黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年探索與時代啟示

辛藝萱

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的根本之策。在百年歷史進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持依據(jù)黨和國家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，不斷加強(qiáng)各方面制度建設(shè)，以制度為保障維護(hù)黨的長期執(zhí)政歷史地位和執(zhí)政興國的歷史使命。從鄧小平提出“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”(1)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第333頁。，到黨的十九大明確要求“黨的建設(shè)制度改革深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善”(2)習(xí)近平： 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年，第7頁。，我國的制度建設(shè)始終在路上。新時代，黨中央強(qiáng)調(diào)制度治黨、依規(guī)治黨，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成為中國共產(chǎn)黨在新的歷史方位上繼續(xù)保持自身先進(jìn)性和純潔性的重要舉措，凸顯了完善和發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)制度體系的必要性和必然性。事實(shí)證明，在“依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”(3)《堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)》，《人民日報(bào)》2016年12月26日。的背景下，建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國共產(chǎn)黨接續(xù)實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，統(tǒng)籌“兩個大局”，在社會主義法治建設(shè)的宏偉視野下不斷提升領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平的重要方面。唯有胸懷大局，立足自身建設(shè)，將黨的自我革命與社會革命相結(jié)合，中國共產(chǎn)黨才能深入領(lǐng)會“兩個大局”的辯證關(guān)系，堅(jiān)持育新機(jī)、開新局，不斷開拓“中國之治”的新境界。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的語義考辨和邏輯構(gòu)成

黨內(nèi)法規(guī)制度體系就語義而言，是一個典型的復(fù)合詞，綜合體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在將制度引入自我革命過程中的歷史發(fā)展和邏輯演變。在中國共產(chǎn)黨的百年歷史進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯構(gòu)成、詞群發(fā)展，體現(xiàn)著黨的建設(shè)整體工作，具有豐富的話語內(nèi)涵。

(一)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的詞義分析

黨內(nèi)法規(guī)是管黨、治黨的重要依據(jù)，也是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的有力保障。中國共產(chǎn)黨在長期執(zhí)政的歷史實(shí)踐中積累了關(guān)于管全黨、治全黨的寶貴經(jīng)驗(yàn)，并形成了以制度保障黨的建設(shè)成果的法治思維和工作方式。體系化的黨內(nèi)法規(guī)制度在治黨實(shí)踐的要求下日臻成熟，并構(gòu)建起深厚的理論基底。所謂行起于知，知然后行。要使廣大黨員干部行之有矩，首先要使其明白什么是黨內(nèi)法規(guī)。從語言學(xué)的角度分析黨內(nèi)法規(guī)制度體系，可以將其看作以黨內(nèi)法規(guī)為內(nèi)核的多元復(fù)合型詞匯。黨內(nèi)法規(guī)制度體系這一概念按照詞義的主要構(gòu)成來離析，一方面是以“黨內(nèi)法規(guī)”為主要內(nèi)容的概念義，另一方面則是以“制度”“體系”為補(bǔ)充的附屬義。其中，毫無疑問“黨內(nèi)法規(guī)”處于核心地位，并以附屬義的內(nèi)涵和外延作為重要的概念補(bǔ)充。

就內(nèi)涵而言，學(xué)術(shù)界對此有不同見解。有學(xué)者認(rèn)為， “黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨借以宣示自身價值和目標(biāo)、明確自身性質(zhì)和定位、規(guī)范組織活動和個體行為的制度形式”(4)陳家剛： 《“黨內(nèi)法規(guī)”:概念、屬性與邊界》，《新視野》2020年第4期。，或是“有權(quán)主體按照規(guī)定程序制定或認(rèn)定的，反映黨的統(tǒng)一意志，調(diào)整黨務(wù)關(guān)系，規(guī)范黨務(wù)關(guān)系主體行為，并由黨內(nèi)強(qiáng)制力保障實(shí)施的具有特定外在形式的規(guī)則體系”(5)歐愛民、李丹： 《黨內(nèi)法規(guī)法定概念之評述與重構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第1期。。這是從具體的角度去定義黨內(nèi)法規(guī)的作用和性質(zhì)?；诤暧^的視角，有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)就是對黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱和概括，即成文的黨內(nèi)規(guī)章制度。為了全方位科學(xué)把握黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵，我們在概念界定時往往是基于廣、狹二義。狹義的黨內(nèi)法規(guī)在2019年最新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《條例》)第一章第三條中有明確規(guī)定， “黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。”(6)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日報(bào)》2019年9月16日。而廣義上的黨內(nèi)法規(guī)正如前文所言，可以包括“依規(guī)治黨”的所有內(nèi)涵和外延。根據(jù)2012年發(fā)布的《條例》，規(guī)范性文件不包含在黨內(nèi)法規(guī)之中；在最新修訂的《條例》中，也有關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定時不得出現(xiàn)同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸的表述，在觀念上將黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件劃分為兩個部分。但是，考慮到黨內(nèi)規(guī)范性文件本身在黨組織履職盡責(zé)過程中呈現(xiàn)出的規(guī)范性作用和普遍約束力，中共中央在進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)編輯工作時，往往會將規(guī)范性文件收錄在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)之中。這樣，黨內(nèi)法規(guī)就有了更加寬泛的釋義。

