多源流理論視閾下高校智庫建設(shè)政策議程設(shè)置研究

張慶曉 周石其 邱鑫 黃炳超

摘要：[目的/意義]高校智庫是我國智庫體系的重要組成部分。聚焦高校智庫建設(shè)政策的議程設(shè)置問題，可凝練出高校智庫建設(shè)政策的核心要素，繼而為后續(xù)高校智庫建設(shè)政策的動態(tài)調(diào)整做出預(yù)測。[方法/過程]本研究將多源流理論作為研究框架，從問題源流、政策源流和政治源流三方面來分析高校智庫建設(shè)政策議程設(shè)置的動力因素。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有決策模式無法滿足政府決策的需求、高校智庫影響力較低、高校智庫研究人員能力不高是高校智庫建設(shè)政策的問題源流;地方政府的先試先行、政策網(wǎng)絡(luò)成員的探討分析構(gòu)成了高校智庫建設(shè)政策的政策源流;執(zhí)政黨的意識形態(tài)及新執(zhí)政理論、國民情緒構(gòu)成了高校智庫建設(shè)政策的政治源流。2014年“政策之窗”開啟，“三流”匯聚產(chǎn)生耦合效應(yīng)，高校智庫建設(shè)政策議程得以設(shè)置。同時，外部環(huán)境因素同樣影響著高校智庫建設(shè)政策的生產(chǎn)。

關(guān)鍵詞：多源流理論 ? ?高校智庫建設(shè) ? ?政策議程

分類號：C93-0

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.01.09

1 ?引言

自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”以來，“智庫建設(shè)”成為學(xué)界研究的熱點，高等教育學(xué)者也對此進行了較多分析，包括高校智庫的涵義、建設(shè)路徑、建設(shè)模式等。一般認為，高校智庫是指依托高校設(shè)立，有明確的發(fā)展定位，能夠充分利用所在學(xué)校的學(xué)科優(yōu)勢、人才資源、科研條件等要素，圍繞國家和社會的重大現(xiàn)實問題開展研究，最終為國家的戰(zhàn)略制定和實施提供政策服務(wù)的非營利性研究機構(gòu)。2014年，教育部印發(fā)《中國特色新型高校智庫建設(shè)推進計劃》;2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》。在兩份政策文件的推動下，高校智庫在一定程度上，實現(xiàn)了數(shù)量和質(zhì)量的雙飛躍，成為中國特色新型智庫體系的重要組成部分。中國智庫索引（Chinese Think Tank Index， CTTI）的數(shù)據(jù)顯示，高校智庫占該數(shù)據(jù)庫總數(shù)的62%[1]。

實際上，自新中國成立以來，高校智庫便以研究中心、研究所等“軟科學(xué)機構(gòu)”形式存在于高校中，然而“高校智庫建設(shè)”為何從2014年至今已成為席卷全國的行動？其中經(jīng)歷了怎樣的政策過程？又呈現(xiàn)出哪些特征？為了回答這些問題，本研究基于多源流理論，聚焦高校智庫建設(shè)政策的議程設(shè)置，嘗試打開高校智庫建設(shè)政策生產(chǎn)過程的“暗箱”，探究高校智庫建設(shè)政策生產(chǎn)的影響因素，繼而凝練出高校智庫建設(shè)政策議程設(shè)置的特征，以期為高校智庫建設(shè)的動態(tài)調(diào)整提供參考和借鑒。

2 ?理論分析框架：多源流理論及其在本研究中的適用性

2.1 ?多源流理論的分析框架

政策議程是政策科學(xué)的重要研究對象，也是政策制定過程中的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著“看門人”的作用[2]。政策科學(xué)研究發(fā)源于美國。1951年，拉斯韋爾（Lasswell）在美國出版《政策科學(xué)》一書，為政策分析奠定了基礎(chǔ)。按照《政策科學(xué)》的發(fā)展脈絡(luò)，決策可以分為兩個階段：理性決策階段和非理性決策階段。其中，理性決策是以拉斯韋爾的決策過程七階段論為代表。但理性決策過于強調(diào)邏輯實證過程，導(dǎo)致其無法有效地描述和預(yù)測公共政策走向[3]，逐漸陷入發(fā)展困境。同時，20世紀70年代的政策學(xué)家將注意力放到了“議程由誰設(shè)定”的環(huán)節(jié)，但并未考慮外在因素是如何推動某一項目進入決策議程的。

