專家的決策影響力：評(píng)價(jià)體系、現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與優(yōu)化路徑

費(fèi)久浩

摘要：[目的/意義]專家是現(xiàn)代國家政策過程中一類規(guī)模龐大且顯示度極高的政策行動(dòng)者，專家的決策影響力是智庫和決策咨詢研究領(lǐng)域的重要議題，本文聚焦于專家決策影響力的評(píng)價(jià)體系建構(gòu)、現(xiàn)實(shí)狀態(tài)描述和優(yōu)化路徑提煉，對(duì)這一研究領(lǐng)域具有明顯的知識(shí)推進(jìn)和累積效用。[方法/過程]本文借鑒并整合已有研究文獻(xiàn)，從廣度、深度和實(shí)度三個(gè)層面構(gòu)建一個(gè)專家決策影響力的評(píng)價(jià)體系，并以此定性地評(píng)估G市政府決策咨詢專家?guī)爝@一典型案例中專家的決策影響力水平，進(jìn)而有針對(duì)性地提出專家決策影響力的優(yōu)化路徑。[結(jié)果/結(jié)論]定性地看，在政府非常設(shè)決策咨詢機(jī)構(gòu)這一效度范圍內(nèi)，專家的決策影響力總體上處于中等偏弱的水平，可以從決策咨詢工作職業(yè)化、政策思想市場(chǎng)開放性、政學(xué)兩界交流常態(tài)化等角度出發(fā)優(yōu)化專家的決策影響力。

關(guān)鍵詞：專家 ? ?決策影響力 ? ?評(píng)價(jià)體系 ? ?現(xiàn)實(shí)狀態(tài) ? ?優(yōu)化路徑

分類號(hào)：C932.4

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.01.03

1 ?引言

自進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以來，人類面臨的政策議題愈發(fā)復(fù)雜和多樣，對(duì)科學(xué)技術(shù)和專業(yè)知識(shí)的需求大量增加，并進(jìn)而使得作為后者載體的專家①成為現(xiàn)代國家政策過程中的建言者和智囊團(tuán)，廣泛見諸不同的政策領(lǐng)域，逐漸成為一類規(guī)模龐大且可見度極高的政策行動(dòng)者。在我國，改革開放以來的決策體制改革以科學(xué)化和民主化為目標(biāo)，這在邏輯上和實(shí)踐中都要求不斷提高決策網(wǎng)絡(luò)的開放性與多元性，而其中的一個(gè)具體抓手就是建立決策咨詢機(jī)構(gòu)。知識(shí)精英和技術(shù)專家由此不斷地被引入政策過程，成為我國各級(jí)各類政府政策過程中的主要非官方政策參與主體。專家的政策參與實(shí)踐引起了相關(guān)研究者持久而深入的研究興趣，而專家在政策過程中的影響力構(gòu)成了該領(lǐng)域的重要議題。目前，研究者圍繞這一議題逐漸形成了一種具有差序格局和圈層結(jié)構(gòu)特性的類型學(xué)研究路徑，即以某個(gè)較小領(lǐng)域內(nèi)的影響力為核心，逐漸向外水紋般擴(kuò)展，進(jìn)而從對(duì)象、范圍等視角呈現(xiàn)專家影響力的不同層次。例如，朱旭峰較早以距離決策中心遠(yuǎn)近為標(biāo)準(zhǔn)提出了決策影響力（核心）、精英影響力（中心）和大眾影響力（邊緣）的三分框架[1];胡鞍鋼則將智庫專家的影響力類型分為學(xué)術(shù)影響力、政策影響力、社會(huì)影響力和國際影響力[2];上海社會(huì)科學(xué)院智庫研究中心在其系列年度報(bào)告中，將智庫專家的影響力細(xì)分為決策影響力、學(xué)術(shù)影響力、社會(huì)影響力和國際影響力②——后兩者在對(duì)專家影響力的研究上具有同樣明顯的從中心向外圍擴(kuò)展的特性。

顯然，在不同的專家影響力形態(tài)中，決策影響力處于核心地位，其他影響力均要服從和服務(wù)于決策影響力的實(shí)現(xiàn)，并以轉(zhuǎn)化為決策影響力為最終目標(biāo)。正是在此意義上，唐納德·埃布爾森（Donald Abelson）指出“對(duì)他們（指智庫專家）來說，與其費(fèi)工夫去登早報(bào)的版面，不如加強(qiáng)與關(guān)鍵決策者的聯(lián)系”[3]。也正是基于這一點(diǎn)，本文主要聚焦專家的決策影響力。不同于學(xué)術(shù)影響力、社會(huì)影響力和國際影響力分別涉及專家與同行、專家與公眾（媒體）、專家與國際社會(huì)的關(guān)系，專家的決策影響力主要涉及政策過程中專家與決策者之間的關(guān)系，是指專家以其智力成果和思想產(chǎn)品為核心資源，通過特定的渠道和途徑作用于政策決策者，并使其優(yōu)先議題、方案選擇等發(fā)生改變或優(yōu)化的能力?；趯?duì)該領(lǐng)域目前研究的判斷，本文的研究?jī)?nèi)容主要集中于三個(gè)具體的研究問題：應(yīng)如何觀測(cè)或評(píng)價(jià)專家作為一類政策行動(dòng)者的決策影響力？政策過程中專家的決策影響力實(shí)際上處于何種水平？應(yīng)從哪些方面著手優(yōu)化專家的決策影響力？為了有效地回答上述問題，本文首先基于學(xué)界已有研究構(gòu)建一個(gè)專家決策影響力的評(píng)價(jià)體系，然后將其運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)層面，即以此為框架定性地分析一個(gè)典型案例中專家的決策影響力水平，最后嘗試針對(duì)上述典型案例所反映的現(xiàn)狀，提出具有一般性的專家決策影響力優(yōu)化路徑。

