高校預(yù)算績效管理研究

謝安國

（河南工程學(xué)院，河南 鄭州 451191）

《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》的頒布，為我們探討高校預(yù)算績效管理及其相關(guān)問題提供了制度保障。高校多為全額撥款的事實(shí)單位，其資金來源均以財(cái)政撥款為主，如何提升這些資金的利用率，把其對高校的積極影響發(fā)揮到極致，這一切都需要以對預(yù)算績效的管理研究為基礎(chǔ)。

高校的預(yù)算績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)化的實(shí)踐。既涉及到相關(guān)理論的探討，又涉及到具體實(shí)踐的設(shè)計(jì)。然而這一切又都是基于我們對加強(qiáng)高校預(yù)算績效管理的迫切性為前提。

1 加強(qiáng)高校預(yù)算管理的迫切性

只有充分感受到加強(qiáng)高校預(yù)算績效管理的迫切性，我們才能發(fā)揮自己的主觀能動性去積極地探索相關(guān)的問題。

1.1 新的理論成果亟需運(yùn)用到實(shí)踐

當(dāng)我們以“高?！薄邦A(yù)算績效”“管理”為關(guān)鍵詞進(jìn)行模糊搜索的時(shí)候，我們獲取的成果是非常多的。僅在知網(wǎng)上，其搜索成果已近六百篇了。如果把其他龍?jiān)雌诳W(wǎng)等納入其中，搜索成果還會持續(xù)增加。即使這些成果不能全部都被我們所汲取，部分成果的借鑒也足以提升目前預(yù)算績效管理的水平?；谡畷?jì)制度，有研究者提出了如下四個(gè)方面構(gòu)建預(yù)算績效管理模式的思路：預(yù)算績效編制、預(yù)算績效控制、預(yù)算績效評價(jià)、預(yù)算績效的反饋及結(jié)果的再利用[1]。引文所述內(nèi)容至少為我們的財(cái)務(wù)管理提供如下的借鑒思路，或者說，如下的內(nèi)容亟待我們運(yùn)用到財(cái)務(wù)管理中：首先，全部的管理思維。預(yù)算績效的管理措施應(yīng)該滲透于每一個(gè)管理環(huán)節(jié)之中，融入到每一個(gè)管理內(nèi)容里。因而，從預(yù)算的編制開始到預(yù)算的執(zhí)行及執(zhí)行中的控制再到評價(jià)結(jié)果的反饋及應(yīng)用，任何一個(gè)地方的遺漏，都會使我們的預(yù)算績效管理功虧一簣。預(yù)算績效管理，不只要有借鑒他人的具體管理措施，而且更要借鑒其管理思路。特別是后者，管理思路的借鑒更為重要。相對于具體管理措施而言，思路更具啟發(fā)意義。畢竟，每一個(gè)高校的管理現(xiàn)狀都與眾不同。其次，具體管理措施的借鑒。雖然管理措施的借鑒意義不如管理思路，但作為解決共同問題而制定的措施，仍然還具有一定的價(jià)值。在預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)中，引文的作者曾提到了“依據(jù)預(yù)算績效目標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考評，包括部門考評、項(xiàng)目考評和負(fù)責(zé)人考評”的具體的措施。如此分類考評，使引文的“全面考評”思路更加淋漓盡致。面對如此細(xì)化的評價(jià)對象，我們就應(yīng)該思考評價(jià)結(jié)果反饋的相關(guān)問題。反饋給預(yù)算績效管理部門的評價(jià)結(jié)果與反饋給具體負(fù)責(zé)人的考評結(jié)果，及影響意義的結(jié)果是完全不一樣的。因此，新成果的借鑒與運(yùn)用中的創(chuàng)新，使我們感受到了預(yù)算績效管理的迫切性。