20世紀80年代后期，強調(diào)非理性決策的多源流理論產(chǎn)生，其代表人物為美國公共政策學(xué)家約翰·W.金登（John W. kingdon）。1984年，金登在進行了247次深入訪談和23項案例分析后，出版了《議程、備選方案與公共政策》一書，對科恩等組織決策“垃圾桶模型”進行了修正，提出了多源流理論，并將四源流改造為三源流——問題流、政策流和政治流。金登認為在眾多項目中，某一項目之所以能進入政府議程是問題流、政策流和政治流中的因素共同作用的結(jié)果[4]。該理論清晰地解釋了“是什么促使政府內(nèi)部及其周圍的人們對某些問題關(guān)注，而對另外一些問題卻不予關(guān)注”[5]。問題流是指政府對漂浮的公共問題的關(guān)注的過程，這些公共問題可以是突發(fā)的焦點事件，也可以通過某一重要指標的變化、負面反饋等予以體現(xiàn);政策流是指政策企業(yè)家、學(xué)者、政治家等政策共同體圍繞某一社會問題提出的政策建議和方案;政治流則是指推動政策形成的政治性因素，包括國家的施政方針、政府變更、國民情緒、利益團體的壓力活動等。無論是問題流、政治流還是政策流，都有獨自的運行規(guī)則，三者不會發(fā)生任何交集，而只有當政策共同體將三者匯聚起來才會引起政策制定者的關(guān)注，政策之窗（Policy Window）才會打開（見圖1）[5]。

20世紀90年代以來，國際學(xué)術(shù)界普遍認為，多源流理論在闡釋公共管理政策變遷上具有強大的解釋力。因此，西方發(fā)達國家大多數(shù)是采用多源流理論來解釋相關(guān)政策議程的設(shè)置，如美國的外交政策[6]、美國打擊毒品犯罪政策[7]、阿肯色州推動解決兒童肥胖問題的政策[8]、加拿大的社會公共問題[9]、英法德等國家的公共企業(yè)私有化政策[0]、英國工黨執(zhí)政時期氣候和能源政策[11]。迄今為止，國外研究者已經(jīng)運用該理論分析了300多個案例的政策制定過程以及如何進一步完善相關(guān)政策。

2.2 ?多源流理論在本研究中的適切性

多源流理論于20世紀80年代傳入我國，隨后被學(xué)者廣泛應(yīng)用于多領(lǐng)域的公共政策研究。由于中西方政治生態(tài)相異，如果不按照我國的國情對多源流理論框架進行一定程度上的修正，那么它就難以滿足我國的政策方案的現(xiàn)實需要[12]。因此，我國學(xué)者在運用該理論進行政策分析時，對該理論進行了一定程度的修正，使之符合我國的政策實踐，具體表現(xiàn)在垃圾分類[13]、延遲退休[14]、住房限購[15]、消費稅調(diào)整[16]、污染防治[17]、收容遣送[3]等政策演進過程的分析。在教育領(lǐng)域，多源流理論被用來解釋新高考改革[18]、異地高考[19]、教育扶貧[20]、高考加分[21]、教育博士學(xué)位[22]等政策議題。

多源流理論之所以受到國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的認可，主要原因是其強調(diào)的多元主體協(xié)同參與、公共政策公眾參與等，與國家治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)要求相契合[23]。從目前已有文獻來看，尚無學(xué)者運用多源流理論來進行高校智庫建設(shè)的政策議程研究，從邏輯上分析，多源流理論適用于分析我國高校智庫建設(shè)的政策議程。作為國家軟實力的重要組成部分，高校智庫的受重視程度與日俱增。在傳統(tǒng)上，國家和政府是高校智庫的主要需求方，但隨著社會政治民主化進程的加快，各國參與政府決策過程的主體日趨多元，智庫不僅向國家掌舵者傳播政策產(chǎn)品，也通過自身的影響力來動員民眾、第三方組織等共同推進政策的變革。因此，除政府、高校是高校智庫的直接利益相關(guān)者外，專家學(xué)者、企業(yè)、新聞媒體乃至高校學(xué)生、普通民眾都會間接影響高校智庫建設(shè)。這些利益相關(guān)者正是多源流理論框架下的政策參與者，其通過直接或間接的路徑影響著高校智庫政策議程設(shè)置的時間節(jié)點和相關(guān)內(nèi)容。因此，多源流理論能夠在復(fù)雜、模糊的社會背景下解釋政策議程設(shè)置的科學(xué)性，適用于分析高校智庫建設(shè)的政策議程。