2 ?專家的決策影響力：評(píng)價(jià)體系的建構(gòu)

2.1 ?主要研究成果綜述

評(píng)價(jià)專家的影響力有著特殊的困難，而決策影響力的評(píng)價(jià)尤其如此，其主要原因在于經(jīng)驗(yàn)資料和證據(jù)的難以獲得。詹姆斯·麥甘（James McGann）認(rèn)為，評(píng)價(jià)智庫專家影響力最有效的指標(biāo)無疑是“實(shí)際的政策采納、變化、實(shí)施”，但此類“因果性的研究（案例研究）和數(shù)據(jù)卻非常難以獲得”，故研究者不得不“依賴捕風(fēng)捉影的事件、決策者的證言和旁證來替代直接的鐵證”[4]。希拉·賈薩諾夫（Sheila Jasanoff）基于美國科學(xué)顧問委員會(huì)的實(shí)證研究表明決策咨詢活動(dòng)通常具有隱蔽性，其過程“不顯山露水”“記錄其活動(dòng)的文件少得可憐，我們也很難了解或評(píng)價(jià)他們對(duì)政策決策的影響”[5]?；蛟S正是由于上述原因，有些研究者籠統(tǒng)地將專家的決策影響力轉(zhuǎn)化為以下表述，即由于專家的參與而使政策發(fā)生了某種變化——變化越大，則決策影響力越大;反之，則越小。迪恩·斯庫勒（Dean Schooler）認(rèn)為，如果專家?guī)砹诵碌恼叻桨富蚴乖姓甙l(fā)生了改變，那么其對(duì)政策就有影響力[6]。布魯斯·史密斯（Bruce Smith）指出，判斷專家咨詢是否成功的一個(gè)簡(jiǎn)單法則就是，看其能否促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)在“態(tài)度、視角和政策主張”等方面發(fā)生某種改變[7]。瓦爾達(dá)（Varda）則認(rèn)為，判斷專家影響力的方式非常簡(jiǎn)單，即如果政府官員在寫作政策備忘錄時(shí)，手頭上正好拿著專家的研究報(bào)告，并引用了其觀點(diǎn)和分析，那么就有影響力，否則就沒有影響力[8]。

顯然，迪恩·斯庫勒和布魯斯·史密斯的評(píng)價(jià)方法很難操作化，因?yàn)閮烧呔刺峁┐_定專家參與和政策變化間因果關(guān)系的具體程式以及呈現(xiàn)政策變化幅度的觀測(cè)指標(biāo);而瓦爾達(dá)的觀測(cè)方法則過于單一，遺漏了很多顯而易見的影響力因素。因此，有些研究者不再糾結(jié)于專家參與和政策變化之間的因果關(guān)系（實(shí)際上這種關(guān)系很難確定），而是從專家行為、成果產(chǎn)出等更具公開度和可量化的角度構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)。例如，唐納德·埃布爾森認(rèn)為智庫專家對(duì)決策者的影響力可以轉(zhuǎn)化為以下觀測(cè)點(diǎn)：在政府部門擔(dān)任內(nèi)閣、內(nèi)閣下級(jí)機(jī)構(gòu)、普通官員等職務(wù);在總統(tǒng)選舉期間加入政策工作小組和過渡團(tuán)隊(duì)，以及之后加入總統(tǒng)顧問委員會(huì);保持與參眾兩院的聯(lián)系;邀請(qǐng)當(dāng)選的決策者參加智庫的內(nèi)部會(huì)議、研討會(huì)和專題討論;允許政府官員在智庫里有限期地任職;邀請(qǐng)前政府官員到智庫任職;為決策者準(zhǔn)備研究報(bào)告和政策簡(jiǎn)報(bào)[3]。而在詹姆斯·麥甘的研究中，智庫專家的影響力指標(biāo)則同時(shí)涵蓋因果關(guān)系、專家行動(dòng)及其產(chǎn)出兩個(gè)層面。其中，前者包括被決策者采納建議的重要性，對(duì)政黨、候選人、政權(quán)接收小組的顧問作用，成功挑戰(zhàn)華府官僚機(jī)構(gòu)和民選官員的傳統(tǒng)做法與標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序;而后者則包括所獲獎(jiǎng)勵(lì)，學(xué)術(shù)期刊、媒體對(duì)智庫出版成果的引用，電子論壇與網(wǎng)站優(yōu)勢(shì)[4]。

我國學(xué)者在借鑒國外研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)智庫專家的影響力做了更為細(xì)致、深入且更具本土色彩的研究，典型表現(xiàn)就是對(duì)專家的影響力進(jìn)行了系統(tǒng)的類型學(xué)研究，并分別構(gòu)建量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。朱旭峰較早將智庫專家的影響力分為上文所提的三類[1]，并將每類的來源均分為“思想”和“人”兩個(gè)方面，進(jìn)而將其細(xì)化為“文字”和“活動(dòng)”，具體到?jīng)Q策影響力，“文字”包括研究報(bào)告、政策咨詢研究項(xiàng)目、定期內(nèi)參，而“活動(dòng)”則包括聽證會(huì)、派駐專家、政策咨詢會(huì)、政府講座，最后兩者分別被操作化為“研究報(bào)告獲得領(lǐng)導(dǎo)批示”和“接受政府邀請(qǐng)參加決策咨詢會(huì)”[8]，由此領(lǐng)導(dǎo)批示和與會(huì)數(shù)量成為專家決策影響力的直接量化指標(biāo)。上海社會(huì)科學(xué)院智庫研究中心的研究成果是另一典型，在其自2014年起每年發(fā)布的中國智庫年度報(bào)告中，決策影響力同樣居于智庫專家諸多影響力類型中的核心，在對(duì)決策影響力評(píng)估體系的建構(gòu)上，該中心經(jīng)歷了一個(gè)逐漸深化和豐富的過程，目前已基本趨于穩(wěn)定，包括領(lǐng)導(dǎo)批示（每年獲得國家級(jí)或省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示的件數(shù)）、建言采納（每年獲得國家或地方政協(xié)、人大及國家部委議案采納的件數(shù)）、規(guī)劃起草（每年組織或參與國家級(jí)或省部級(jí)發(fā)展規(guī)劃研究、起草與評(píng)估的件數(shù)）、咨詢活動(dòng)（每年參加國家級(jí)或省部級(jí)政策咨詢會(huì)、聽證會(huì)的人次數(shù)）等四項(xiàng)指標(biāo)。

