一、 糧食安全概念的演變

1974 年， 國際糧農(nóng)組織 （以下簡稱FAO） 首次提出了 “糧食安全” 的概念， 即 “確保所有人都能獲得滿足其生活所需的食品”。 1983 年，F(xiàn)AO 修訂了糧食安全的定義， 提出 “糧食安全應(yīng)確保所有人都能買得起維持生活所需的食品”。此次修訂將人們的消費能力納入其中。 2001 年，F(xiàn)AO 再次對糧食安全的概念進行了完善， 認為只有當(dāng)所有人能在物質(zhì)、 社會和經(jīng)濟上獲得足夠安全和富有營養(yǎng)的食物來滿足其積極和健康的膳食需求及食物愛好時， 才實現(xiàn)了糧食安全[2]。 此次修訂將糧食的品質(zhì)和人們的消費偏好等內(nèi)容納入了糧食安全的概念范疇， 成為目前廣泛認可的規(guī)范性糧食安全的概念。 通俗來講， 糧食安全就是吃得飽、 吃得著、 吃得起、 吃的好。

二、 我國糧食安全的發(fā)展歷程

縱觀新中國成立以來中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷史，我國糧食安全的演變過程可分為以下三個階段。

階段一： 1949 年-1977 年， 主要問題是吃得飽。 1949 年， 新中國剛剛成立， 各行業(yè)百廢待興。 我國糧食產(chǎn)量僅為11318.4 萬噸， 人均糧食產(chǎn)量為208.9千克， 糧食安全面臨的最大問題是如何吃得飽[3]。 在這一發(fā)展階段， 我國全面實行計劃經(jīng)濟體制， 在糧食方面實行統(tǒng)購統(tǒng)銷和憑糧票購糧制度， 期間國家在1959 年至1961 年經(jīng)歷了三年困難時期， 物資匱乏、 饑荒嚴重， 糧食安全面臨極度考驗。

圖1 1949-1977 年糧食產(chǎn)量和人均產(chǎn)量

階段二： 1978 年-2008 年， 主要問題是吃得著、 吃得起。 隨著改革開放的實行， 我國的糧食產(chǎn)量進入了高速增長時期,這主要得益于國家對農(nóng)業(yè)強有力的支持和農(nóng)業(yè)科技的進步， 糧食產(chǎn)量在1984 年超過了4 億噸,1996 年超過5 億噸,2008 年達到 52871 萬噸， 與 1949 年相比， 糧食產(chǎn)量增長3.7 倍， 在此期間， 我國的人均糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在300 千克以上。 1992 年中共十四大報告指出， 11 億人民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，這標志著我國糧食安全的主要矛盾由吃得飽轉(zhuǎn)變?yōu)槌缘弥?吃得起。

圖2 1978-2008 年糧食產(chǎn)量和人均產(chǎn)量

階段三： 2009 年至今， 主要問題是吃得好、吃的健康、 吃得放心。 改革開放44 年來， 在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)與中國人民的不懈努力下， 中國徹底解決了人民吃飯的問題， 中國的糧食安全處于歷史上最好時期。 我國的人均糧食占有量在2020 年達到了474 千克/人， 高于全球人均水平350 千克/人和聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的人均糧食安全標準線400 千克/人[4]。 現(xiàn)階段糧食安全的主要任務(wù)是滿足老百姓吃得好、 吃的健康、 吃得放心的新需求。

圖3 2009-2020 年糧食產(chǎn)量和人均產(chǎn)量

三、 我國糧食安全面臨的新形勢

（一） 糧食產(chǎn)量充足， 主要糧食自給率高

糧食人均占有量和自給率是評判國家糧食安全程度的重要指標[5]。 2021 年， 我國的糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了 “18 連豐”， 并連續(xù) 9 年超過了 6 億噸，達到了6.8 億噸， 人均占有量連續(xù)十年穩(wěn)定在430千克/人以上。 糧食作物可以分為谷類、 豆類和薯類三大類， 其中谷類作物又可以大致分為稻谷、小麥和玉米， 這三類作物的產(chǎn)量對整個糧食的產(chǎn)量起著重要的影響。 由圖4 可知， 2004 年取消糧食稅后， 農(nóng)戶的種糧積極性提高， 稻谷、 小麥和玉米的產(chǎn)量均呈現(xiàn)上漲趨勢。 截至2021 年， 玉米的產(chǎn)量為 27255 萬噸， 較 2000 年相比， 增幅157%， 主要原因是隨著社會生活水平的改善和膳食結(jié)構(gòu)的優(yōu)化， 人們對肉類食物的需求增加， 玉米作為重要的飼料糧， 需求量也隨之增加。 此外， 我國的水稻、 小麥、 玉米三種作物的自給率均超過97%， 高于世界糧農(nóng)組織規(guī)定的95%的自給率[6]。