3 ?高校智庫建設(shè)政策的多源流分析

3.1 ?問題源流

3.1.1 ?現(xiàn)有決策模式無法滿足政府決策的需求 ? ?21世紀以來，隨著科學(xué)技術(shù)的進步和經(jīng)濟全球化的發(fā)展，跨區(qū)域的復(fù)雜性的社會問題開始涌現(xiàn)，世界各國也更多借助智庫的研究成果進行決策。在美國，智庫被視為獨立于立法、行政、司法、和媒體外的第五種權(quán)力[24]。知名智庫專家麥甘（McGann）也曾說[25]：“世界各國領(lǐng)導(dǎo)人都需要智庫學(xué)者為其提供獨立的分析，幫助確定政策議程，構(gòu)筑知識與行動的橋梁。”在我國，黨的十八大提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這就要求政府在政策的制定、設(shè)計和實施能力方面現(xiàn)代化。在此背景下，我國政府的決策面臨科學(xué)化的要求、民主化的要求、社會發(fā)展的要求及國際認同的要求。為了滿足這種要求，我國政府開始打造多元化的決策咨詢系統(tǒng)，廣泛聽取社會各行業(yè)的相關(guān)建議，由全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變。然而，由于歷史傳統(tǒng)的影響，長期以來政府決策執(zhí)行的是閉環(huán)決策模式，即決策議題的產(chǎn)生、政策議程的制定、政策方案的審定都是在政府內(nèi)部進行。同時，受我國國情的影響，各級各類智庫在參與政府決策時形成獨特的圈層結(jié)構(gòu)：中國各級政府的研究部門位于中心;第二圈為中國社會科學(xué)院、中國科學(xué)院等官方智庫;第三圈為高校智庫;最后一個圈層為社會智庫[26]。由此可以看出，官方智庫離政府決策中心的距離更近，且官方智庫大多數(shù)是政府自身成立的附屬機構(gòu)或內(nèi)設(shè)機構(gòu)，無論是在決策信息的獲取還是決策知識的傳播上都有較大的先天優(yōu)勢，外部智庫鮮有機會參與政府決策過程。與高校智庫相比，官方智庫在人事編制、經(jīng)費來源及考核管理上均依附于政府，不可避免地會受到政府的行政權(quán)力以及部門的種種限制和利益糾葛的影響，可能導(dǎo)致官方智庫的獨立性不夠、研究的科學(xué)性不夠。另外，官方智庫與政府形成了一種天然的“伙伴關(guān)系”，即政府為官方智庫量身布置研究任務(wù)，官方智庫則為政府提供所需要的研究成果。這種政府“命題”，官方智庫“答題”的“對策研究”模式存在很大的偶然性和不確定性，無暇顧及政策研究所需的長期學(xué)術(shù)素養(yǎng)的積累，而這也是官方智庫的權(quán)威性屢遭質(zhì)疑的重要原因。總而言之，由于缺乏長遠的制度設(shè)計，高校智庫始終游離于政府的決策系統(tǒng)之外，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3.1.2 ?高校智庫的影響力較低 ? ?高校是典型的知識生產(chǎn)組織，高校智庫作為高校的內(nèi)部組織理應(yīng)發(fā)揮思想的引領(lǐng)作用，對社會相關(guān)領(lǐng)域的復(fù)雜問題進行公開討論。高校智庫的思想引領(lǐng)作用主要是通過其影響力予以呈現(xiàn)，而研究成果的質(zhì)量又決定了影響力的大小。當前，隨著學(xué)術(shù)資本主義的蔓延，高等教育系統(tǒng)面臨著商業(yè)化、市場化的侵蝕，大學(xué)的公共性和非營利性受到挑戰(zhàn)。高校智庫在介入政府決策的過程中，不可避免地受到金錢和權(quán)力的影響。一般而言，高校智庫的研究必須基于科學(xué)的、有效的證據(jù)，但在政策博弈的過程中，高校智庫的研究出現(xiàn)了科學(xué)政治化的傾向，具體表現(xiàn)是：為了爭奪有限的智庫資源，紛紛為政府“背書”，解釋性、被動式的政策解讀較多，而站在公共立場的原創(chuàng)性的政策研究較少，缺乏創(chuàng)新性的研究成果。此外，盡管高校具備基礎(chǔ)研究的優(yōu)勢，但由于研究者主要從事理論研究，研究成果以論文、專著為主，且并非政策研究所需要的范式，這就導(dǎo)致研究成果的轉(zhuǎn)化率較低，繼而影響其創(chuàng)新性、時效性和影響力，其結(jié)果必然是政府的采納率較低。據(jù)統(tǒng)計，2015年國內(nèi)高校智庫的知識產(chǎn)品數(shù)量多達4.3萬份咨詢報告，是2009年（5，679份）的7.57倍;但是2009年高校智庫知識供給的咨詢報告采納數(shù)為3，347份，采納比例為59%，而2015年的采納數(shù)為2.2萬份，采納比例僅為51%，出現(xiàn)采納比例沒有增長反而下降的趨勢[27]。

我國高校智庫的影響力不夠還體現(xiàn)在全球智庫報告的排名中。從中國智庫索引（2018）的數(shù)據(jù)看，收錄的706家智庫中，高校智庫為441家，可以說，高校智庫是智庫內(nèi)容生產(chǎn)的主力軍。美國賓夕法尼亞大學(xué)發(fā)布的《全球智庫報告2020》的“全球最佳高校智庫排行榜”中，我國只有6家高校智庫入選，且僅有北京大學(xué)國際戰(zhàn)略研究院1家高校智庫入選“全球最佳智庫排行”的前一百。綜上可知，盡管我國高校智庫的數(shù)量眾多，但高校智庫的影響力還遠遠不足。