2.2 ?基于已有研究的建構(gòu)：一個(gè)梯度遞進(jìn)的分析框架

多數(shù)西方學(xué)者的早期研究并未對(duì)政策過程中專家的影響力進(jìn)行細(xì)分探索，而我國學(xué)者的研究則較為細(xì)化和深入，其基本思路是從中心向外圍擴(kuò)散，將專家影響力分為決策影響力、學(xué)術(shù)影響力、社會(huì)（公眾）影響力和國際影響力等，并分別構(gòu)建具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這種追求“覆蓋面”的研究取向?qū)τ谶@一研究領(lǐng)域的“開疆拓土”和“錨定邊界”貢獻(xiàn)重大，但本文未再從橫向上“往外畫圈”，而是選擇一點(diǎn)“往深處挖”，即選擇其中一種類型的影響力做集中深入研究?？紤]到?jīng)Q策影響力在諸多類型影響力中的核心地位，本文將圍繞其進(jìn)行分析探討，結(jié)合本文的研究問題，下文將首先基于既有文獻(xiàn)和經(jīng)驗(yàn)資料提出一個(gè)帶有“梯度遞進(jìn)”色彩的評(píng)價(jià)體系，即按照廣度、深度和實(shí)度③的遞進(jìn)順序，層層深入地考察專家的決策影響力。

其一，在決策影響力的廣度層面，本文具體分解為“專家參與的比例”和“參與活動(dòng)的頻次”兩個(gè)觀測(cè)點(diǎn)。其主要表征專家群體發(fā)揮決策影響力的可能性和潛在機(jī)會(huì)，這意味著只有保證一定程度的參與主體的廣泛性和實(shí)際參與率，才有可能談得上決策影響力的實(shí)際發(fā)揮。其中，“專家參與的比例”主要從“人”的角度考察當(dāng)專家經(jīng)過篩選和審核獲得政府咨詢顧問的身份，從而得以直接介入政策過程的機(jī)會(huì)和渠道之后，在多大程度上能夠或愿意充分利用這種機(jī)會(huì)和渠道開展建言獻(xiàn)策活動(dòng);“參與活動(dòng)的頻次”則從“活動(dòng)”（即專家的各種參與形式，如承擔(dān)咨詢課題、提交內(nèi)參報(bào)告、參加咨詢座談會(huì)等）的角度來展示專家政策參與的實(shí)際情形，主要反映那些真實(shí)開啟了政策參與的“機(jī)會(huì)之窗”的專家實(shí)際運(yùn)用這些機(jī)會(huì)的頻次如何。

其二，在決策影響力的深度層面，本文細(xì)化為“影響議程設(shè)置的能力”和“影響政策方案的能力”兩個(gè)觀測(cè)點(diǎn)。其中，議程設(shè)置是政策循環(huán)的第一個(gè)環(huán)節(jié)，也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)[9]，反映了政策過程的基本權(quán)力類型[10]。在政策參與實(shí)踐中，“影響議程設(shè)置的能力”具體表現(xiàn)為專家能否影響參與領(lǐng)域或主題的確定，而不是單純被動(dòng)地做“命題作文”;“影響政策方案的能力”則是指專家在決定政策選項(xiàng)和行動(dòng)方案上的作用水平，盡管這被認(rèn)為是最能發(fā)揮專家知識(shí)優(yōu)勢(shì)的環(huán)節(jié)（因?yàn)槠渲饕婕啊霸趺醋觥?，很大程度上是一個(gè)知識(shí)運(yùn)用過程，而專家恰恰是專業(yè)知識(shí)的承載者），但其強(qiáng)度仍然有待進(jìn)一步觀察。值得強(qiáng)調(diào)的是，選擇上述兩個(gè)政策環(huán)節(jié)具有比較扎實(shí)的文獻(xiàn)基礎(chǔ)。羅伯特·達(dá)爾等很早就將影響力分為影響他人接受有效選項(xiàng)、影響他人設(shè)定議事日程、影響結(jié)構(gòu)和影響意識(shí)四個(gè)層次[11]。其中，前兩者顯然對(duì)應(yīng)此處的影響政策方案和影響議程設(shè)置④。此外，約翰·金登[12]、朱旭峰[13]等在研究專業(yè)共同體的作用時(shí)，同樣都聚焦于“議程設(shè)定”和“方案選擇”兩個(gè)階段，這也加強(qiáng)了本文選取此兩項(xiàng)作為指標(biāo)的信心。