在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，制度和體系都是這一整體概念中的附屬義，用以進(jìn)一步說明黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則設(shè)計(jì)。制度常常被認(rèn)定為一個社會的根本性規(guī)則。在哲學(xué)意義上，制度被看作是包含多個層次和要素的有機(jī)系統(tǒng)，它體現(xiàn)一定社會歷史形態(tài)上具有不同思想文化狀況的人的行為規(guī)范，用以調(diào)整人與人、人與社會之間的相互關(guān)系。作為社會學(xué)概念的制度蘊(yùn)藏著深厚的社會價值，其運(yùn)行表征著一個社會的秩序，用來泛指以社會規(guī)則和運(yùn)行模式來規(guī)范、調(diào)整社會個體行為的一種社會結(jié)構(gòu)。而基于政治學(xué)角度，制度則是權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中體現(xiàn)?！霸谡h治理所依據(jù)的各種制度性規(guī)范層面上，制度是在政黨內(nèi)部治理領(lǐng)域形成的一系列規(guī)則、關(guān)系和模式的有機(jī)統(tǒng)一體?！?7)馮曉暢： 《黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建原則與進(jìn)路——一個基本框架建構(gòu)的視角》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2020年第1期。所以，從這一角度看，制度進(jìn)一步解釋了黨內(nèi)法規(guī)的基本規(guī)則、相互關(guān)系和運(yùn)轉(zhuǎn)模式，以制度形式劃分了“黨內(nèi)法”和“國家法”之間的界限，蘊(yùn)藏著黨內(nèi)治理的特殊邏輯。有了制度就必然要構(gòu)建相應(yīng)的制度體系作為支撐。作為一定范圍或領(lǐng)域內(nèi)的若干事物依據(jù)內(nèi)部聯(lián)系所組成的有秩序的統(tǒng)一整體，體系具有系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和結(jié)構(gòu)性等特征。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)制度自成一個完備的體系，在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的表述中，“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”成為歸屬于中國特色社會主義法治體系的五大體系之一。

綜上，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)涵十分豐富，既包括體系化的黨內(nèi)法規(guī)，也涵蓋了大量的黨內(nèi)規(guī)范性文件，是用于黨內(nèi)治理、調(diào)整黨務(wù)關(guān)系的基本行為規(guī)則和制度模式。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)旨在形成從嚴(yán)治黨的長效機(jī)制，通過構(gòu)建科學(xué)完備、邏輯緊密、現(xiàn)實(shí)有效的黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)，為新時代黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨提供內(nèi)部穩(wěn)健的體系化支撐和外在強(qiáng)大的制度資源保障。

(二)黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)概念的厘定

黨內(nèi)法規(guī)是一個歷史性概念，源生于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)長期的實(shí)踐中，作為中國共產(chǎn)黨逐步走向成熟在價值層面的內(nèi)生需求和技術(shù)層面的外化策略，它見證和推動了中國共產(chǎn)黨由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變?？梢哉f，創(chuàng)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系是因黨的建設(shè)和治國理政所面臨的種種問題而產(chǎn)生的，同時又在不斷解決問題的實(shí)踐中得以深化和完善。通觀黨的歷史文獻(xiàn)，與黨內(nèi)法規(guī)相聯(lián)系的概念同時還有“黨的法規(guī)”“黨的法紀(jì)”“黨規(guī)黨法”“黨的紀(jì)律”等，這些概念并不是相互獨(dú)立、涇渭分明的，而是有著千絲萬縷的聯(lián)系，是在不同程度上對黨內(nèi)法規(guī)的階段性、具體性體現(xiàn)。在1938年中共中央召開的擴(kuò)大的六屆六中全會上，毛澤東首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念，即“須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動”(8)《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1991年，第528頁。。在這次會議上，劉少奇還專門作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，將“黨內(nèi)法規(guī)”與“法律”語義相聯(lián)系，要求“除政治上思想上之統(tǒng)一外，條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團(tuán)結(jié)不可”(9)《建黨以來重要文獻(xiàn)選編(1921—1949)》第15冊，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第749-750頁。，彰顯“黨內(nèi)法”的實(shí)際效力。之后，“黨內(nèi)法規(guī)”及相關(guān)概念多次在黨的文件及會議上被使用。

黨規(guī)黨紀(jì)既是對黨章的延伸，也是對整體黨內(nèi)法規(guī)概念的具體化體現(xiàn)?！包h規(guī)”和“黨內(nèi)法規(guī)”從起初作為統(tǒng)一概念使用，直到1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》以及2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)作出明確規(guī)定，兩者有了清晰的界線。黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志主張?jiān)诜ㄖ螌用娴纳鷦芋w現(xiàn)，在一定程度上涵蓋了對黨規(guī)的表述?！包h的紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、完成黨的任務(wù)的保證”(10)《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社，2017年，第51頁，第51頁。，“黨的紀(jì)律主要包括政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律”(11)《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社，2017年，第51頁，第51頁。。黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)常以黨的紀(jì)律形式存在于廣大黨員干部中，但并不是所有的黨內(nèi)法規(guī)都可稱為黨的紀(jì)律，同時黨的紀(jì)律也不是全部都可以上升為黨內(nèi)法規(guī)。從制定主體來看，由中央紀(jì)律檢查委員會制定的黨內(nèi)法規(guī)通?？梢允褂靡?guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等名稱(12)參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日報(bào)》2019年9月16日。，是維護(hù)黨風(fēng)黨紀(jì)、開展反腐敗斗爭的重要依據(jù)。一般說來，這些針對黨的組織、作風(fēng)以及反腐倡廉工作的黨內(nèi)法規(guī)可以看作黨的紀(jì)律，而一些不成文的黨的紀(jì)律，例如體現(xiàn)在黨的各項(xiàng)決議、意見、通知以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話中的紀(jì)律規(guī)范，雖然同樣具備一定效力，但是還不能上升至黨內(nèi)法規(guī)的高度。通常，黨內(nèi)法規(guī)依靠黨的紀(jì)律來保障實(shí)施，兩者在規(guī)章制度上存在一定范圍的交集，屬于交叉關(guān)系。廣義的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，除了狹義的黨內(nèi)法規(guī)，還包括黨組織在履職盡責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件，即規(guī)范性文件。黨內(nèi)規(guī)范性文件在一定程度上填補(bǔ)了黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)空白。