3.1.3 ?高校智庫研究人員的能力有待提升 ? ?人才是高校智庫建設(shè)的關(guān)鍵所在，高校智庫的競爭力歸根到底是人才質(zhì)量。智庫是高校的內(nèi)部機構(gòu)，人力資源十分豐富，要組建研究隊伍是比較容易的，但從現(xiàn)實來看，我國高校智庫研究隊伍大多數(shù)是校內(nèi)教師，普遍缺乏能夠長期從事政策研究的專業(yè)人員。這些校內(nèi)教師主要是從事學(xué)理研究、基礎(chǔ)研究，雖然研究方法有一定的相通性，但是政策科學(xué)畢竟是基于“專業(yè)化”準則的“學(xué)科細分”。與常規(guī)科學(xué)研究相比，政策研究既具有較強的實踐性，又要講求政治智慧。優(yōu)秀的學(xué)科建設(shè)研究人員或科學(xué)家與智庫建設(shè)所需的政策研究人員并不完全一致。托馬斯（Thomas）曾使用深度訪談、人種志觀察和檔案記錄法研究智庫政策專家，發(fā)現(xiàn)其職業(yè)發(fā)展的影響因素包括理性自由辯論、理解政治戰(zhàn)略、傳播思想和募集資金的能力，并使用學(xué)者、政策助手、政策企業(yè)家和媒體專家去描繪智庫專家的角色，兼顧和協(xié)調(diào)這些職能是政策專家特質(zhì)的核心[28]。對于高校智庫而言，如果沒有足夠的專業(yè)的政策研究人員，尤其是具有強烈責(zé)任感、使命感的“政策企業(yè)家”，而只是以智庫的名義來收割政府資源、投政府所好，那么高校智庫就會失去存在的意義。

3.2 ?政策源流

當社會問題被一部分群體識別和關(guān)注后，相關(guān)群體就會圍繞問題的解決提出一系列的方案與建議，這些方案與建議的集合就形成了政策源流[29]。這一部分群體便自發(fā)地形成了一個政策網(wǎng)絡(luò)，其由“官員、學(xué)者、企業(yè)家和智囊團”構(gòu)成，共同關(guān)注同一領(lǐng)域的問題[30]。在深化高校智庫建設(shè)政策議程設(shè)置中的政策源流來源于政府部門的先試先行以及政策網(wǎng)絡(luò)主體的探討分析。

3.2.1 ?政府部門的先試先行 ? ?政府部門較早就注意到高校智庫可以為國家提供國際關(guān)系、金融、民生領(lǐng)域方面的建議，且相關(guān)部門出臺了一些方案，為高校智庫建設(shè)做出了探索。

20世紀60年代，中央相關(guān)部門頒布了《關(guān)于加強研究外國工作的報告》，將文件精神傳達到了高校，并要求符合條件的高校均要成立對外國問題的研究機構(gòu)。北京、上海等地區(qū)的部分高校率先響應(yīng)文件精神號召成立研究機構(gòu)，如北京大學(xué)成立了亞非研究所、中國人民大學(xué)成立了蘇聯(lián)東歐研究室、廈門大學(xué)成立了南洋研究所、吉林大學(xué)成立了日本研究所與朝鮮研究所等。這一階段的高校智庫呈現(xiàn)出極少數(shù)高校、個人科研人員重點參與的特點，其目的是為國家處理外交事務(wù)、國際關(guān)系問題提供對策方案。改革開放以來，為了解決國內(nèi)經(jīng)濟、政治、文化等方面的具體問題，黨和國家十分重視高校智庫的建設(shè)。1985年，北京大學(xué)、清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)先后建立了國家關(guān)系研究所及美國研究中心。20世紀90年代，高校智庫進一步迅猛發(fā)展。1994年，北京大學(xué)成立了以林毅夫為負責(zé)人的中國經(jīng)濟研究中心，該中心實行學(xué)校和董事會領(lǐng)導(dǎo)下的主任負責(zé)制，除政府資助外，還通過各種方式籌集資金來維持機構(gòu)運行，因此，這是中國第一個真正意義上的高校智庫。1998年，教育部發(fā)布《面向21世紀教育振興行動計劃》，提出“高等學(xué)校實行國家重點實驗室和開放實驗室訪問學(xué)者制度”，充分發(fā)揮國家重點實驗室的作用。1999年，教育部發(fā)布《普通高等學(xué)校人文社會科學(xué)重點研究基地建設(shè)計劃》，計劃通過3年時間，遴選出約100個研究基地進行重點建設(shè)。2013年，教育部確立了第一批14家國家級協(xié)同創(chuàng)新中心。各省份也根據(jù)教育部的規(guī)定、省情確立了省級協(xié)同創(chuàng)新中心。隨著高校智庫的發(fā)展，國家也開始注重優(yōu)中選優(yōu)，建設(shè)國家高端智庫。截至2021年7月，在全國29家高端智庫建設(shè)試點單位中有8家為高校智庫[31]。從地方政府的行動邏輯看，廣東、吉林、遼寧、云南等均積極響應(yīng)教育部2014年發(fā)布的《中國特色新型高校智庫建設(shè)推進計劃》，結(jié)合各省的經(jīng)濟情況、高等教育整體發(fā)展情況等制定了本省的高校智庫建設(shè)方案。

