新時(shí)期農(nóng)村土地資源管理與土地利用問題的分析

文丨趙桐 李俊穎 王浚浦

（作者單位：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)）

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用也成為建設(shè)新農(nóng)村的有效途徑之一，但在建設(shè)用地方面存在較多問題。對(duì)此，需要對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地管理與利用的實(shí)施意義和存在問題進(jìn)行分析，提出改善對(duì)策，以更好地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、農(nóng)村土地資源管理與土地利用的意義

土地資源管理是對(duì)某個(gè)地區(qū)的土地，按照當(dāng)?shù)氐耐恋乩靡?guī)劃、城市用地規(guī)劃等，明確管理目標(biāo)，對(duì)土地資源利用情況進(jìn)行分析調(diào)整，發(fā)現(xiàn)問題，并提出措施來提高土地資源整體利用率，包括土地整理項(xiàng)目、土地開發(fā)項(xiàng)目及土地綜合項(xiàng)目等內(nèi)容。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，土地資源成為促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，也是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平提升的關(guān)鍵因素。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的人口越來越少，大量的人口涌向城市，帶來大批的閑置土地和房屋。在這個(gè)情況下，將閑置的土地資源和房屋資源集中到一起進(jìn)行挖掘利用，以提高農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集約化水平。盤活農(nóng)村土地資源，將分散的土地資源集中到一起進(jìn)行利用，可以減少土地資源的閑置問題，不斷提升土地資源的利用率。

二、農(nóng)村土地資源管理與土地利用的關(guān)系

一方面，土地利用方式直接影響著土地資源管理。這兩項(xiàng)工作都需要滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。在新農(nóng)村規(guī)劃下，建設(shè)用地的安排和使用情況，與土地資源的管理規(guī)劃息息相關(guān)。因此相關(guān)部門要分析建設(shè)在土地利用過程中存在的問題，并根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，對(duì)建設(shè)用地的利用措施進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新。另一方面土地資源管理對(duì)于土地利用有一定影響。土地資源管理政策會(huì)影響到土地利用，并且產(chǎn)生一定的約束性，最為突出的就是集約化用地制度，以及新時(shí)期對(duì)建設(shè)用地的約束性要求，比如宅基地不允許翻新重建或建設(shè)高度有要求或禁止違法擴(kuò)建等。

三、農(nóng)村土地資源管理與土地利用存在的問題

（一）利用效率低下

農(nóng)村地區(qū)大部分群眾的思想比較傳統(tǒng)，在使用建設(shè)用地時(shí)，效率較低。目前農(nóng)村用地較多，但農(nóng)村的人口逐漸減少，很多都已移居到城市，這使得農(nóng)村人口人均占地面積大，超出國家標(biāo)準(zhǔn)水平。主要表現(xiàn)為：?jiǎn)螒粽嫉孛娣e較大，戶與戶之間留有巨大的間隙，有的建設(shè)有庭院、菜場(chǎng)等，浪費(fèi)了很多耕地；一戶多宅在某些農(nóng)村比較普遍，建設(shè)新居但不拆除舊居，也占據(jù)很多土地；農(nóng)村人口進(jìn)城，戶口遷移出去，但是沒有按規(guī)定歸還宅基地等。這些問題導(dǎo)致很多宅基地閑置或荒廢，利用率低下。另外在公路沿線建房的趨勢(shì)比較突出，但受公路路線的閑置，很多房屋與公路之間的土地直接閑置，造成浪費(fèi)。

（二）布局散亂

農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地雜亂無序，很多村民都是隨意選址建設(shè)住宅，一般是選擇在自留地、承包地或在公路兩側(cè)。也有部分村民選擇地勢(shì)好的區(qū)域建設(shè)，導(dǎo)致整體的房屋舊宅比較錯(cuò)雜，朝向、大小、高矮度參差不齊，而且亂建亂占現(xiàn)象比較嚴(yán)重，影響到鄉(xiāng)村的美觀度，也造成土地資源的浪費(fèi)，同時(shí)也不利于建設(shè)一些基礎(chǔ)設(shè)施。這些問題都與新時(shí)期新農(nóng)村建設(shè)的要求不貼合，帶來一定阻礙，影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