在依法治國和依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)的背景下，這些稱謂逐步得到確定和規(guī)范。根據(jù)《條例》的規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”(13)參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日報(bào)》2019年9月16日。，分別就黨內(nèi)事項(xiàng)作出根本規(guī)定、基本規(guī)定、全面規(guī)定和具體規(guī)定，其目的都是為了規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動。

(三)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯構(gòu)成

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)構(gòu)建起縱橫交錯、配套銜接的結(jié)構(gòu)體系。在整體上，黨內(nèi)法規(guī)形成了以黨章為統(tǒng)帥，準(zhǔn)則、條例為龍頭，若干規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為補(bǔ)充的制度體系。可以說，黨內(nèi)法規(guī)在體系化發(fā)展過程中已經(jīng)搭建起制度建設(shè)的四梁八柱，如何在立梁架柱的基礎(chǔ)上繼續(xù)為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)添磚加瓦，是黨中央在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨縱深發(fā)展的背景下所要關(guān)注的重要方面。

從橫向維度來看，黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)已基本構(gòu)成了以“1+4”為整體布局的制度體系。(14)參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日報(bào)》2019年9月16日。要按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌、相協(xié)調(diào)的原則，完善黨章統(tǒng)攝下的黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)共同發(fā)展的制度格局(15)參見《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，《人民日報(bào)》2017年6月26日。，及時對現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行存量整合和補(bǔ)充設(shè)置，確保制定的黨內(nèi)法規(guī)制度基本覆蓋四大領(lǐng)域的黨務(wù)關(guān)系和組織活動，切實(shí)滿足管全黨、治全黨的基本要求。這樣，黨內(nèi)法規(guī)就像是一個系統(tǒng)工程，四大板塊彼此支撐，內(nèi)部高效協(xié)同。

從縱向維度來看，黨內(nèi)法規(guī)制度是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央組織牽頭協(xié)調(diào)、地方能動性配合下共同推進(jìn)的。根據(jù)《條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包含了黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會、黨中央工作機(jī)關(guān)等上級黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)以及省、自治區(qū)、直轄市黨委等下級制定機(jī)關(guān)v，這樣的主體劃分就使不同級別黨的組織所制定的黨內(nèi)法規(guī)處于不同層級的縱向關(guān)系，原則上構(gòu)成上位黨規(guī)優(yōu)先于下位黨規(guī)的效力等級。也正是由于黨內(nèi)法規(guī)位階的存在，才得以使紛繁復(fù)雜的黨規(guī)制度在管黨、治黨實(shí)踐中呈現(xiàn)出層次分明、系統(tǒng)有序的規(guī)范體系。

黨內(nèi)法規(guī)位階的內(nèi)涵十分豐富。首先，在效力等級上，黨章具有獨(dú)樹一幟的絕對權(quán)威，在黨內(nèi)處于“母法”地位。中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)的層級依次遞減。其次，上位黨內(nèi)法規(guī)更具有穩(wěn)定性和主導(dǎo)性，下位黨內(nèi)法規(guī)通常以上位黨內(nèi)法規(guī)為轉(zhuǎn)移，是上位黨內(nèi)法規(guī)的細(xì)化、量化和具體化。再次，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的配套性黨內(nèi)法規(guī)有其限定范圍，在原則上不得超過上位黨內(nèi)法規(guī)的范圍。最后，根據(jù)優(yōu)先適用原則，下位黨內(nèi)法規(guī)一般不做同上位黨內(nèi)法規(guī)重復(fù)性的規(guī)定，更不得與上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年探索歷程

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是結(jié)合黨在不同歷史時期自我革命和社會革命的現(xiàn)實(shí)需要提出的必要命題。法為國之重器，良規(guī)乃政黨善治之前提。黨內(nèi)法規(guī)是伴隨中國共產(chǎn)黨的成立而產(chǎn)生的，并在長期的管黨治黨實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善。在中國共產(chǎn)黨的百年歷史進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)制度的生成大致可被劃分為四個階段。從中國共產(chǎn)黨成立到新中國成立時期，以綱領(lǐng)、黨章為標(biāo)志的立規(guī)觀念開始萌芽；在新中國成立后近30年的時間里，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展經(jīng)歷了一段曲折前進(jìn)的艱難時期；改革開放之后，黨內(nèi)法規(guī)開始朝著體系化、制度化的方向發(fā)展；新時代，在全面從嚴(yán)治黨的目標(biāo)性下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)被提高到了前所未有的高度，力求在2021年形成較為完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)迎來了“全面決勝期”。

(一)起步與奠基：新民主主義革命時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史緣起

黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的內(nèi)在訴求和外化的策略保障。起初，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)同志尚未明確提出黨內(nèi)法規(guī)這一概念時，在黨內(nèi)以專門規(guī)章制度約束全黨的觀念就早有萌芽。1921年，伴隨著中國共產(chǎn)黨的成立，黨內(nèi)的第一個綱領(lǐng)性文件《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》(以下簡稱為《綱領(lǐng)》)也隨之誕生。《條例》中有明確闡述，黨章對涉及黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)等根本性問題作出規(guī)定。而當(dāng)時黨的一大通過的《綱領(lǐng)》共有15條，分別對黨的名稱和性質(zhì)、黨的任務(wù)和綱領(lǐng)以及黨的組織、黨的紀(jì)律等帶有根本性、關(guān)鍵性的問題做出規(guī)定(16)參見《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編：1921—2002》，中國方正出版社，2006年，第46-80頁。，實(shí)際上包含了黨章的內(nèi)容，起到了“中國共產(chǎn)黨臨時章程”的重要作用，為之后系統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)的提出和制定奠定了良好基礎(chǔ)，成為中國共產(chǎn)黨成立之初的“定海神針”。