3.2.2 ?政策網(wǎng)絡(luò)主體的探討分析 ? ?在我國，許多主體已經(jīng)對如何建設(shè)高校智庫等進行了較多的探討，但受不同主體的知識背景、個人偏好的影響，政策網(wǎng)絡(luò)成員的觀點不盡一致，但政策網(wǎng)絡(luò)主體均希望自身的政策方案能夠被核心決策層所關(guān)注。以專家學(xué)者為例，學(xué)者們主要圍繞高校智庫在人才隊伍建設(shè)、資金來源、管理體制、評價機制、研究成果轉(zhuǎn)化渠道等問題進行了研究，并就如何推動高校智庫建設(shè)走向?qū)嵦幪岢隽苏呓ㄗh：一是要基于學(xué)校的優(yōu)勢和基礎(chǔ)，以國家重大戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，組建跨學(xué)科的、具有政策研究底蘊的研究隊伍，也要注重學(xué)習(xí)美國的“旋轉(zhuǎn)門”機制，引入務(wù)實界的具有從政經(jīng)驗的人才[32];二是要形成以政府撥款、基金會投資、校友捐款、民間資本支持為組合的多元經(jīng)費來源渠道[33];三是推動高校內(nèi)部管理體制的改革，重點對高校智庫人員的聘用制度、職稱評定制度、人員流動制度等進行適當?shù)母脑靃34];四是要改革高校智庫研究成果的評價機制，扭轉(zhuǎn)“重論文、輕轉(zhuǎn)化”的現(xiàn)象，重視研究成果的應(yīng)用情況，而非僅僅是看批示的多少、級別[35];五是要重視高校智庫研究成果的轉(zhuǎn)化，搭建高校智庫與政府的溝通渠道，包括直接的、制度化的常規(guī)渠道，而非靠私人關(guān)系的非常規(guī)、非正式渠道等[36]。以政治精英（如全國人大代表）為例，周洪宇在《教育研究》中提出要“創(chuàng)新體制機制，建設(shè)中國特色新型高校教育智庫”;張倩紅在2014年兩會中提出要“重視學(xué)習(xí)國外高校智庫的經(jīng)驗，了解他們的運作模式、角色定位”。新聞媒體也發(fā)表過高校智庫建設(shè)的評論文章，例如，《光明日報》的文章《積極探索高校智庫建設(shè)新路徑》指出，要處理好多元評價與同行評價的關(guān)系，處理好應(yīng)用研究成果與基礎(chǔ)研究成果之間的關(guān)系。

除此之外，還有其他主體對高校智庫建設(shè)提出了一些政策建議，這些政策建議對高校智庫建設(shè)起到了較大的推動作用，但這些觀點并非全部可行，部分觀點因社會發(fā)展現(xiàn)狀制約、技術(shù)不可行、資源欠缺等原因而消失不見，而經(jīng)過調(diào)研論證，符合社會發(fā)展規(guī)律和智庫發(fā)展規(guī)律的政策建議則成為高校智庫建設(shè)政策的重要內(nèi)容。

3.3 ?政治源流

在金登的框架中，執(zhí)政黨的意識形態(tài)、政治領(lǐng)袖的理念、國民情緒、利益集團間的競爭、選舉結(jié)果等是政治源流的主要因素[5]。然而，由于中西方政治體制的不同，我國不存在西方政治體制中的利益集團，政策企業(yè)家也是專家學(xué)者、政治精英及新聞媒體等。中國共產(chǎn)黨是我國的唯一執(zhí)政黨，不存在黨派之間的選舉因素。因此，金登對政治源流的主要因素的解釋并非全部適用于我國國情。在我國，問題源流、政策源流都不同程度地受到政治源流的影響，執(zhí)政黨的意識形態(tài)、新的執(zhí)政理念對政策的生產(chǎn)影響較大。因此，結(jié)合我國政治體制實際情況，在高校智庫建設(shè)政策的議程設(shè)置中，其政治源流主要表現(xiàn)為執(zhí)政黨的意識形態(tài)與執(zhí)政理念和國民情緒。