圖4 2000-2021 年主要糧食產(chǎn)量

（二） 糧食消費需求大， 膳食結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化

“悠悠萬事， 吃飯為大。” 習(xí)總書記一再強調(diào)，我國人口眾多， 這是基本國情， 吃飯問題， 始終是頭等大事。 根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)， 2020 年我國人均糧食消費量為141.2kg， 另據(jù)第七次人口普查的結(jié)果， 截至2021 年， 我國人口突破14 億大關(guān)， 與 20 年前相比， 增加了 1.3 億人口。 此外，“三孩政策” 的推行， 將在未來一段時間內(nèi)進一步刺激我國人口的增長， 由于人口數(shù)量和糧食需求處于正相關(guān)的狀態(tài)， 因此人口的增長無疑會繼續(xù)增加我國糧食的消費量。

新世紀以來， 隨著人們收入的增加， 消費者不再滿足吃的飽的基本消費需求， 進而追求吃得好、 吃的健康， 這使得社會的膳食結(jié)構(gòu)從以谷物粗糧為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐誀I養(yǎng)健康食物為主。 近年來，我國居民對禽類、 水產(chǎn)品、 蛋類和奶類的消費量均呈現(xiàn)出大幅增長趨勢。 從城鎮(zhèn)來看， 禽類的消費從1990 年的人均消費3.42kg 增長到2020 年人均 13kg， 增幅高達 280%， 蛋類、 水產(chǎn)類和奶類增幅分別為 86%、 116%和 274% （表 1）。 在農(nóng)村地區(qū)， 居民對禽類的消費從1990 年的人均消費1.25kg 增 長 到 2020 年 人 均 12.4kg， 增 幅 高 達892%， 水產(chǎn)類、 蛋類和奶類增幅分別為384%、390%和573% （表2）。 城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)的改變無疑會使我國飼料糧的消費出現(xiàn)大幅增長， 使大量的口糧用于漁業(yè)和畜牧業(yè)的飼料生產(chǎn)中， 這又加大了我國糧食生產(chǎn)的壓力。

表1 1990-2020 年間我國城鎮(zhèn)居民對禽類、 水產(chǎn)品、 蛋類和奶類 人均消費量 （千克）

表2 1990-2020 年間我國農(nóng)村居民對禽類、 水產(chǎn)品、 蛋類和奶類 人均消費量 （千克）

四、 我國糧食安全面臨的新挑戰(zhàn)

（一） 農(nóng)耕用地減少， 威脅糧食生產(chǎn)潛力

我國雖幅員遼闊， 擁有960 萬平方公里的國土陸地面積， 位居世界第三。 但根據(jù)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示， 中國耕地面積約為19.18 億畝， 人均耕地面積僅有1.33 畝， 不足世界平均水平的40%， 且與第二次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)相比，十年間， 全國耕地面積減少了113 萬hm2。 究其原因， 這與近年來我國城鎮(zhèn)化建設(shè)密切相關(guān)。 21世紀， 我國的城鎮(zhèn)化水平進入了高速發(fā)展的快車道， 根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)， 2021 年， 我國城鎮(zhèn)常住人口達到9.1 億， 城鎮(zhèn)化率為64.72%。 在此過程中， 為了推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和改善人們的生活環(huán)境， 大量農(nóng)村區(qū)域逐步被城市吞并， 成為城市的一部分， 同時城鎮(zhèn)化還使得大量農(nóng)業(yè)用地被開發(fā)成為住房用地、 工業(yè)用地和城市建設(shè)用地。 根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù) （圖5）， 我國的城市建設(shè)用地面積從2005 年的 296 萬公頃增長到了2018 年的 561 萬公頃， 增幅高達 89.53%。 農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華預(yù)測， 今后一段時期， 城鎮(zhèn)化將每年占用耕地40-47 萬公頃， 城鎮(zhèn)化率將以每年1 個百分點以上的水平提升[7]。 因此， 在有限的耕地資源下， 城鎮(zhèn)向農(nóng)村地區(qū)的擴張將繼續(xù)加劇工業(yè)與農(nóng)業(yè)、 城市與農(nóng)村的爭地矛盾， 致使我國的耕地面積逐年逼近18 億畝耕地紅線， 嚴重威脅到我國糧食的生產(chǎn)潛力。