其三，在決策影響力的實(shí)度層面，鑒于“領(lǐng)導(dǎo)批示”在中國政治體制運(yùn)作和政策過程中的重要地位，本文將其作為專家決策影響力實(shí)度的觀測(cè)點(diǎn)。這同樣得到諸多研究者的認(rèn)可。例如，朱旭峰發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部研究報(bào)告的“批示”在決策中占獨(dú)特地位，并認(rèn)為內(nèi)部研究報(bào)告獲得“領(lǐng)導(dǎo)批示”是最直接也是最有效形成政策的標(biāo)志[8]。孟慶國等[14]也注意到“批示在中國政治運(yùn)行中影響力巨大，政府部門和智庫都高度重視領(lǐng)導(dǎo)批示，并以獲得高層領(lǐng)導(dǎo)批示數(shù)量作為自己機(jī)構(gòu)影響力的衡量標(biāo)志”。不過，近來也有研究者認(rèn)為“批示是否真的實(shí)現(xiàn)了對(duì)決策的影響仍然是一個(gè)未知數(shù)”[15]，并且影響力本質(zhì)上“是一種因果關(guān)系形式”“A對(duì)于一個(gè)結(jié)果的影響力在量上應(yīng)該相當(dāng)于由A的欲望所導(dǎo)致的結(jié)果（B的反應(yīng)）的量”[11]。鑒于此，本文認(rèn)為不僅要觀測(cè)“領(lǐng)導(dǎo)批示”在量上的表現(xiàn)，還要進(jìn)一步考察批示與政策選擇的因果關(guān)系，由此“領(lǐng)導(dǎo)批示”就細(xì)化為“領(lǐng)導(dǎo)批示的數(shù)量和比例”和“批示的實(shí)質(zhì)性作用”兩個(gè)具體觀測(cè)點(diǎn)。

決策影響力的廣度層面主要反映專家發(fā)揮決策影響力的潛在“可能”空間，而深度層面和實(shí)度層面則代表著專家施加決策影響力的“現(xiàn)實(shí)”機(jī)會(huì)。綜合以上分析，可構(gòu)建一個(gè)層層遞進(jìn)、不斷深化的專家決策影響力評(píng)價(jià)體系（見表1）。

3 ?專家的決策影響力：現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的描述

本文接下來將以上述評(píng)價(jià)體系為分析框架，借助一個(gè)典型案例定性地呈現(xiàn)專家決策影響力的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。G市地處改革開放的前沿陣地，較早地推進(jìn)了行政決策體制改革，其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建立各級(jí)各類的專家?guī)熳鳛闆Q策咨詢機(jī)構(gòu)和專家參與平臺(tái)。目前，G市共有市一級(jí)專家?guī)?個(gè)，各委辦局自行設(shè)立的專家?guī)欤ㄎ瘑T會(huì)）63個(gè)，入庫專家總?cè)舜芜_(dá)14，000余人。在G市諸多專家?guī)熘?，成立?005年、前身為決策咨詢顧問團(tuán)的G市政府決策咨詢專家?guī)欤ㄊ幸患?jí)）發(fā)展比較規(guī)范、制度化程度較高，故本文以此作為典型案例檢驗(yàn)和呈現(xiàn)專家的決策影響力水平⑤。由于該專家?guī)鞖v史較長(zhǎng)，產(chǎn)生的資料非常龐雜并且受篇幅所限，本文從其政策參與的系列活動(dòng)中挖掘典型素材，以反映其在決策影響力不同觀測(cè)點(diǎn)上的表現(xiàn)，其涉及G市政府決策咨詢專家?guī)鞗Q策影響力的關(guān)鍵數(shù)據(jù)（如專家?guī)斓膮⑴c率、各類參與形式的頻次）、核心環(huán)節(jié)（如專家?guī)斓漠a(chǎn)生流程、決策咨詢課題的確定、領(lǐng)導(dǎo)批示）和重點(diǎn)領(lǐng)域（如五年規(guī)劃編制中的專家參與），能夠全方位、多視角地反映專家參與及其決策影響力的基本圖景。

在正式分析專家的決策影響力之前，有必要簡(jiǎn)要論述本文所選案例的典型性，這是由于其直接關(guān)系到研究結(jié)論的外部效度。首先是整體案例的典型性。從宏觀上看，像G市政府決策咨詢專家?guī)爝@種由各級(jí)黨委或政府發(fā)起成立的非常設(shè)專家咨詢機(jī)構(gòu)（亦常被稱為顧問團(tuán)、委員會(huì)之類），是改革開放以來專家政策參與中一類普遍的組織媒介和制度平臺(tái);從微觀上看，實(shí)地調(diào)研表明G市決策咨詢專家?guī)煸诋a(chǎn)生方式、參與渠道、管理機(jī)制及各方對(duì)專家決策影響力的預(yù)期等方面具有相當(dāng)程度的普遍性。因此，本文的研究結(jié)論在政府非常設(shè)專家咨詢機(jī)構(gòu)這一廣泛范圍內(nèi)具有較好的可外推性，而能否將其擴(kuò)展到專業(yè)化和職業(yè)化的新型智庫之中，則有待做進(jìn)一步驗(yàn)證，本文不進(jìn)行討論。其次，所選素材的典型性亦值得關(guān)注。如前所述，考慮資料體量和篇幅限制之間的矛盾，本文選取G市政府決策咨詢專家?guī)煺邊⑴c過程中的具體素材（亦可被稱為子案例）展開論述。由于G市政府決策咨詢專家?guī)煺邊⑴c的程式化和同質(zhì)化程度較高，因此，這些素材亦具有較好的典型性。例如，不同屆別專家?guī)斓漠a(chǎn)生流程是高度一致的，因此只需呈現(xiàn)其中一屆即可;由于制度化水平較高且不同屆別專家?guī)煸诔蓡T上重復(fù)度較高，因此不同屆別專家的參與率亦是類似的，等等。