3.3.1 ?執(zhí)政黨的意識形態(tài)及新的執(zhí)政理念 ? ?在我國，執(zhí)政黨的意識形態(tài)處于政治源流的核心位置。從我國國情看，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，代表最廣大人民群眾的利益，可以借助不同渠道了解民意，其執(zhí)政理念影響著公共政策的制定。黨的十六大提出，要“充分反映民意、廣泛集中民智”“推進決策科學(xué)化和民主化”，這種政策導(dǎo)向促使智庫如春筍般發(fā)展起來。在黨的十七大報告中，中央提出“推進決策科學(xué)化和民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度”等重要指導(dǎo)意見。黨的十八大召開，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子成立，是高校智庫建設(shè)政治源流過程中的重要事件。黨的十八大提出，要“發(fā)揮思想庫的作用”。中共十八屆三中全會提出，要“加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。2016年，教育部在其工作要點中明確提出，要“啟動高校專業(yè)化智庫建設(shè)”。黨的十九大報告指出，要“深化馬克思主義理論研究和建設(shè)，加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)，加強中國特色新型智庫建設(shè)”。在此背景下，《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》《中國特色新型高校智庫建設(shè)推進計劃》《關(guān)于深入推進國家高端智庫建設(shè)試點工作的意見》《關(guān)于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》等一系列政策文件相繼頒布，這體現(xiàn)出政府對“高校智庫”的頂層設(shè)計和深度探索。

執(zhí)政理念的發(fā)展還體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)部門負責(zé)人的大力推動方面。在黨的十八大提出要“發(fā)揮思想庫的作用”后，習(xí)近平總書記曾多次就智庫建設(shè)發(fā)表意見，指出智庫是國家軟實力的組成部分，提出要重點建設(shè)一批有較大影響和國際影響的高端智庫，這為智庫的發(fā)展提供了廣闊的空間。劉延?xùn)|副總理在教育系統(tǒng)座談會上提出“要充分發(fā)揮高校人才、智力和學(xué)科優(yōu)勢，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，建設(shè)中國特色新型智庫”。因此，高校智庫建設(shè)成為核心領(lǐng)導(dǎo)層的優(yōu)先選項，頂層設(shè)計下的相關(guān)行動也呼之欲出。

3.3.2 ?國民情緒 ? ?國民情緒是指一個國家或地區(qū)民眾的普遍性利益訴求和關(guān)注，集中體現(xiàn)在對某一議題的關(guān)注和反饋，這時民眾的情緒發(fā)生顯著變化，可以是消極情緒或積極情緒，并通過大眾媒介讓議題產(chǎn)生公共輿論效應(yīng)[37]。國民圍繞高校智庫建設(shè)的情緒表達大多數(shù)是積極情緒，主要是民眾的關(guān)注、新聞媒體的宣傳及政治精英的大力推動。

首先，民眾的關(guān)注體現(xiàn)在高校研究人員普遍認為當前的高校智庫未發(fā)揮應(yīng)有作用。其本質(zhì)是高校研究人員對高校智庫質(zhì)量的質(zhì)疑，通過新聞媒體的報道后，逐漸演變?yōu)樯鐣Ω咝Ｖ菐齑嬖诒匾缘馁|(zhì)疑，理由是高校的二級學(xué)院或跨學(xué)科研究團隊集中學(xué)科優(yōu)勢、人才優(yōu)勢同樣可以完成高校智庫的一些研究，沒有必要設(shè)置高校智庫。核心領(lǐng)導(dǎo)層和教育主管部門面對高校內(nèi)部和社會輿論的質(zhì)疑，必須對高校智庫建設(shè)進行系統(tǒng)性、整體性的設(shè)計，這也在一定程度上推動著以解決高校智庫質(zhì)量問題、提升高校智庫競爭力為導(dǎo)向的高校智庫建設(shè)政策的生產(chǎn)。

其次，金登認為，國民情緒中的積極情緒也有可能從政治精英獲得[4]。在科層制社會中，政府官員對政策制定和議程設(shè)置具有較強的影響力。在我國，人大代表、政協(xié)委員等精英人物，通過向人大會議、政協(xié)會議提交關(guān)于高校智庫建設(shè)的政策議案等來間接地支持高校智庫發(fā)展，這也可以引起核心領(lǐng)導(dǎo)層對高校智庫建設(shè)的重視。同時，高校智庫精英的社會影響力本身就是對高校智庫建設(shè)的最大說服力。以中國人民大學(xué)重陽金融研究院為例，以其執(zhí)行院長王文為代表的研究團隊，在大國關(guān)系、“一帶一路”、綠色金融、宏觀經(jīng)濟方面發(fā)表了高質(zhì)量的研究成果，并多次受到國家領(lǐng)導(dǎo)人的批示，產(chǎn)生了較大的社會影響力。