翌年，中共二大召開，在《綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上頒布了中國共產(chǎn)黨歷史上第一部正式的《中國共產(chǎn)黨章程》，開啟了系統(tǒng)化制度治黨、依規(guī)治黨的歷史先河。黨章是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理的最高“法度”，等同于憲法在國家法律中的“母法”地位，是制定一切黨內(nèi)法規(guī)的最根本的依據(jù)。1922年的《中國共產(chǎn)黨章程》以6章29條的內(nèi)容對黨員入黨、黨的組織、黨的紀(jì)律等問題做出明確規(guī)定，并增加了關(guān)于會議制度、經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容(17)參見《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編：1921—2002》，中國方正出版社，2006年，第46-80頁。。此時中國共產(chǎn)黨的黨員數(shù)量相較一大時期有了明顯增加，從起初的50余人發(fā)展到195人，同時一些地方性的共產(chǎn)黨組織在短短一年內(nèi)也快速發(fā)展起來。中共二大的召開和《中國共產(chǎn)黨章程》的頒布為黨的發(fā)展指明了方向，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建工作的完成。1923年，中共三大黨章嚴(yán)格入黨手續(xù)并補(bǔ)充了關(guān)于黨員自請出黨的問題。(18)參見《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編：1921—2002》，中國方正出版社，2006年，第46-80頁。1925年中共四大對黨章進(jìn)行第二次修正，在整體章節(jié)上保留了原有結(jié)構(gòu)，將原本黨的組織方面規(guī)定的黨員5～10人可成立小組修改為3人以上便可成立一支部，首次將黨的支部作為黨的基層單位，增強(qiáng)了黨員的組織歸屬。(19)參見《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編：1921—2002》，中國方正出版社，2006年，第46-80頁。1927年的中共五大黨章是黨的歷史上唯一一個由中央政治局通過的黨的章程，其余均是由黨的全國代表大會討論并通過。相比中共四大的黨章，針對當(dāng)時黨員數(shù)量短期激增的情況，中共五大的黨章做了許多新的補(bǔ)充和修正，以12章共85條的內(nèi)容成為中國共產(chǎn)黨歷史上條文最多同時也是最具特色的黨章，對黨的建設(shè)、黨的支部、黨團(tuán)等問題均做出更加系統(tǒng)的規(guī)定，提出了民主集中制的指導(dǎo)原則(20)參見《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編：1921—2002》，中國方正出版社，2006年，第46-80頁。，不僅確立了黨和國家的行為準(zhǔn)則，同時也奠定了黨章作為黨內(nèi)根本大法的總基調(diào)，對之后黨章的制定和修訂工作產(chǎn)生了重要影響。現(xiàn)如今，黨中央時常號召全黨要“照鏡子、正衣冠”，靠何而照、依何而正，主要就是以黨章為鏡，以黨內(nèi)法規(guī)為標(biāo)尺去衡量和判斷，進(jìn)行自我糾偏，擺正方向。黨章的誕生標(biāo)志著黨中央依規(guī)治黨的起步。在黨章的統(tǒng)領(lǐng)下，黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)也逐漸拉開了帷幕。

(二)探索與挫折：社會主義革命和建設(shè)時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的曲折演進(jìn)

1949年，新中國成立后中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)執(zhí)掌政權(quán)，兼顧革命黨和執(zhí)政黨的雙重身份。革命性是無產(chǎn)階級政黨的本質(zhì)屬性，面對新中國成立到改革開放這一時期執(zhí)政興國的歷史使命，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持將自我革命與社會革命相結(jié)合，帶領(lǐng)人民在推動社會主義革命和建設(shè)的同時加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，依規(guī)治黨得到了接續(xù)傳承和穩(wěn)定發(fā)展。

在這一時期，黨中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的積極探索首先體現(xiàn)于將黨紀(jì)作為執(zhí)行路線的保證。毛澤東曾指出：“一個有紀(jì)律的，有馬克思列寧主義的理論武裝的，采取自我批評方法的，聯(lián)系人民群眾的黨”(21)《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1480頁。是我們區(qū)別于前人的重要武器。為了建設(shè)有紀(jì)律性的政黨，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在革命和建設(shè)中結(jié)合新形勢、新任務(wù)制定了一系列黨規(guī)黨紀(jì)，將黨的紀(jì)律嚴(yán)格執(zhí)行到革命實(shí)踐中來，強(qiáng)化對黨員干部的責(zé)任約束。1949年11月，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，明確規(guī)定中央紀(jì)律檢查委員會負(fù)責(zé)檢查中央直屬各部門及各級黨組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀(jì)律的行為；受理、審查并決定中央直屬各部門，各級黨的組織及黨員違犯紀(jì)律的處分，或取消其處分；在黨內(nèi)加強(qiáng)紀(jì)律教育，成立新中國初期的中央紀(jì)律檢查委員會，隨后通過了《中共中央紀(jì)律檢查委員會工作細(xì)則》(22)參見《中共中央文件選集(一九四九年十月—一九六六年五月)》第1冊，人民出版社，2013年，第72頁。。及至1950年底，縣級以上的各級黨委大部分相繼建立了專門的紀(jì)律檢查委員會，在黨內(nèi)提倡紀(jì)律教育，增強(qiáng)硬性約束。