（三）違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象普遍

農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行土地資源的利用，大部分是用作耕地、宅基地。因?yàn)樵絹碓蕉嗟霓r(nóng)村人口流向城市，不僅是去城市中工作，也有很多直接定居在城市。這導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)有大量空置的土地資源和房屋資源，并存在很多違建現(xiàn)象。過去最開始建設(shè)用地的使用都在國土部門進(jìn)行申報(bào)和審批，整體秩序良好，但后來稅費(fèi)體制改革取消了土地管理費(fèi)，再加上土地二輪承包實(shí)行長久不變的政策，使得部分村民以為建房不收費(fèi)，可以在私有土地上建房，還可以按照自己的想法隨便建設(shè)，導(dǎo)致違建現(xiàn)象普遍。

四、農(nóng)村土地資源管理中土地利用的措施

（一）深化農(nóng)村土地制度改革

農(nóng)村地區(qū)要對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行登記和匯總，掌握整體的資源信息。然后對(duì)建設(shè)用地實(shí)行復(fù)墾整理工作，按照上級(jí)部門提出的管理辦法，在符合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將建設(shè)用地整體復(fù)墾為耕地或農(nóng)用地之后納入土地資源儲(chǔ)備庫，進(jìn)行新的應(yīng)用和管理。對(duì)此農(nóng)村地區(qū)需要按照先易后難的原則，對(duì)建設(shè)用地信息進(jìn)行調(diào)查和整理，適合復(fù)墾的進(jìn)行復(fù)墾，增加耕地有效面積，節(jié)約利用建設(shè)用地，同時(shí)要優(yōu)化建設(shè)布局，調(diào)整各個(gè)住宅的布局位置，保證美觀度。

（二）建立起齊抓共管的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在十九屆四中全會(huì)之后，習(xí)近平總書記進(jìn)一步提出在新時(shí)代要推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、做好農(nóng)村承包地管理工作。要積極開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，確定對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。在這個(gè)背景下，農(nóng)村地區(qū)要積極對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行整理，針對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行解決。首先是加強(qiáng)建設(shè)用地的管理考核，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批和審核作用，對(duì)各鄉(xiāng)村的建設(shè)用地進(jìn)行考核和責(zé)任追究，并將工作結(jié)果納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合考核體系中，與政府干部的績效掛鉤。然后是形成規(guī)范建設(shè)用地的管理合力，按照法律規(guī)定，提出一些程序性要求，辦理相關(guān)土地使用手續(xù)。最后是對(duì)土地隱形市場(chǎng)進(jìn)行整治，對(duì)于遷到城市的農(nóng)村戶口，不再安排宅基地；如果是遷到城郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部，則限制安排宅基地；對(duì)于村民提出的宅基地申請(qǐng)，要嚴(yán)格審核是否符合申請(qǐng)條件；禁止土地違規(guī)交易，從嚴(yán)查處非法轉(zhuǎn)讓耕地等行為，強(qiáng)制拆除違規(guī)建筑等，打擊違建行為。

（三）健全社會(huì)保障體系

地方政府要加強(qiáng)宣傳，讓更多的基層群眾認(rèn)識(shí)到土地資源管理利用的積極意義，明確土地資源管理利用不僅不會(huì)損害村民的權(quán)益，還會(huì)增加村民的收入。建立起配套的社會(huì)保障體系，重點(diǎn)是要健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)承包戶購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散經(jīng)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)，可以更從容地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，從而推動(dòng)更多有意向的人員積極承包土地，推動(dòng)土地資源管理利用。同時(shí)，一方面要發(fā)揮政府的主體導(dǎo)向作用，為這方面的工作提供政策支持，包括明確建設(shè)要求，提出建設(shè)目標(biāo)等。另一方面則是發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展農(nóng)業(yè)的多功能化，思考農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置以及多途徑發(fā)展的挖掘，比如可以考慮發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、文旅融合等模式。

五、結(jié)語

國家需要重視新時(shí)期農(nóng)村地區(qū)的土地資源管理和利用，在給出的土地管理制度的制約下，約束農(nóng)村土地的利用渠道，特別是關(guān)注建設(shè)用地的管理與利用，避免出現(xiàn)空置和浪費(fèi)問題，制定長短期規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地資源的最大化利用。