3.4 ?三源匯流與政策之窗的開啟

依據(jù)金登的多源流理論，政策之窗打開的前提是問題源流、政策源流及政治源流的相互作用、共同影響，并匯聚到一起[2]。一方面，問題源流使得高校智庫建設(shè)議題引起相關(guān)部門的重視;另一方面，政策源流使得問題具有了解決的方案和可能性。但是，高校智庫建設(shè)的政策之窗屬于政治源流。高校智庫建設(shè)中的問題，如人才問題、影響力問題、資源問題、評價問題等都是較為頑固的問題，這些問題已成為學(xué)界、高校甚至是政府的基本認知，因此，不足以打開政策之窗。政治源流的執(zhí)政黨意識形態(tài)和執(zhí)政理念、國民情緒才是政策之窗開啟的重要原因。同時，高校智庫建設(shè)政策議程的重要性和緊迫性又受到問題源流和政治源流的雙重影響，而政策建議的有效性又受到政治源流的影響。與西方國家不同，我國的“政策之窗”開啟的時間并非是“短暫”“難以預(yù)測”的，而是可以通過重要政治會議召開的時間、黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的講話、數(shù)據(jù)指標的變化來對“政策之窗”開啟的時間進行預(yù)測。2014年，教育部發(fā)布的《中國特色新型高校智庫建設(shè)推進計劃》可以視為高校智庫建設(shè)政策中的“政策之窗”開啟的標志。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，將高校智庫作為智庫體系的類別專門加以闡述。隨后各省均積極推進高校智庫建設(shè)，但在具體實踐中，又出現(xiàn)了眾多具體的新問題，繼而影響著高校智庫建設(shè)的走向。

對于高校智庫建設(shè)政策之窗的開啟而言，自全面深化改革以來，我國面臨著更為嚴峻的國內(nèi)形勢，全面深化改革觸及更深層次的利益格局，人民群眾關(guān)心的教育、醫(yī)療和住房等問題依然懸而未決。同時，從國際上看，全球性問題日益復(fù)雜、棘手，西方國家對我國進行高科技封鎖、輿論攻擊的態(tài)勢未減。在此背景下，政府決策的難度越來越大，傳統(tǒng)的決策咨詢制度已然不能充分解決各行業(yè)的、全球性的問題，尋找除官方?jīng)Q策咨詢系統(tǒng)之外的決策支持成為一項緊迫任務(wù)。相較于其他組織，高校智庫作為由公共知識精英聚集形成的學(xué)術(shù)研究組織，其研究人員具有強烈的責(zé)任心和使命感，具有較強的社會公信力。高校智庫能夠匯集不同學(xué)科的研究人員，圍繞國家、社會和政府發(fā)展所需，產(chǎn)出高質(zhì)量的研究成果，提出解決社會重大問題的辦法，繼而為政府提供前瞻性的預(yù)測和指導(dǎo)方案，滿足政府決策需求。在習(xí)近平等領(lǐng)導(dǎo)人的批示和推動下，高校智庫成為健全決策咨詢制度的重要參與者，并上升為執(zhí)政黨的意識形態(tài)?！吨袊厣滦透咝Ｖ菐旖ㄔO(shè)推進計劃》對高校智庫建設(shè)的目標、方向、資源、人才、成果應(yīng)用渠道、管理方式、組織領(lǐng)導(dǎo)等進行了頂層設(shè)計，為高等學(xué)校進行智庫建設(shè)提供了制度保障，高校智庫建設(shè)由此成為一場國家行動。

4 ?高校智庫建設(shè)政策議程設(shè)置的特征與優(yōu)化

4.1 ?高校智庫建設(shè)政策議程設(shè)置的特征

根據(jù)多源流理論的分析，本研究發(fā)現(xiàn)，高校智庫建設(shè)政策議程設(shè)置有如下三個典型特征。

第一，高校智庫建設(shè)政策之窗的開啟是問題源流、政策源流與政治源流共同作用的結(jié)果，三源匯聚后上升為國家行動。雖然早在改革開放后，智庫就以研究中心、研究基地等形式存在于高校中，并承擔(dān)著咨詢服務(wù)等工作，但并未成功演化為國家行動，其原因是在重要的時間節(jié)點，三源中的一源或二源缺失、不成熟，導(dǎo)致政策之窗無法開啟。

第二，高校智庫建設(shè)政策的發(fā)展呈現(xiàn)出“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的特征。一方面，政策之窗開啟的關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨對健全決策咨詢制度的決心、對解決國內(nèi)外復(fù)雜問題的期盼以及國家領(lǐng)導(dǎo)人所表現(xiàn)出的堅強意志力，這些對高校智庫建設(shè)政策的生產(chǎn)具有重要的推動作用;另一方面，學(xué)者、高校等政策企業(yè)家對高校智庫建設(shè)的分析、提議，外加國民情緒的發(fā)酵等，進一步推動了高校智庫建設(shè)政策的進程。