圖5 2005-2018 年中國城市建設(shè)用地面積

（二） 農(nóng)村勞動力流失， 加劇土地撂荒

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展， 一方面導(dǎo)致了耕地數(shù)量的減少， 威脅農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基， 另一方面也加劇農(nóng)村勞動力的外流。 從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看， 近十年來， 我國的城鎮(zhèn)人口數(shù)量在 2020 年增長到90220 萬人， 較十年前增長了 29 個百分點， 與此同時， 農(nóng)村常住人口不斷減少， 目前我國的農(nóng)村常住人口為 50992 萬人 （表 3）。 從就業(yè)人口來看 （表 4）， 相比外出打工， 種糧的比較收益低下， 越來越多的人選擇在城鎮(zhèn)就業(yè)。 根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計， “十四五” 時期， 農(nóng)村新增勞動力人口為 3975 萬， 與 “十二五” 時期新增6300 萬勞動力相比， 年均新增勞動力減少36.9%[8]。 農(nóng)村勞動力的大量外流， 意味著農(nóng)村勞動力老齡化、 婦女化現(xiàn)象的加重， 勢必會造成農(nóng)村出現(xiàn) “有地沒人耕” 的現(xiàn)象， 加劇土地撂荒， 威脅到我國的糧食生產(chǎn)安全。

表3 2011-2020 年間我國城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人口數(shù)量 （萬人）

表4 2011-2020 年間我國城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村就業(yè)人口數(shù)量 （萬人）

（三） 糧食儲備體系落后， 科技支撐不夠

我國的糧食儲備可按承擔(dān)主體分為政府糧食儲備和民間糧食儲備， 其中前者主要依托中央和地方的國有企業(yè)進行糧食儲備， 后者主要以民營企業(yè)和農(nóng)戶為主進行糧食儲備。

目前， 雖然新倉型和新技術(shù)在全國范圍內(nèi)得到推廣， 但由于各地區(qū)地理環(huán)境和技術(shù)等方面存在差異， 糧食儲備設(shè)施依然落后， 特別是在一些地方的糧庫中， 平房倉和樓房倉依然占主體， 相反， 適合機械化作業(yè)的圓筒倉仍然匱乏。 部分儲備企業(yè)在糧食的出入庫運輸方面， 存在儲備設(shè)施建設(shè)不完善、運輸工具落后等問題， 導(dǎo)致轉(zhuǎn)運過程中糧食耗損嚴重。 此外， 糧食的快速接卸、 快速調(diào)運能力有限，在一定程度上降低了政府對穩(wěn)定糧食市場的宏觀調(diào)控能力， 威脅到我國的糧食供給安全。

農(nóng)戶家庭的糧食儲備設(shè)施普遍落后， 多依靠簡易糧倉和閑置的屋舍進行儲備， 儲備方式簡陋， 多采用袋裝、 桶裝和堆放的方式， 糧食極易發(fā)霉變質(zhì)， 蟲蝕鼠患現(xiàn)象嚴重。 根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，我國的農(nóng)戶家庭中， 每年因儲糧不當(dāng)造成的損失約占總存量的10%， 嚴重地區(qū)高達30%[9]。

（四） 缺乏節(jié)約意識， 糧食浪費現(xiàn)象嚴重

在消費環(huán)節(jié)， 浪費問題尤為突出。 2018 年世界自然基金會所公布的 《中國城市餐飲食物浪費報告》 指出， 目前我國的城市餐飲領(lǐng)域浪費現(xiàn)象嚴重， 僅2015 年一年餐桌食物浪費量就達到了1700 萬噸至1800 萬噸， 約占當(dāng)年全國糧食產(chǎn)量的2.7%， 按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的人均糧食安全標準線 400 千克/人， 這足以養(yǎng)活 4000 萬至5000 萬人[10]。 2015 年， 我國的主要糧食作物稻谷和大米、 小麥、 玉米的進口量分別為338 萬噸、301 萬噸和 473 萬噸， 進口之和為 1112 萬噸， 因此僅僅是城市餐飲浪費的糧食， 就完全可以彌補我國當(dāng)年進口的主糧缺口。