3.1 ?專家決策影響力的廣度層面

3.1.1 ? 專家參與的比例 ? ?G市政府決策咨詢專家?guī)斓漠a(chǎn)生通常需經(jīng)過請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)、名額分配、初選名單和請(qǐng)求批復(fù)等若干環(huán)節(jié)，可謂層層把關(guān)。但專家經(jīng)過篩選成功入庫，只意味著其得到了介入政策過程并直接影響決策者的機(jī)會(huì)，而實(shí)際上是否會(huì)充分利用此種機(jī)會(huì)是另一個(gè)問題，專家參與的比例則是重要的觀察視角。此處以具有代表性的第二屆政府決策咨詢專家?guī)斓膶?shí)際參與情況來說明該問題。該屆專家?guī)旃?17人，分11個(gè)功能組別，主要參與方式為承擔(dān)課題研究、提交內(nèi)參報(bào)告和參加咨詢座談會(huì)。資料顯示，在為期五年的聘期內(nèi)，以上述任何一種方式或方式組合參與政策的專家共54人，占比約為46.2%，不到總數(shù)的一半;進(jìn)一步的考察表明，不同功能組別的參與情況差異較大，但參與率超過50%的只有開放與合作、資源與環(huán)境保護(hù)及體制機(jī)制改革3個(gè)小組，其他多數(shù)小組的多數(shù)專家均處于“休眠”狀態(tài)，在聘期內(nèi)并未以任何形式提供決策咨詢，這在一定程度上使咨詢專家變成了簡(jiǎn)單掛名，甚至成為榮譽(yù)性的頭銜，因此，也就無所謂決策影響力的發(fā)揮。

3.1.2 ?參與活動(dòng)的頻次 ? ?以上從“人”（即專家）的視角呈現(xiàn)了實(shí)際的政策參與比例，如果從“活動(dòng)”視角來看，在那些有實(shí)際參與行為的專家中，其在各種參與形式上的表現(xiàn)如何？就承擔(dān)咨詢課題而言，G市2007—2019年通過決策咨詢專家?guī)煳薪o專家的課題分別為15個(gè)、21個(gè)、12個(gè)、8個(gè)、9個(gè)、7個(gè)、9個(gè)、10個(gè)、5個(gè)、8個(gè)、10個(gè)、10個(gè)、9個(gè)。除極少數(shù)課題由兩個(gè)專家各自同時(shí)承擔(dān)外，其他均為一個(gè)課題由一個(gè)專家承擔(dān)，這就意味著只有少數(shù)專家才有機(jī)會(huì)承擔(dān)決策咨詢課題，進(jìn)而產(chǎn)生政策話語權(quán)。就提交咨詢報(bào)告而言，專門刊登專家政策建議的《決策與咨詢》2009—2017年的發(fā)行期數(shù)（通常1篇報(bào)告為1期）分別為每年16期、20期、11期、22期、10期、23期、22期、7期和15期⑥，相對(duì)于動(dòng)輒百人左右的專家?guī)煲?guī)模而言，其產(chǎn)量偏低，而如果對(duì)照G市另一本由政府工作人員自身供稿的內(nèi)參報(bào)告《G府調(diào)研》的發(fā)稿量⑦，上述數(shù)量顯得更少。就參與咨詢座談會(huì)而言，以市長(zhǎng)召集的為例，多則每年2次，少則沒有，每次受邀參與的專家為10人左右，因此，絕大多數(shù)專家并無與決策者開展直接互動(dòng)的機(jī)會(huì)。

3.2 ?專家決策影響力的深度層面

3.2.1 ?影響議程設(shè)置的能力 ? ?承擔(dān)咨詢課題是專家政策參與并形成決策影響力的重要形式，而咨詢課題的確定過程最能反映專家究竟是可以自主（或參與）確定研究議題，還是只能被動(dòng)地做“命題作文”。G市決策咨詢課題的確定通常經(jīng)由以下程序：首先，是選題征集，專家?guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)G市發(fā)展與改革研究中心向市政府組成部門發(fā)布課題征集函，后者結(jié)合自身實(shí)際和重點(diǎn)工作推薦選題;其次，為初步篩選，專家?guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)逐一分析推薦上來的選題，形成一個(gè)初選名單;再次，為政府研究室領(lǐng)導(dǎo)票選，每位領(lǐng)導(dǎo)從初選名單中勾選特定數(shù)量的課題，并經(jīng)過會(huì)議議決;最后，為市長(zhǎng)批示，得到同意的課題數(shù)量和名單正式對(duì)外公布，并動(dòng)員專家承擔(dān)研究任務(wù)。對(duì)政府咨詢課題產(chǎn)生過程的詳細(xì)描述顯示，這是一個(gè)自上而下、自內(nèi)而外、科層權(quán)力主導(dǎo)的過程。其中，政府各部門集思廣益，政府研究室主導(dǎo)推進(jìn)，決策者（市長(zhǎng)）擁有最終決定權(quán)，而專家是缺席的、不在場(chǎng)的，其并不享有設(shè)定研究議題的權(quán)力，只是回答政府和決策者提出的問題⑧。

3.2.2 ?影響政策方案的能力 ? ?五年規(guī)劃在中國的宏觀政策體系中具有特殊地位，其制定過程對(duì)吸納專家參與有著制度性要求和規(guī)范化程序，能夠較好地體現(xiàn)專家在政策方案選擇中的影響力水平。在G市，為切實(shí)做好“十三五”規(guī)劃編制工作，2015年11月—2016年1月，政府研究室按照市政府統(tǒng)一部署，依托專家?guī)斓南嚓P(guān)功能組別組織了一系列的專家座談會(huì)，座談會(huì)通常由市委市政府的正副秘書長(zhǎng)主持，市發(fā)改委作為規(guī)劃編制的具體負(fù)責(zé)部門指派專人出席，與座談內(nèi)容相關(guān)的工作部門則需派專人參加會(huì)議以記錄專家建言，可謂高度重視。該系列座談會(huì)面向?qū)＜規(guī)烊w專家，對(duì)于因故無法出席的專家，則開通書面建言通道，最終，專家為G市“十三五”規(guī)劃編制提出了大量建議和意見，并形成《G市“十三五”規(guī)劃建議專家系列座談會(huì)專家發(fā)言要點(diǎn)匯編》和《G市“十三五”規(guī)劃建議專家系列座談會(huì)專家書面意見匯編》，共計(jì)十余萬字，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、自貿(mào)區(qū)、科技管理體制創(chuàng)新、“一帶一路”、國家創(chuàng)新中心城市、碳排放權(quán)等內(nèi)容，一定程度上優(yōu)化并具體化了征求意見稿中的相關(guān)內(nèi)容。