在黨的組織方面，根據(jù)新中國成立初期的黨管干部原則，1953年中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，提出在中央及各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級黨委組織部統(tǒng)一管理下實(shí)行分部分級管理干部制度，以適應(yīng)干部隊(duì)伍急劇擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)需要。為了加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，中共中央在1963年相繼頒布了包括《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例(試行草案)》《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例(試行草案)》以及《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例(試行草案)》。在黨的監(jiān)督制度方面，1955年《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，強(qiáng)調(diào)黨的中央及地方各級紀(jì)律檢查委員會對黨內(nèi)存在的各種違法亂紀(jì)行為的監(jiān)督責(zé)任，旨在建立黨的紀(jì)檢與監(jiān)察部門聯(lián)合督察的制度機(jī)制，保障黨內(nèi)監(jiān)督的貫徹落實(shí)，充分體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。1962年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的監(jiān)督制度。在此期間，中共中央《關(guān)于開展反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀(jì)的指示》《關(guān)于厲行節(jié)約的緊急規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布和實(shí)施，針對當(dāng)時黨內(nèi)存在的不同問題做出重要規(guī)定，提升了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的自我革命和建設(shè)水平。

鄧小平在中共八大《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“黨除了應(yīng)該加強(qiáng)對于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，并且從國家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以便對于黨的組織和黨員實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督?！?23)《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，1994年，第215頁。1956年中共八大的黨章是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后制定的第一部黨章，當(dāng)時社會主義基本制度在中國確立，黨領(lǐng)導(dǎo)人民即將開啟全面建設(shè)社會主義的新階段，承擔(dān)著探索符合中國國情的社會主義建設(shè)道路的新任務(wù)。中共八大黨章準(zhǔn)確反映了新形勢下的新要求，在總結(jié)執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的基礎(chǔ)上對黨的建設(shè)做出明確規(guī)定，將民主集中制的集中與民主之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系改為指導(dǎo)關(guān)系，對黨的組織機(jī)構(gòu)也做出了一系列新的規(guī)定，為社會主義建設(shè)時期黨的建設(shè)與發(fā)展提供了重要方向。

1966年以后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了一個緩慢發(fā)展時期，雖然當(dāng)時中共中央先后發(fā)出《關(guān)于已經(jīng)成立了革命委員會的單位恢復(fù)黨的組織生活的批示》《關(guān)于整頓、恢復(fù)、重建黨的組織生活的意見和問題》，要求開展整黨建黨活動(24)《毛澤東年譜(1949—1976)》第6卷，中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第135-138頁。，但實(shí)際上，黨的組織生活的恢復(fù)和開展仍然面臨著很大阻力。在黨的組織問題上出現(xiàn)了嚴(yán)重違犯民主集中制的行為，對于黨員的權(quán)利問題嚴(yán)重忽視，在黨的監(jiān)督和紀(jì)律檢查方面出現(xiàn)了階段性的立規(guī)空白。這一時期，黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)出極大的不穩(wěn)定性，缺乏權(quán)威效力。直到1976年黨在各條戰(zhàn)線開始進(jìn)行撥亂反正，才在全黨范圍逐漸恢復(fù)黨的紀(jì)律的嚴(yán)肅性。(25)《改革開放三十年重要文獻(xiàn)選編(上)》，中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第287-288頁。這一時期，黨和國家應(yīng)吸取很多方面的教訓(xùn)，其中不可忽視的一點(diǎn)是國家的民主與法制建設(shè)。作為世界上組織體系最為龐大的政黨，中國共產(chǎn)黨必須建立健全民主集中制，旨在維護(hù)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和保護(hù)黨的生命機(jī)體的健康發(fā)展。

(三)發(fā)展與推進(jìn)：改革開放新時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的恢復(fù)調(diào)整

1978年12月，鄧小平在反思“文化大革命”深刻教訓(xùn)時提出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。

黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！?26)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第147頁，第276頁。黨的十一屆三中全會以來，伴隨黨的民主集中制的重新確立，新時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)找到了正確方向。鄧小平深刻認(rèn)識到制度建設(shè)的重要作用。在1980年中央政治局?jǐn)U大會議上，他提出“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，要求將制度建設(shè)引進(jìn)黨的建設(shè)，推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展與完善。此后，他在不同場合時常強(qiáng)調(diào)“建設(shè)好的黨風(fēng)，思想教育很重要，制度建設(shè)也很重要”(27)《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》，人民出版社，1986年，第22-23頁。，提倡從思想和制度兩個方面抓黨的建設(shè)，為之后黨中央提出“思想建黨與制度治黨同時發(fā)力”這一命題提供了思路與方向。

在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，準(zhǔn)則居于整個黨規(guī)軀體的主干地位，這與1980年黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(以下簡稱為《準(zhǔn)則》)密切相關(guān)。《準(zhǔn)則》是中國共產(chǎn)黨歷史上第一部以準(zhǔn)則命名的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，其地位與效力僅次于黨章。在當(dāng)時黨內(nèi)政治生活遭到嚴(yán)重破壞，而中共十一大黨章又尚未起到正本清源作用的條件下，《準(zhǔn)則》對于重塑黨內(nèi)政治生活的規(guī)范性和有序性，確保黨的基本路線和各項(xiàng)方針政策的貫徹執(zhí)行起到了重要的指導(dǎo)作用。