1.2 提升預(yù)算績效管理意義重大

只有意識到預(yù)算績效管理的意義重大，才能感受到提升高校預(yù)算績效管理的迫切性。在理論的層面上，探討高校預(yù)算績效管理的相關(guān)問題，可以澄清許多理論問題?！澳壳霸诟咝＝?jīng)費(fèi)績效管理的研究中,注重績效評價(jià)指標(biāo)的研究,忽略了基礎(chǔ)理論和基本概念的研究,導(dǎo)致在相當(dāng)一部分論著中對‘高校財(cái)務(wù)績效’、‘高校預(yù)算績效’、‘高?？冃ьA(yù)算’與‘高校預(yù)算績效管理’等的混用[2]?！币年U釋的事實(shí)就可以例證我們的觀點(diǎn)。首先，混用的四個(gè)術(shù)語，對于我們探討高校預(yù)算績效管理研究的危害是不言而喻的。雖然都是針對高校進(jìn)行的研究，但“預(yù)算績效”與“財(cái)務(wù)績效”還是有本質(zhì)上的區(qū)別的。同樣，“預(yù)算績效”與“預(yù)算績效管理”雖然也只有“管理”兩個(gè)字的不同，但其所研究的內(nèi)容與涉及到的對象，還是稍有不同的。只有區(qū)別這些不同，才能使我們的研究更加貼合實(shí)際。其次，對產(chǎn)生原因的挖掘。引文不但指出了目前于理論研究上的欠缺，而且還指出這種欠缺產(chǎn)生的原因。發(fā)現(xiàn)問題不是目的，解決問題才是最終的追求。因此，挖掘原因才能對癥下藥，解決理論上的欠缺。

提升高校預(yù)算績效管理的理論研究，還可以促進(jìn)高校預(yù)算績效管理實(shí)踐的發(fā)展。理論上的進(jìn)步與發(fā)展，勢必會影響到實(shí)踐上的進(jìn)步?！皩⑵胶庥?jì)分卡（BSC）與關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）結(jié)合使用，以高校發(fā)展戰(zhàn)略為核心，通過繪制戰(zhàn)略地圖對高校整體支出績效評價(jià)進(jìn)行研究，有助于推動高校全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的開展，提高其全面預(yù)算績效管理水平，促進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展[3]。”引文是基于兩種評價(jià)理論的整合而進(jìn)行的評價(jià)實(shí)踐。不同理論的整合，優(yōu)勢首先表現(xiàn)為互補(bǔ)。任何一個(gè)理論都有其自身的局限性，為了克服這種局限性，雖然有多種方法可以選擇，但整合不同的理論還是最基本的。平衡計(jì)分卡的實(shí)施難度較大，若管理水平的提升與之匹配，這是很難被付諸于實(shí)踐的。同時(shí)，平衡計(jì)分卡運(yùn)用中的指標(biāo)體系構(gòu)建也是一件非常困難的事情。高校的辦學(xué)特色是完全不同的，面對的管理現(xiàn)狀也是不同的，因而，構(gòu)建一個(gè)適合的評價(jià)體系是不容易的事情。關(guān)鍵績效指標(biāo)法的戰(zhàn)略導(dǎo)向性極強(qiáng)，但如何突出其戰(zhàn)略導(dǎo)向以及如何確認(rèn)這種導(dǎo)向，這也是十分困難的。

1.3 風(fēng)險(xiǎn)防控

高校預(yù)算績效管理的主要目的就是風(fēng)險(xiǎn)防控。高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有很大一部分來自于管理中的失誤。如果能夠從管理自身著眼，避免因此而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，那無疑也是件極其重要的防控舉措?！案咝?nèi)部控制作為制度體系中的重要部分，能夠幫助高校有效應(yīng)對發(fā)展過程中的風(fēng)險(xiǎn)”[4]基于引文所述的事實(shí)，我們有必要從預(yù)算績效管理自身著手，探討管理中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)并在解決這些風(fēng)險(xiǎn)的過程中，提升高校內(nèi)部的防控能力。因而，借助政府會計(jì)管理制度完善的背景，以預(yù)算績效管理為切入口，提升其防控能力，這絕對是一項(xiàng)正確的選擇。

2 高校預(yù)算績效管理實(shí)踐的建議

高校預(yù)算績效管理實(shí)踐研究的關(guān)注點(diǎn)有二：一是針對某一所高校的預(yù)算績效管理而設(shè)計(jì)的具體管理體系（評價(jià)體系）；二是以所有的高校為研究對象，探討宏觀層面上的管理體系的設(shè)計(jì)思路。本文在此以后者為研究內(nèi)容，從相對宏觀的層面上，總結(jié)和歸納高校預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建思路與方法?；谶@樣的研究目的，在明確了預(yù)算績效管理的迫切性后，我們就會主動參與高校預(yù)算績效管理的實(shí)踐。高校預(yù)算績效管理的實(shí)踐體系的設(shè)計(jì)，一般需要關(guān)注如下幾方面的問題：