在糧食的存儲和加工環(huán)節(jié)， 浪費問題同樣不容小覷。 我國農(nóng)戶家庭的儲存設(shè)施存在普遍落后的現(xiàn)象， 導(dǎo)致每年因霉變和蟲災(zāi)鼠災(zāi)損失浪費的糧食比例約占存儲總量的8%， 損失浪費的糧食總量約 2000 萬噸[11]。 此外， 受 “精米白面” 觀念影響， 有數(shù)據(jù)顯示， 我國每年在糧食加工過程中浪費的糧食高達750 萬噸， 這種巨量隱形浪費也值得重視[12]。

（五） 農(nóng)產(chǎn)品進口環(huán)境惡化， 威脅糧食安全

中美貿(mào)易戰(zhàn)以及俄烏交惡給我國農(nóng)產(chǎn)品進口帶來不利影響， 尤其對大豆和玉米進口量造成嚴重沖擊。 2018 年4 月中美貿(mào)易戰(zhàn)開戰(zhàn)， 我國對來自美國的大豆進口量驟減， 根據(jù)中國海關(guān)總署進口主要商品量值表的數(shù)據(jù)計算可得， 中美貿(mào)易開戰(zhàn)一年以來 （2018 年 4 月至 2019 年 3 月），我國進口美國大豆僅為694 萬噸， 同比減少高達77%， 大豆進口總量跌至8552 萬噸， 比去年同期減少10.84%。 在玉米進口方面， 烏克蘭已成為我國玉米進口的主要來源國， 從烏克蘭進口玉米的數(shù)量占到當(dāng)年中國玉米進口總量的83%[13]。 現(xiàn)如今烏克蘭國內(nèi)局勢惡化， 我們可以大膽預(yù)測， 在中美貿(mào)易戰(zhàn)的大環(huán)境下， 未來一段時間內(nèi)， 我國的大豆和玉米的進口將受到嚴重挑戰(zhàn)，威脅我國的糧食安全。

五、 我國糧食安全保障的對策

（一） 調(diào)整土地政策， 增加耕地面積

為守住18 億畝耕地紅線， 政府應(yīng)該加強對土地的宏觀調(diào)控， 適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行土地政策， 提高土地的使用效益， 擴大耕地面積， 對我國的糧食安全形成強力保障。 在農(nóng)村中， 可以對征用、 圈占數(shù)年以上沒有開發(fā)的土地， 依法交還給當(dāng)?shù)卮逦瘯糜谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)， 也可以對農(nóng)民搬遷后閑置、 撂荒的土地進行復(fù)墾， 從而增加耕地面積。 在西部地區(qū)， 可以在不損害農(nóng)民承包權(quán)益的前提下， 對 “破碎化” 綠洲土地進行整合， 化零為整， 提高土地的利用效率。 在東部沿海地區(qū)， 可以通過適當(dāng)?shù)奶詈Ｔ焯飦碓黾痈孛娣e。

（二） 增加種糧補貼， 激發(fā)種糧積極性

種糧補貼存在閥值， 即在一定的種糧補貼量下， 農(nóng)民的收益可以達到社會平均工資水平和社會平均利潤水平[14]。 只有在補貼的數(shù)量高于或等于閥值時， 種糧補貼的激勵作用才會顯著， 農(nóng)民才會愿意去種糧。 當(dāng)前我國的種糧補貼水平較低， 且受種糧成本大幅增加的影響， 種糧的比較收益低下， 未能使農(nóng)民的收益達到預(yù)期， 造成農(nóng)民的種糧積極性不高， 越來越多的農(nóng)民選擇進城務(wù)工， 農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象嚴重。 因此， 為保護農(nóng)民的種糧積極性， 增加種糧收益， 國家應(yīng)該完善種糧補貼政策， 各級財政應(yīng)該增加種糧補貼， 提高對化肥等農(nóng)用生產(chǎn)資料的補貼水平， 降低種糧成本， 使種糧補貼達到閥值， 從而激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性， 增加糧食產(chǎn)量。