1982年中共十二大召開，在“建設(shè)有中國特色的社會主義”的命題基礎(chǔ)上確立了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的綱領(lǐng)，這在中國共產(chǎn)黨歷史上具有十分重要的意義，為之后黨的理論和實(shí)踐工作確立了主題。這次大會通過了新的《中國共產(chǎn)黨章程》，其中既汲取了中共七大、八大黨章的經(jīng)驗(yàn)，也吸取了中共九大、十大黨章的教訓(xùn)，同時對中共十一大黨章中的“左”的錯誤進(jìn)行了修正，整個黨章修改工作歷時近三年，成為新時期黨內(nèi)法規(guī)的藍(lán)本。對此，鄧小平認(rèn)為， “修改黨章是要進(jìn)一步明確黨在四個現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用。執(zhí)政黨應(yīng)該是一個什么樣的黨，執(zhí)政黨的黨員應(yīng)該怎樣才合格，黨怎樣才叫善于領(lǐng)導(dǎo)”(28)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第147頁，第276頁。，這些問題在中共十二大黨章中都有明確體現(xiàn)，適應(yīng)了新時期的特點(diǎn)與需要。

之后，根據(jù)整黨治黨的迫切要求，《中共中央關(guān)于整黨的決定》《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》《關(guān)于對黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》等多部黨內(nèi)法規(guī)先后頒布，切合了中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的需要，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨同人民群眾的密切聯(lián)系。1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布，成為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史上的一座里程碑，從此中國共產(chǎn)黨有了獨(dú)立的黨內(nèi)“立法法”，黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行等相關(guān)工作有了更加程序化、制度化的科學(xué)依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)制度朝著更加體系化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展。

(四)深入與創(chuàng)新：新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的接續(xù)發(fā)展與卓越成就

中央組織部最新黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底中國共產(chǎn)黨黨員數(shù)量已經(jīng)突破9100萬，體量之龐大史無前例。面對規(guī)模龐大的黨員組織和新的歷史方位下的治黨任務(wù)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，多次強(qiáng)調(diào)“要經(jīng)常對照黨章黨規(guī)黨紀(jì)，檢視自己的理想信念和思想言行，不斷撣去思想上的灰塵，永葆政治本色”(29)《習(xí)近平談治國理政》第三卷，外文出版社，2020年，第520頁。。制度治黨、依規(guī)治黨成為貫徹新時代全面從嚴(yán)治黨的主線與關(guān)鍵。

第一，加強(qiáng)黨規(guī)頂層設(shè)計(jì)，為構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供指導(dǎo)性規(guī)范。2012年，中共中央發(fā)布了《條例》，是繼1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》后黨內(nèi)第一部公開、正式發(fā)布的黨內(nèi)“立法法”，對黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)權(quán)限做出明確規(guī)定，有效地避免和解決了在制定程序上出現(xiàn)的無權(quán)制定、越位制定、重復(fù)制定等現(xiàn)象，從根本上保證了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和統(tǒng)一性，增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)際效力。 《條例》實(shí)行后，各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的制定工作得到了切實(shí)規(guī)范。2013年，中共中央出臺《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，對2013年之后五年內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作做出了統(tǒng)籌規(guī)劃，并提出在建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標(biāo)，成為新時代依規(guī)治黨重要部署的關(guān)鍵舉措。2016年12月， 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)問題做出具體部署。2018年，針對第一個五年規(guī)劃行將結(jié)束，新一輪的黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)劃被提上日程，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》的頒布成為推動新時代黨內(nèi)法規(guī)與時俱進(jìn)、完善發(fā)展的指導(dǎo)性文件。

第二，深入開展管黨治黨實(shí)踐，確保黨內(nèi)法規(guī)制度的落地生效。新時代，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了顯著成效，中央和地方制定的黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)范性文件內(nèi)容之廣、范圍之大，涉及黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障方方面面。與此同時，在黨規(guī)指導(dǎo)下的各種治黨實(shí)踐活動也得以深入開展。2012年，中央政治局審議通過了《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》(以下簡稱《八項(xiàng)規(guī)定》)。在《八項(xiàng)規(guī)定》的制度約束下，中央政治局率先垂范，花大氣力、下大決心狠抓作風(fēng)建設(shè)，切實(shí)解決人民群眾關(guān)注度高、黨內(nèi)現(xiàn)實(shí)存在的突出問題。在《八項(xiàng)規(guī)定》的牽頭引領(lǐng)下，中央又轉(zhuǎn)發(fā)對領(lǐng)導(dǎo)干部的六項(xiàng)禁令，各級黨委機(jī)關(guān)在制度約束下厲行節(jié)約，狠剎浪費(fèi)之風(fēng)，僅2019年便查處違反中央《八項(xiàng)規(guī)定》精神的問題136307起，處理194124人，黨紀(jì)政紀(jì)處分124723人(30)《2019年全國共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題136307起》，《人民日報(bào)》2020年1月19日。，使黨內(nèi)的一陣“歪風(fēng)”得到了有效遏制，重塑黨內(nèi)風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

第三，全面梳理現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的“立改廢釋”工作。黨的十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，在技術(shù)層面深入推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、清理、備案等相關(guān)工作，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系成為貫徹依規(guī)治黨、制度治黨的重要實(shí)施路徑。目前，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)搭建起以黨章為支點(diǎn)、中央黨內(nèi)法規(guī)為橫梁，各級配套黨內(nèi)法規(guī)為銜接的制度體系，共同支撐起黨的建設(shè)六大方面的偉大工程。新時代，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的步伐加速推進(jìn)，2018年僅中央黨內(nèi)法規(guī)就印發(fā)74部，2019年頒布修訂后的《條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和新制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》，要求各地區(qū)和各部門嚴(yán)格遵照執(zhí)行。2020年《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》出臺，要求扭住黨委(黨組)這個關(guān)鍵主體，強(qiáng)調(diào)責(zé)任落實(shí)，推動全面從嚴(yán)治黨取得實(shí)效；同年11月，中央政治局審議《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，對新時代下繼續(xù)發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線法寶優(yōu)勢做出謀劃部署。目前，黨內(nèi)先后共開展兩次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，為形成科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系再次“把脈問診”，提供了全面從嚴(yán)治黨的有效制度保障。