3.3 ?專家決策影響力的實(shí)度層面

3.3.1 ?領(lǐng)導(dǎo)批示的數(shù)量和比例 ? ?在G市專家主要的政策參與媒介中，刊登在《決策與咨詢》上的內(nèi)參報(bào)告和以《市長(zhǎng)專報(bào)》形式提交的課題研究成果均以書面材料呈現(xiàn)，故存在領(lǐng)導(dǎo)批示的可能性。由于領(lǐng)導(dǎo)批示具有相當(dāng)機(jī)密性，無法直接獲得整體數(shù)據(jù)，但亦可從不同年份的工作總結(jié)、專家提交的述職報(bào)告等內(nèi)容中梳理出一些可用數(shù)據(jù);盡管可能并不系統(tǒng)，但仍可借此管窺其中的草灰蛇線。其中，2014—2017年G市領(lǐng)導(dǎo)（市委常委、副市長(zhǎng)）對(duì)《決策與咨詢》的批示數(shù)量和比例如下：2014年編印23期，獲得市長(zhǎng)批示1次，副市長(zhǎng)批示1次，批示率為8.7%;2015年編印22期，獲得市委書記批示1次，市長(zhǎng)批示1次，批示率為9.1%;2016年編印7期，無批示，批示率為0%;2017年編印15期，獲得市委書記批示1次，市長(zhǎng)批示1次，批示率為13.3%。而《市長(zhǎng)專報(bào)》的批示情況與《決策與咨詢》差異不大，例如，2017年刊印7期，僅獲副市長(zhǎng)批示1次，批示率為14.3%。對(duì)G市政府決策咨詢專家?guī)煅芯砍晒厩闆r的考察表明，無論領(lǐng)導(dǎo)批示的數(shù)量還是比例都處于較低水平⑨。

3.3.2 ?批示的實(shí)質(zhì)性作用 ? ?其主要是指領(lǐng)導(dǎo)批示與政策選擇的因果關(guān)系。對(duì)所得領(lǐng)導(dǎo)批示文本內(nèi)容的分析表明，批示在內(nèi)容強(qiáng)度上存在極大差異，可分為三種情形。第一種僅僅是“圈閱”，即領(lǐng)導(dǎo)只是在自己的名字上畫一個(gè)圈，寫上閱讀日期，代表“已閱”或“知道了”⑩，有研究者甚至認(rèn)為這不是批示?，很難由此認(rèn)定其與政策選擇之間有何關(guān)系。第二種主要是領(lǐng)導(dǎo)提請(qǐng)相關(guān)部門或負(fù)責(zé)人參閱專家研究成果，而并未明確要求采取具體行動(dòng)，通常含有“參考”“研處”“閱研”“參閱”“思考”“研究”等字眼，語氣較為溫和，表述多較籠統(tǒng)，且?guī)в猩陶?qǐng)而并無命令的意思，因此，相關(guān)部門在處理過程中有較大彈性，其與政策選擇的關(guān)系亦充滿不確定性。第三種則是責(zé)成相關(guān)部門對(duì)照專家建議跟進(jìn)相關(guān)工作并形成解決方案，有時(shí)還附帶具體的時(shí)間限制和操作性要求?。考慮到政府科層體系中命令服從關(guān)系的強(qiáng)制性，本文可以認(rèn)為具備此種強(qiáng)度和明晰度的批示就“意味著‘采納’‘處理’‘執(zhí)行’等政策行為的發(fā)生”[8]，并可以認(rèn)為其代表著決策影響力的實(shí)現(xiàn)。

3.4 ?專家決策影響力的整體評(píng)價(jià)

上文以一個(gè)具有梯度遞進(jìn)色彩的專家決策影響力評(píng)價(jià)體系為框架，分析了G市政府決策咨詢專家?guī)爝@一典型案例中專家的決策影響力水平。研究結(jié)果顯示，在決策影響力的廣度層面，入庫專家的政策參與率整體上處于中等偏下的水平，積極性和能動(dòng)性偏低，而對(duì)那些有實(shí)際參與行為的專家而言，各類參與的頻次亦并不高，這從根本上限制了專家決策影響力的發(fā)揮。在決策影響力的深度層面，專家在議程設(shè)置階段屬于零參與和零影響，并無設(shè)置議題類型或定義議題輕重緩急的能力;在方案規(guī)劃與設(shè)計(jì)階段則能起到較大作用，專家可以憑借專業(yè)知識(shí)和第三方角色協(xié)助政府優(yōu)化行動(dòng)規(guī)劃、凝聚行動(dòng)共識(shí)。在決策影響力的實(shí)度層面，決策者對(duì)專家研究成果的批示量通常很少，比例也很低;而領(lǐng)導(dǎo)批示與政策選擇間的因果關(guān)系則需視情況而定，在批示內(nèi)容強(qiáng)度和清晰度最好的情況下，獲得領(lǐng)導(dǎo)批示的專家建議的確很有可能轉(zhuǎn)化為政策選項(xiàng)?？傮w而言，從定性的角度來看，專家群體作為一類政策行動(dòng)者的決策影響力處于中等偏弱的水平，仍有較大改進(jìn)空間。