第三，高校智庫建設(shè)政策的演進是決策科學(xué)化、民主化的要求與高校智庫相關(guān)問題不斷“耦合”的過程。一方面，決策的科學(xué)化、民主化需要更多的外部智力支持，高校智庫具有思想庫的屬性，能夠支持決策;另一方面，高校智庫相關(guān)的問題促使政府必須重新審視其發(fā)展邏輯，重視其組織建設(shè)和制度設(shè)計。這表明高校智庫建設(shè)政策生產(chǎn)本身就是新的政策理念的生產(chǎn)過程。

4.2 ?高校智庫建設(shè)政策議程設(shè)置的優(yōu)化

根據(jù)多源流理論，高校智庫建設(shè)政策的議程設(shè)置是問題源流、政策源流和政治源流的綜合過程。本研究認為，除問題因素、政策因素、政治因素以外，高校智庫建設(shè)政策還有其他因素的制約，這是由于任何政策都是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，任何時候社會內(nèi)部的其他關(guān)系都明顯受制于工業(yè)化進程[38]。換言之，政策的形成和演變與宏觀社會環(huán)境存在緊密的耦合關(guān)系。因此，外部環(huán)境因素不可避免地成為高校智庫建設(shè)政策的影響因素，主要包括經(jīng)濟、文化、科技、教育、人口等，這些均是高校智庫建設(shè)的間接因素，并通過影響問題的呈現(xiàn)方式、政策的合理程度及政治的穩(wěn)定性等對高校智庫建設(shè)施加壓力。例如，基于移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的新媒體使得突發(fā)事件的傳播速度更為迅速，對政府界定問題和處理問題起到了催化作用（見圖2）。

5 ?結(jié)論

高校智庫建設(shè)離不開政策的支持。只有科學(xué)分析高校智庫建設(shè)政策產(chǎn)生的背景，才能從根本上把握高校智庫建設(shè)的發(fā)展方向。高校智庫建設(shè)政策議程的設(shè)置與多源流理論中的問題源流、政策源流和政治源流密切相關(guān)。高校智庫建設(shè)政策的問題源流主要表現(xiàn)為現(xiàn)有決策模式無法滿足政府決策的需求、高校智庫影響力較低、高校智庫研究人員能力不高。高校智庫建設(shè)政策的政策源流主要包括地方政府的先試先行和政策網(wǎng)絡(luò)主體的探討分析。執(zhí)政黨的意識形態(tài)、新執(zhí)政理論、國民情緒則構(gòu)成了高校智庫建設(shè)政策的政治源流。同時，本研究發(fā)現(xiàn)社會的外部環(huán)境，如經(jīng)濟形勢、教育水平、科技、文化、人口變化等，也會影響高校智庫建設(shè)的政策。

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作者貢獻說明：

張慶曉：選題與框架設(shè)計，內(nèi)容撰寫;

周石其：參與設(shè)計，參與文章撰寫;

邱 ?鑫：資料收集，內(nèi)容優(yōu)化;

黃炳超：框架內(nèi)部邏輯關(guān)系梳理、資料收集及終稿修訂。

Research on Policy Agenda Setting of University Think Tank Construction from the Perspective of Multiple-Streams Theory

Zhang Qingxiao1 ?Zhou Shiqi2 ?Qiu Xin3 ?Huang Bingchao1

1 College of Education， Guangzhou University， Guangzhou ?510006

2 College of Science， Jiangxi University of Science and Technology， Ganzhou ?341000

3 College of Innovation and Entrepreneurship， Jiangxi University of Science and Technology， Ganzhou ?341000

Abstract： [Purpose/significance] University think tank is an important part of China's think tank system， focusing on the construction of university think tank’s problems setting up in the policy agenda will refine the university think tank construction policy of core elements， and the construction of university think tank for subsequent policy dynamic adjustment to make predictions. [Method/process] This paper takes the multi-streams theory as the research framework， analyzes the dynamic factors of the policy agenda setting in the construction of university think tank from the sources of problems， policies and politics. [Result/conclusion] It is found that the existing decision-making model can not meet the needs of government decision-making， the influence of university think tank is low， and the ability of university think tank researchers is not high，which are the source of problems in the policy of university think tank’s construction. The members of the policy network’s research and local government’s action on think tank， which constitute the policy sources of the university think tank construction policy. The ideology， new ruling theory and national sentiment of the ruling party constitute the political sources of the policy of university think tank construction. In 2014， the “policy window” opened， and the convergence of “three streams” produced a coupling effect， and the policy agenda of university think tank construction could be set. At the same time， this paper finds that external environmental factors also affect the production of university think tank construction policies.

Keywords： multi-source theory ? ?university think tank construction ? ?policy agenda

收稿日期：2021-10-20 ? ? 修回日期：2021-11-09

3204501908253