三、新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

法隨國家而產(chǎn)生，黨規(guī)隨黨而確立。中國共產(chǎn)黨的百年歷史折射出黨內(nèi)法規(guī)制度形成、發(fā)展以及體系化構(gòu)建的宏偉歷程。習(xí)近平指出：“歷史的啟迪和教訓(xùn)是人類的共同精神財(cái)富?！?31)《習(xí)近平在紀(jì)念中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年系列活動上的講話》，人民出版社，2015年，第12頁。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史融于黨史之中，蘊(yùn)藏著豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)與智慧。當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨即將開啟第二個百年歷史征程，我們既要銘記歷史，也要把握當(dāng)下、開拓未來，推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在黨的具體實(shí)踐中不斷取得新的偉大成就。

(一)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)立足于全面從嚴(yán)治黨的時代要求

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨逐步探索出一條以自我革命引領(lǐng)偉大的社會革命的正確道路，提出黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的破解思路，以及“從嚴(yán)必依法度、法度必求完備”的治黨經(jīng)驗(yàn)。所謂事必有法，然后可成。在黨的十九屆中央紀(jì)委四次全會上，習(xí)近平提出要“完善全面從嚴(yán)治黨制度，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)一些領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、管黨治黨不力狀況，使黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”(32)《習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委四次全會上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 一以貫之全面從嚴(yán)治黨強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督 為決勝全面建成小康社會決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)強(qiáng)保障 李克強(qiáng)栗戰(zhàn)書汪洋王滬寧韓正出席會議 趙樂際主持會議》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2020年第2期。。這從源頭上找到了解決全面從嚴(yán)治黨不力的癥結(jié)所在。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，體現(xiàn)了黨中央對“依規(guī)治黨”“制度治黨”的高度重視。從中國共產(chǎn)黨百年歷史來看，黨內(nèi)法規(guī)滿足了黨在不同歷史時期的治黨需求，推進(jìn)了黨的建設(shè)偉大工程。當(dāng)前，在全面從嚴(yán)治黨縱深發(fā)展的要求下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也應(yīng)立足于新時代的戰(zhàn)略基點(diǎn)不斷深入推進(jìn)。

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》指出，要增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。(33)參見《中共中央印發(fā) 〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)〉》,《人民日報(bào)》2018年2月24日。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)切實(shí)抓好黨內(nèi)法規(guī)的“立改廢釋”工作，保證黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量。第一，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。目前，在黨章的統(tǒng)攝下，四大制度板塊共同支撐起黨的建設(shè)偉大工程，缺少任何一方的力量，都無法行之有效地推進(jìn)黨的建設(shè)發(fā)展。為此，既要從各自領(lǐng)域出發(fā)夯實(shí)基礎(chǔ)性、主干性法規(guī)，突出黨內(nèi)法規(guī)的針對性與指導(dǎo)性，又要著眼于體系完善，根據(jù)實(shí)踐所需補(bǔ)足制度短板和漏洞，切實(shí)解決黨內(nèi)法規(guī)中存在的不平衡不充分問題，維護(hù)好黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威與效力。第二，構(gòu)建高效的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系。抓好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)首先要保證現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行。為此，既要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，推動主體責(zé)任層層落實(shí)、各級壓力重重疊加，加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部示范引領(lǐng)，進(jìn)一步營造全黨上下知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)的濃厚氛圍，又要配以有效的監(jiān)督檢查，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的評估機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)規(guī)力度，破解執(zhí)規(guī)難題，確保黨內(nèi)法規(guī)制度可執(zhí)行、可監(jiān)督、可檢查、可問責(zé)。第三，構(gòu)建有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。以加強(qiáng)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)保障為前提，切實(shí)履行各級黨委對職權(quán)范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作的組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮好中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度優(yōu)勢，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃。為推動各項(xiàng)制度改革措施貫徹落實(shí)，應(yīng)做好基礎(chǔ)條件的“硬件”保障，既要優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)工作條件，又要把握好黨內(nèi)法規(guī)人才隊(duì)伍建設(shè)的“質(zhì)”與“量”的要求，堅(jiān)持高層次、專業(yè)化、綜合性培養(yǎng)，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供必要的物質(zhì)支持和后續(xù)的人才支撐。同時，應(yīng)積極構(gòu)建黨內(nèi)政治文化的“軟件”保障，抓好工作機(jī)制、思想文化、理論研究三大主線，營造黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的良好氛圍，創(chuàng)建內(nèi)部穩(wěn)定的工作環(huán)境。

總之，全面從嚴(yán)治黨的時代需求決定了黨內(nèi)法規(guī)制度的不斷完善，而黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行又反作用于黨員干部自我革命能力的提升。新時代，完善和發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)制度應(yīng)立足于中國共產(chǎn)黨管黨治黨的目標(biāo)需求，做好立規(guī)執(zhí)規(guī)的實(shí)際工作。

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)融于社會主義法治建設(shè)的總體布局

2019年，黨的十九屆四中全會把黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)列為堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)要“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法治中國建設(shè)”(34)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社，2019年，第13-14頁。。從“法制”到“法治”，一字之差體現(xiàn)的是從靜態(tài)的法的規(guī)范到動態(tài)的治國理念的轉(zhuǎn)變。法治的背后蘊(yùn)含的就是制度之治與規(guī)則之治。黨的十八大以來，我們不斷推進(jìn)制度治黨，將制度建設(shè)貫徹到黨的建設(shè)全過程，形成了系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制度有效維護(hù)了黨的權(quán)威統(tǒng)一、維持了黨的團(tuán)結(jié)秩序，成為構(gòu)建從嚴(yán)治黨長效機(jī)制的重要依據(jù)。新時代，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)融于社會主義法治建設(shè)的總體布局。