2.1 預(yù)算績效管理專業(yè)人員隊(duì)伍的建設(shè)

高校的預(yù)算績效管理是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的管理實(shí)踐，不只需要豐富的管理知識作為支撐，而且還需要極強(qiáng)的財(cái)會知識作為基礎(chǔ)。故而在這樣的事實(shí)面前，我們在預(yù)算績效管理還未開始之前，進(jìn)行專業(yè)人員隊(duì)伍的建設(shè)。在談及高校預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及其存在的問題時(shí)，很多研究者都把“增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識，完善預(yù)算編制”[5]作為一種共識提出。如何才能強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識呢？換而言之，作為專業(yè)人員，他們對通過預(yù)算績效管理提升高校防控風(fēng)險(xiǎn)意識更為容易理解和接受。再加之預(yù)算績效管理是一項(xiàng)需要專業(yè)知識支撐的實(shí)踐，因而，構(gòu)建專業(yè)的人才隊(duì)伍就顯得尤為重要了。

2.2 豐富績效管理的理論知識

高校的預(yù)算績效管理可謂重在實(shí)踐。在其實(shí)踐的設(shè)計(jì)與實(shí)施中，我們首先需要豐富現(xiàn)有管理人員的知識儲備?！案咝Ｘ?cái)務(wù)預(yù)算是高校根據(jù)財(cái)務(wù)管理的要求，依照高校一定發(fā)展時(shí)期內(nèi)的規(guī)劃，制定出該時(shí)期的財(cái)務(wù)計(jì)劃，對于高校而言，既是制度也是指引，因?yàn)樗粌H保證合理分配學(xué)校的財(cái)務(wù)資源，也同時(shí)反映了學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃和方向[6]。”分析引文的內(nèi)容可知：首先，高校的預(yù)算績效管理者應(yīng)該具備相關(guān)的法律、法規(guī)知識。作為本次而言，《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》〈預(yù)算法〉及其相關(guān)的內(nèi)容都應(yīng)廣泛地理解和把握，否則，預(yù)算績效管理體系的設(shè)計(jì)與評價(jià)指標(biāo)及其權(quán)重的確認(rèn)，都有可能會出現(xiàn)問題。其次，高校預(yù)算績效管理體系的設(shè)計(jì)也需要專業(yè)知識。上述引文的作者曾把激勵(lì)理論和委托代理理論作為基礎(chǔ)。但另一則文章里，撰寫者郭越卻把新公共管理理論與委托代理理論作為理論基礎(chǔ)。與此同時(shí)，于昆在自己的文獻(xiàn)里，則又把控制理論引入到了其中。即使不再列舉，上述幾個(gè)理論的精髓，也并非是每一名高校預(yù)算績效管理者都能把握的。

2.3 確認(rèn)預(yù)算績效管理的評價(jià)對象

針對不同的評價(jià)對象，我們要有不同的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；針對不同的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，我們應(yīng)該有不同的指標(biāo)體系及迥異的權(quán)重體系。一般而言，高校預(yù)算績效管理的評價(jià)對象，既有針對管理部門的評價(jià)，也要有針對管理者個(gè)人的評價(jià)，更要有針對具體項(xiàng)目的評價(jià)。甚至還要有對評價(jià)自身的評價(jià)。即，以發(fā)現(xiàn)我們的評價(jià)體系設(shè)計(jì)是否是科學(xué)而進(jìn)行的評價(jià)。評價(jià)對象要盡量涉及到全部的預(yù)算管理環(huán)節(jié)和預(yù)算績效管理的每一個(gè)人，每一個(gè)部門。這樣的預(yù)算績效評價(jià)才能起到發(fā)現(xiàn)問題與解決問題的作用。

2.4 構(gòu)建高校預(yù)算績效管理評價(jià)指標(biāo)體系

只有構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的指標(biāo)體系，我們的預(yù)算績效管理才能實(shí)現(xiàn)其評價(jià)的全部目的。在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，需要我們關(guān)注的問題較多：