4 ?專家的決策影響力：優(yōu)化路徑的提煉

總體而言，尋求決策影響力的最大化是包括專家在內(nèi)的所有政策行動(dòng)者的基本動(dòng)機(jī)和訴求，而上述案例研究表明專家的決策影響力處于中等偏弱的水平，這就意味著探討專家決策影響力的優(yōu)化路徑進(jìn)而促使專家在高可見度之外實(shí)現(xiàn)高影響力是一個(gè)緊迫且重要的議題。下文將針對(duì)上述案例所反映出的問題，嘗試提出優(yōu)化專家決策影響力的可行路徑。

4.1 ?實(shí)現(xiàn)決策咨詢工作的職業(yè)化

針對(duì)專家參與比例和活動(dòng)頻次較低所反映出來的積極性不足的問題，一個(gè)重要的切入點(diǎn)是全面實(shí)現(xiàn)決策咨詢工作的職業(yè)化。從激勵(lì)的角度來看，專家參與的整體效能和決策影響力之所以偏弱，是由于其沒有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去影響決策者并取得決策影響力，屬于典型的“弱激勵(lì)”。因此，必須提高專家政策參與的激勵(lì)水平，發(fā)展職業(yè)化的新型智庫組織。目前我國的許多智庫或各類專家委員會(huì)（如本文中案例）大多數(shù)是高校教授兼職，這造成的一個(gè)后果是其并不需要賴此為生，從事政策研究只是副業(yè)，沒有“必須做好”的緊迫性。故當(dāng)務(wù)之急是要發(fā)展職業(yè)化、市場(chǎng)化的新型智庫組織，讓智庫從業(yè)人員（如政策分析師）成為一種區(qū)別于高校教師或純學(xué)術(shù)研究者的職業(yè)。

由此而來的是，這一職業(yè)必須有一套自己的職業(yè)生涯發(fā)展路徑和業(yè)績(jī)成果評(píng)價(jià)體系。目前，我國的決策咨詢專家主要來自于高?；蚩蒲性核笳叩臉I(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和職稱評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與職業(yè)智庫并不兼容，“學(xué)術(shù)論文”和“咨詢報(bào)告”在其職業(yè)發(fā)展中所占的分量并不對(duì)稱，這使得以高校教師或?qū)W術(shù)研究者為主業(yè)的咨詢專家更多地仍是以學(xué)術(shù)研究為主，而并無動(dòng)機(jī)將主要精力放在政策研究和咨詢專家的角色上，只是將其作為一種錦上添花的榮譽(yù)頭銜。因此，必須要將智庫從業(yè)人員與高校教師或?qū)W術(shù)研究者分離，使之職業(yè)化的同時(shí)，為這一職業(yè)設(shè)計(jì)不同于純粹學(xué)術(shù)研究的評(píng)級(jí)體系和激勵(lì)機(jī)制，提高其職業(yè)認(rèn)同感和共同體意識(shí)，使之不僅“可以”而且“愿意”積極為自己的思想產(chǎn)品尋求市場(chǎng)和買家。

4.2 ?促進(jìn)政策思想市場(chǎng)的開放性

針對(duì)專家在議程設(shè)置環(huán)節(jié)中的“零參與”問題，一種可能的解決思路是促進(jìn)政策思想市場(chǎng)的開放性?？扑拐J(rèn)為，中國面臨的一個(gè)嚴(yán)重問題是“缺乏一個(gè)開放的思想市場(chǎng)”[16]，具體到專家參與和決策咨詢領(lǐng)域，就是政策思想市場(chǎng)的開放度和多元性不夠。通常認(rèn)為這從根本上是由黨政體制的基本屬性決定的，但這一狀況其實(shí)并不是必然的，至少在一定程度上是可以改善的，即仍然可以在黨政體制的整體框架內(nèi)提高政策思想市場(chǎng)的開放度。事實(shí)上，20世紀(jì)80年代我國思想界（包括政策思想界）的活躍及其與政府頻繁而密切的互動(dòng)說明了這種狀態(tài)是可遇且可求的。

因此，首先要確立政策思想市場(chǎng)供給方（即智庫專家）的主體地位，改變那種為既定方針做解釋和宣傳、為領(lǐng)導(dǎo)意圖做注腳和論證的情形，提高政策過程中智庫專家群體的自主性和獨(dú)立性，確立其在思想市場(chǎng)中的市場(chǎng)主體地位，正如改革開放以來不斷強(qiáng)化企業(yè)和企業(yè)家在商品市場(chǎng)中的主體地位一樣，與此對(duì)應(yīng)的是，要確保政策思想市場(chǎng)的多元和競(jìng)爭(zhēng)特性，在決策研究領(lǐng)域“也應(yīng)該實(shí)行雙百方針”[17]，不同的專家或智庫組織可以就特定時(shí)期政府的優(yōu)先議題開展公開理性的政策辯論，可以自由地“兜售”或傳播自己的政策理念和思想主張，而行政官僚和決策者則主要起最終的“把關(guān)人”作用。