（三） 培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民， 提高土地利用率

沒有新型職業(yè)農(nóng)民， 就沒有高度現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)， 也就沒有絕對安全的糧食供給。 新型職業(yè)農(nóng)民具有較高的文化水平， 懂的運用先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)來提高土地利用率， 增加糧食產(chǎn)量。 他們對國家政策的解讀也有較高的把握， 擅長于農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動， 因此， 往往具有較高的經(jīng)濟收入。 更重要的是， 他們是職業(yè)農(nóng)民， 全職務(wù)農(nóng)， 可以對我國的糧食安全形成保障。 因此， 國家應(yīng)該加大對新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)力度。 首先， 要向科技要產(chǎn)量和質(zhì)量， 對農(nóng)民進行全方位的易學(xué)和實用技術(shù)培訓(xùn)， 發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力的作用。 其次， 要向職業(yè)教育要人才， 健全農(nóng)村的職業(yè)教育體系，加強專業(yè)教育和產(chǎn)業(yè)教育的有機結(jié)合， 為農(nóng)村培養(yǎng)高素質(zhì)的生產(chǎn)經(jīng)營人才。 最后， 要發(fā)揮各級政府的促進作用， 建立財政投入的長效機制， 加大對新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的支持力度， 確保培訓(xùn)的各項工作落到實處[15]。

（四） 注入科技力量， 提升儲糧水平

科學(xué)技術(shù)始終是第一生產(chǎn)力。 鑒于我國糧食儲備體系不健全， 儲糧基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題， 我國必須要加大儲糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 改變粗放的儲糧方式， 建設(shè)現(xiàn)代化高標準糧食儲備體系。 在國家層面， 政府要更新重點糧倉陳舊落后的倉儲設(shè)施， 加大儲糧硬件投入力度， 積極探索現(xiàn)代化的綠色、 環(huán)保、 無公害、 易普及的儲糧技術(shù)， 精確、安全的檢糧技術(shù)和高效、 低成本、 低損耗的運糧技術(shù)， 努力降低儲糧過程中的糧食損耗[9]。 在農(nóng)戶家庭層面， 政府要普及儲糧知識， 支持農(nóng)戶糧倉建設(shè), 想方設(shè)法擠出資金作為糧倉建設(shè)的補貼,并根據(jù)建倉容量大小確定補貼標準， 減少霉變等不需要的糧食損失[16]。

（五） 樹立正確消費觀， 減少糧食浪費

樹立正確的消費觀是減少糧食浪費的根本舉措， 國家要利用 “全國愛糧節(jié)” “世界糧食日”等活動引導(dǎo)消費者進行適度消費， 加大對糧食浪費現(xiàn)象的曝光力度， 弘揚樹立先進典型， 加強珍愛糧食的科普教育， 充分發(fā)動群眾， 鼓勵消費者對餐飲消費過程中存在的糧食浪費現(xiàn)象進行監(jiān)督和舉報， 逐步在社會形成 “節(jié)約為榮，浪費可恥” 的全民自覺。 此外， 大多數(shù)消費往往通過色、 香、 味、 形等感官指標來選擇購買糧食產(chǎn)品， 錯誤的認為 “精米白面” 具有高營養(yǎng)的價值。 因此， 國家要積極引導(dǎo)消費者進行科學(xué)消費、 綠色消費， 積極宣傳普及營養(yǎng)知識，讓消費者明白 “米并非越精越好、 面并非越白越好， 糙米全面更加養(yǎng)人” 的道理， 從而引導(dǎo)消費者樹立正確的消費觀， 減少對 “精米白面”的消費， 沒有了市場， 糧食過度加工導(dǎo)致浪費的問題自然而然得以解決。

結(jié) 語

綜上所述， 盡管目前我國糧食安全形勢處于歷史最好時期， 但仍然面對諸多挑戰(zhàn)， 糧食安全的警鐘必須始終長鳴。 打鐵還需自身硬， 只有做到立足國內(nèi)， 以我為主， 積極調(diào)整土地政策， 發(fā)展農(nóng)業(yè)科技， 增加農(nóng)業(yè)補貼， 培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才， 引導(dǎo)消費者樹立正確的消費觀， 我國的糧食安全才能得以實現(xiàn)。