首先，定量指標(biāo)的設(shè)計(jì)。在高校的預(yù)算績效管理中，定量指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)尤為重要。為了設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)的定量指標(biāo)體系，我們可以采取借鑒的策略。既然高校的預(yù)算管理實(shí)踐具有共性的特點(diǎn)，那么我們就可以借鑒其他院校的設(shè)計(jì)理念并把其創(chuàng)新地運(yùn)用于自己的實(shí)踐中。在評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，選取典型指標(biāo)法、主成分法等均會被不同的高校選擇。不同的方法可以解決不同的問題，運(yùn)用選取典型指標(biāo)法，可以優(yōu)化當(dāng)初選擇指標(biāo)過多的問題。為了在評價(jià)中發(fā)現(xiàn)問題，顧及到預(yù)算績效管理的全面，我們可在選擇經(jīng)典指標(biāo)的過程中，去除那些不夠典型的指標(biāo)。從而在保證績效管理評價(jià)效果的同時(shí)，優(yōu)化指標(biāo)體系的構(gòu)成。主成分法的核心是因素分析，因高校預(yù)算績效管理評價(jià)所涉及到的因素眾多，故而眾多的因素都會成為一般因素指標(biāo)。若能整合這些一般指標(biāo)，那么主成分法就顯得相對重要了。

其次，權(quán)重的確認(rèn)。確定權(quán)重指標(biāo)的方法，一般有專家賦值法、層次分析法和可以通過yaahp軟件進(jìn)行權(quán)重計(jì)算，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)[7]。專家賦值法的運(yùn)用相對復(fù)雜，不僅需要我們事先確認(rèn)本領(lǐng)域的專家，而且還要爭得他們的配合，給出具體的建議。同時(shí)，運(yùn)用層次法也存在同樣的問題。針對不同層次的指標(biāo)賦予其不同的權(quán)重，這也是一件相對復(fù)雜的事情。因而，引文的作者提議運(yùn)用軟件進(jìn)行權(quán)重計(jì)算并對計(jì)算的結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)。

2.5 確保評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

評價(jià)的目的是為了獲取客觀的結(jié)果，但如何反饋這些結(jié)果，評價(jià)的這些結(jié)果都應(yīng)反饋給誰以及怎么反饋，這是保證評價(jià)價(jià)值彰顯的前提。然而，在目前高校的預(yù)算績效管理中，很少有人關(guān)注這類問題。一般都是誰評價(jià)、誰反饋，誰應(yīng)用。眾所周知，在目前的高校預(yù)算績效管理中，專業(yè)從事預(yù)算編制與執(zhí)行的人，都很少會參與到預(yù)算績效管理的評價(jià)實(shí)踐。因而，即使評價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)科學(xué)，評價(jià)的執(zhí)行過程客觀、公正，那也很難保證評價(jià)結(jié)果都能反饋到每一名預(yù)算工作者的手中。

預(yù)算績效管理評價(jià)結(jié)果一般有兩個(gè)層面上的用途：一是針對參與預(yù)算工作者而言的應(yīng)用。結(jié)合預(yù)算績效管理評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，這些工作人員不只可以發(fā)現(xiàn)自身工作中存在的問題，而且針對這些問題還能積極地尋找到科學(xué)的解決方法。二是針對管理者而言的應(yīng)用。高校的預(yù)算績效管理者可在宏觀的層面上發(fā)現(xiàn)本次管理體系中存在的問題并據(jù)此尋找到具體的辦法。因此，探討評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用也是預(yù)算績效管理研究者應(yīng)該關(guān)注的話題。

結(jié)論

提升高校的預(yù)算績效管理水平是我們每一名高校預(yù)算績效管理參與者的共識。我們在明確提升高校預(yù)算績效管理迫切性的前提下，從宏觀的層面上，對高校預(yù)算績效管理應(yīng)該關(guān)注的話題進(jìn)行總結(jié)和歸納。這些問題包括預(yù)算績效管理人才隊(duì)伍的建設(shè)、豐富績效管理的理論知識、確認(rèn)預(yù)算績效管理的評價(jià)對象、構(gòu)建高校預(yù)算績效管理評價(jià)指標(biāo)體系、確保評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。