第一，嚴(yán)格貫徹紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的從嚴(yán)治黨要求?！皣袊?，黨要有黨規(guī)黨法……沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！?35)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第147頁。黨內(nèi)法規(guī)是法治思維在治黨領(lǐng)域的理念創(chuàng)新和重要體現(xiàn)。一方面，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在治理效能發(fā)揮上遵循著同樣的原則和規(guī)律；另一方面，黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和執(zhí)政地位決定了必須以更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)把黨內(nèi)法規(guī)擺在更加突出的位置。黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建成功地解決了在社會主義法治環(huán)境下，中國共產(chǎn)黨靠何而管、依何而治的重大問題。新時代，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)需緊密結(jié)合全面依法治國的基本方略，深入貫徹“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”的從嚴(yán)治黨要求，真正把黨內(nèi)法規(guī)立起來、嚴(yán)起來、執(zhí)行起來，使制度成為黨員干部不可逾越的底線和不敢觸碰的“高壓線”。

第二，重點(diǎn)把握和處理好黨法關(guān)系。習(xí)近平指出：“黨和法的關(guān)系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰?！?36)《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第33頁。正確處理黨法關(guān)系應(yīng)把握好三個方面的內(nèi)容：首先，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國相統(tǒng)一。社會主義法治的最大特點(diǎn)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會主義法治就無法實(shí)現(xiàn)。建設(shè)社會主義法治國家首先要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加以推進(jìn)。其次，堅(jiān)持政治思維與法治思維相結(jié)合。黨法關(guān)系是對政治與法治關(guān)系的抽象和概括。社會主義法治建設(shè)具備制度特質(zhì)，內(nèi)在規(guī)定了在法的范疇進(jìn)一步體現(xiàn)中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。在社會主義法治建設(shè)的場域下，既要深入解讀法治形態(tài)背后所體現(xiàn)的政治話語，也要構(gòu)建配套性的法治體系。(37)《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報(bào)》2014年10月29日。最后，堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)“法”的性質(zhì)和法治方式，全面從嚴(yán)治黨既有賴于黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)在作用，也有賴于國家法律的外在保障。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)和互動發(fā)展是堅(jiān)守黨的規(guī)矩、規(guī)范黨內(nèi)秩序、實(shí)現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的基本遵循，同時也是維護(hù)社會主義法治、建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在邏輯。

第三，明確黨內(nèi)法規(guī)體系在“五大體系”總布局中的定位。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)屬于“法”的范疇，作用于不同場域。在中國特色社會主義法治體系中，完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系共同支撐起新時代社會主義法治建設(shè)，推動了黨和國家各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)入法治化發(fā)展的新階段。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)將依規(guī)治黨、制度治黨提到了前所未有的高度，突破了原有的社會主義法律體系的內(nèi)涵，打破了固有的法治界限，是對法治理念的守正與創(chuàng)新。構(gòu)建“五大體系”共同發(fā)展的戰(zhàn)略格局，是新時代社會主義法治建設(shè)的特點(diǎn)與優(yōu)勢。站在中國特色社會主義法治建設(shè)的宏偉視角健全黨內(nèi)法規(guī)制度，有利于進(jìn)一步協(xié)調(diào)黨規(guī)國法的相互關(guān)系，樹立黨內(nèi)法規(guī)的制度權(quán)威，發(fā)揮法治的效力。

(三)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)致力于中國共產(chǎn)黨治國理政能力的提升

《中國共產(chǎn)黨章程》旗幟鮮明地指出中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。我們要統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，完成“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短期目標(biāo)以及2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，做好“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的有序銜接，都需要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家各項(xiàng)事業(yè)的方方面面。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，只有堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持社會主義制度，黨和國家事業(yè)才能順利發(fā)展，反之將遭受重大挫折?，F(xiàn)在，第一個百年目標(biāo)即將完成，第二個百年目標(biāo)即將開啟，我國仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。在這個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨如何處理好繼承與創(chuàng)新的辯證關(guān)系，統(tǒng)籌好國內(nèi)和國外兩個大局，發(fā)揮好我國的制度優(yōu)勢是關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)制度因中國共產(chǎn)黨的成立而產(chǎn)生，切合中國共產(chǎn)黨的發(fā)展需要而完善。新時代，中國共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)取得突破性成就，既需要及時推廣成熟經(jīng)驗(yàn)，也需要提升治國理政的能力和底氣，為此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是在新時代下必須要回答好的重要命題。

四、結(jié) 語

歷經(jīng)百年，中國共產(chǎn)黨成為人民衷心擁護(hù)、勇于自我革命、站在時代前列的世界第一大政黨，這與不斷發(fā)展和日益健全的黨內(nèi)法規(guī)制度有著密切聯(lián)系。改革開放以來我國所取得的一切成績和進(jìn)步，歸結(jié)起來的重要原因就是確立了中國特色社會主義制度。制度是帶有根本性的問題，決定著黨和國家事業(yè)發(fā)展的前途和命運(yùn)。黨內(nèi)法規(guī)制度作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，是針對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)、圍繞黨務(wù)關(guān)系和規(guī)范各級黨組織以及黨員行為的專門規(guī)章制度，長期指引并約束黨組織和黨員干部的行為活動，塑造著中國共產(chǎn)黨及其黨員的整體形象。新時代，中國共產(chǎn)黨需要領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義各項(xiàng)事業(yè)繼續(xù)前進(jìn)，應(yīng)進(jìn)一步探索提升黨治國理政能力的技術(shù)路徑，立足于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷將黨的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，從制度層面抓好黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，以制度為保障，鞏固黨的建設(shè)的偉大成果。