4.3 ?尋求政學(xué)兩界交流的常態(tài)化

為進(jìn)一步提高專家改進(jìn)政策選項(xiàng)的能力以及決策者對(duì)專家研究成果的批示水平，一個(gè)可行的突破口是建設(shè)中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制。政策研究雖然不同于純學(xué)術(shù)或純理論研究，但其仍然屬于“研究”而不是“實(shí)踐”的范疇，這就使得智庫專家在行動(dòng)邏輯和思維方式上勢(shì)必與注重“經(jīng)驗(yàn)理性”和“行為知識(shí)”的決策者產(chǎn)生沖突，經(jīng)典的“兩個(gè)群體理論”（The Two-Communities Theory）[18]呈現(xiàn)的是專家與決策者的這種緊張。然而，這也并非完全不能解決，“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制就是很好的方案，可以建設(shè)中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政學(xué)兩界的良性、常態(tài)互動(dòng)，雙向打通專家與決策者之間的角色壁壘，促進(jìn)雙方對(duì)彼此的“圈子”更加深入的理解，從而增強(qiáng)智庫專家政策建議的針對(duì)性、精準(zhǔn)性和可接受性。

目前，我國的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制尚不健全，一個(gè)明顯的表現(xiàn)就是這種機(jī)制是單向的：政府官員特別是退休官員進(jìn)入智庫擔(dān)任分析師或領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)較為常見，而且很受歡迎;但咨詢專家或政策分析師進(jìn)入政府內(nèi)部深度了解決策“黑箱”則非常少見。未來，需要下大力氣雙向打通專家與決策者之間的角色壁壘，建立起對(duì)雙方都可稱之為“引進(jìn)來、走出去”的溝通互動(dòng)機(jī)制：一方面，針對(duì)咨詢專家進(jìn)入政府的機(jī)會(huì)較少的現(xiàn)實(shí)，要特別推行智庫人才到黨政機(jī)關(guān)掛職鍛煉、到基層和一線單位蹲點(diǎn)調(diào)研制度，讓其身份在決策者、執(zhí)行者和研究者之間常態(tài)化切換，提升決策咨詢和綜合研究能力;另一方面，要進(jìn)一步完善官員進(jìn)入智庫從事政策研究的機(jī)制，目前主要是退休官員進(jìn)入智庫的情形較多，未來也應(yīng)探索建立在職青壯年且正處于職業(yè)上升期的政府官員進(jìn)入智庫從事短期專門政策研究的通道。

5 ?結(jié)語

本文借鑒并整合了目前關(guān)于智庫專家決策影響力評(píng)價(jià)的已有成果，建構(gòu)了一套帶有梯度遞進(jìn)色彩的專家決策影響力評(píng)價(jià)體系，以此為框架分析了G市政府決策咨詢專家?guī)爝@一典型經(jīng)驗(yàn)案例中專家的決策影響力水平，在此基礎(chǔ)上提出了有針對(duì)性的專家決策影響力完善路徑。本文對(duì)于深化智庫專家決策影響力這一核心議題具有明顯的知識(shí)推進(jìn)和累積效用，但仍存在以下不足，這為今后進(jìn)一步拓展該研究議題提供了思路。

其一，專家決策影響力在不同政府層次（如中央政府或地方政府）、政策領(lǐng)域（如民生政策、科技政策或外交政策等）、政府部門（如發(fā)改部門、民政部門或監(jiān)管部門等）是否呈現(xiàn)不同的狀態(tài)？這顯然具有重大研究?jī)r(jià)值，但限于篇幅和主題，本文并未做具體分析。

其二，不同研究領(lǐng)域（如工程科學(xué)、社會(huì)科學(xué)或自然科學(xué)等）、不同身份背景（如作為前政府官員的專家或來自知名高校的專家等）、不同個(gè)性特點(diǎn)的專家在決策影響力上有何差異及其發(fā)生機(jī)制是什么？這同樣不是一套評(píng)價(jià)體系所能覆蓋的，需要另做分析。

其三，正如詹姆斯·麥甘和希拉·賈薩諾夫等所注意到的，專家與決策者的互動(dòng)通?？梢姸葮O低，因此，本文只能通過決策者的講話稿、批示件以及對(duì)專家和專家?guī)旃芾碚叩脑L談去管窺專家決策影響力的線索，雖然已屬不易，但仍存在資料效度和信度的問題。

其四，本文的研究結(jié)論有效性止于廣泛存在的政府非常設(shè)專家咨詢機(jī)構(gòu)，但當(dāng)前我國專業(yè)化和職業(yè)化新型智庫發(fā)展勢(shì)頭同樣迅猛，雖然兩者有諸多相同之處，但是在運(yùn)作方式、激勵(lì)機(jī)制、資源稟賦等方面仍有較大的差異，因此，后者的決策影響力水平需要另行研究。

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Experts’ Influence on Policy-Making： Evaluation System， Realistic Situation and Optimization Path

——Based on the Analysis of Expert Database of Policy-Making Consultation of G Municipal Government

Fei Jiuhao

School of Public Administration/Guangdong Research Center for NPO，

Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou ?510006

Abstract： [Purpose/significance] Experts are a kind of large scale and highly visible policy actors in the policy process of modern state， the experts’ influence on policy-making is an important issue in the research field of think tank and policy-making consultation， and this paper focuses on constructing evaluation system， descripting realistic situation and extracting optimization path of experts’ influence on policy-making， which has obvious knowledge advancement and cumulative utility to this research area. [Method/process] By referring to and integrating existing research literature， the paper constructs an evaluation system of experts’ influence on policy-making from breadth， depth and reality， and then uses it to evaluate qualitatively the experts’ influence on policy-making in the typical case of G city’s policy-making consultation experts database， and finally puts forward especially optimization path for experts’ influence on policy-making. [Result/conclusion] Qualitatively， within the scope of governments’ non-permanent policy-making advisory bodies， the experts’ influence on policy-making is generally at a medium or weak level， and it can be optimized from the perspectives of professionalization of decision-making consultation， openness of policy thought market and normalization of communication between political and academic circles.

Keywords： experts ? ?influence on policy-making ? ?evaluation system ? ?realistic situation ? ?optimization path

收稿日期：2021-09-15 ? ? ?修回日期：2021-11-02

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