區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展績效評價研究

牛軍鈺 朱元婷 鄭巧菲 高小平

摘 要：建立科學合理的評價指標體系是推動區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略、提升區(qū)域各方面績效、提高整體發(fā)展水平的關(guān)鍵舉措。本研究基于運用導向性、系統(tǒng)性、可操作性、可比性等四大原則，建立了“決策—執(zhí)行—滿意度”三維立體構(gòu)成的績效分析理論框架，構(gòu)筑起全面、科學的“區(qū)域發(fā)展績效評價指標體系”，并以長三角地區(qū)為分析案例，從戰(zhàn)略決策、高質(zhì)量、一體化、滿意度四個方面對長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的績效進行評價。通過對上述指標體系的運用和模擬評價，本文分析了長三角一體化發(fā)展現(xiàn)狀和問題，并從定量和定性角度提出了有針對性的發(fā)展優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：區(qū)域發(fā)展;長三角;一體化;高質(zhì)量;績效評價

中圖分類號：F127? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）02-0048-12

一、引? 言

20世紀90年代以來，基于空間價值發(fā)現(xiàn)的新區(qū)域主義（New Regionalism）獲得了強勁的發(fā)展動力。在當今全球競爭體系中，“區(qū)域”已經(jīng)成為協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟生活的一種先進形式和重要競爭優(yōu)勢來源，不同形式的區(qū)域聯(lián)合發(fā)展層出不窮：一些大城市與周邊城市聯(lián)合形成城市群，一些地區(qū)若干城市聯(lián)合形成區(qū)域經(jīng)濟帶，一些國家聯(lián)合形成經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)或聯(lián)盟。城市群、灣區(qū)、經(jīng)濟帶等區(qū)域一體化建設(shè)是當前中國城市化發(fā)展的主要形態(tài)，長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等地區(qū)逐漸形成合力，京津冀、成渝、粵港澳等區(qū)域的聯(lián)合發(fā)展也在如火如荼地進行中。

區(qū)域一體化的深入發(fā)展，不僅需要從政策層面著力，而且要重視對其發(fā)展過程、發(fā)展成效的評估反饋，以此推動區(qū)域長期發(fā)展。在區(qū)域一體化的宏觀框架下，綜合考察地區(qū)市場發(fā)展趨勢、各方力量對比變化、政府政策安排以及政策成效，進行系統(tǒng)客觀的評價研究，這不僅關(guān)乎區(qū)域自身發(fā)展，也對國家整體發(fā)展戰(zhàn)略具有重大而深遠的影響。尤其是，在長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略、長三角一體化發(fā)展進行全面提升階段的背景下，對長三角一體化發(fā)展成果進行科學評估顯得尤為必要。當前，長三角地區(qū)已經(jīng)成長為中國經(jīng)濟開放程度最高、經(jīng)濟發(fā)展最發(fā)達、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，該地區(qū)亦是連接“一帶一路”與長江經(jīng)濟帶的重要橋梁，對于區(qū)域發(fā)展具有極大的示范和帶動作用。通過緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個核心抓手，長三角具有帶動整個長江經(jīng)濟帶和華東地區(qū)發(fā)展、形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域發(fā)展集群的潛力。同時，長三角在全國經(jīng)濟發(fā)展格局中地位特殊，承載著重大使命。在中國改革開放空間布局上，長三角一體化發(fā)展能夠同“一帶一路”建議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互映照、互為補充，其擔負著為全面深化改革蹚出新路的重要任務。

盡管意識到區(qū)域發(fā)展績效評價的重要性，現(xiàn)有文獻在評估指標的建立上尚處于研究階段，未能形成衡量區(qū)域發(fā)展績效的科學評價體系。因此，本文旨在探索一套針對區(qū)域發(fā)展水平和進程作科學評價的評價模型，并以長三角一體化發(fā)展為案例，進一步評估長三角一體化發(fā)展成效，從而推動長三角一體化和國家區(qū)域發(fā)展整體進程。

二、基于區(qū)域發(fā)展理論的指標體系構(gòu)建

隨著區(qū)域發(fā)展、大市場理論、產(chǎn)業(yè)分工理論、交易成本理論和“中心—邊緣”等理論建構(gòu)的不斷興起，經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化成長為20世紀末以來最活躍的世界性經(jīng)濟現(xiàn)象之一，亦成為塑造當今世界經(jīng)濟格局的重要驅(qū)動力之一[1]。減少交易成本、推動經(jīng)濟增長、提升福利水平往往被認為是區(qū)域一體化發(fā)展的三大目標，區(qū)域一體化的最終結(jié)果也體現(xiàn)為各地區(qū)生產(chǎn)率、要素收益、商品價格和居民生活水平的逐漸趨近[2]。在區(qū)域一體化浪潮下，世界各國在世界范圍內(nèi)成立自由貿(mào)易區(qū)，實現(xiàn)跨國經(jīng)濟活動的聯(lián)合和資源優(yōu)化整合;在各個國家層面內(nèi)部推出次區(qū)域一體化合作，例如美國紐約灣和舊金山灣、日本東京灣等。

相比而言，中國國內(nèi)層面的區(qū)域一體化起步較晚，20世紀80年代改革開放后才開始萌芽，隨后進入快速增長期。目前，中國已建立起長三角、珠三角、環(huán)渤海、京津冀、成渝、粵港澳等地區(qū)或區(qū)域聯(lián)合發(fā)展區(qū)。到2018年，中國針對沿海地區(qū)推出了三個國家級戰(zhàn)略：京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化戰(zhàn)略和粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略[3]。一系列研究表明，區(qū)域一體化對經(jīng)濟增長具有正向作用[4][5][6]。張躍等[7]對長三角的實證研究發(fā)現(xiàn)區(qū)域一體化提高了長三角城市群經(jīng)濟發(fā)展的整體質(zhì)量，印證了上述結(jié)論。

與此同時，由于一體化對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要的帶動作用，如何測度、進而推動區(qū)域一體化建設(shè)成為研究重點。在理論與政策層面對區(qū)域一體化進行分析之外，建立客觀的績效評價體系衡量區(qū)域一體化發(fā)展效果逐漸成為新的研究重點。周立群等[8]較早地開始從指標層面對區(qū)域一體化進行評估，將市場一體化和政策一體化作為一體化程度的主要衡量標準，并利用層次分析法和標準差值法對京津冀、長三角和珠三角三大經(jīng)濟圈在1989年至2007年之間的區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展程度進行測量、比較。之后的學者在指標選取上更為精細化，例如毛艷華和楊思維[9]利用珠三角9個城市在1999—2013年的面板數(shù)據(jù)，建立了以城市間聯(lián)系度、市場化同一度、政府效能同一度、經(jīng)濟發(fā)展四方面為支撐的評價指標體系，并測量了珠三角“廣佛肇”“深莞惠”和“珠中江”三個都市圈的經(jīng)濟一體化指數(shù)。不同學者針對區(qū)域發(fā)展中的不同面向選取單一指標進行衡量，例如侯赟慧等[10]通過社會網(wǎng)絡分析方法，分析研究了長三角城市群的經(jīng)濟結(jié)構(gòu);張學良和李麗霞[11]關(guān)注產(chǎn)業(yè)一體化進程，通過標準區(qū)位熵等方法對其進行測量;李培鑫和張學良[12]側(cè)重區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)分析，分別從城市規(guī)模分布、空間形態(tài)分布及聯(lián)系網(wǎng)絡分布的多維視角對區(qū)域發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)進行了評估。

還有一些學者構(gòu)建綜合評估指標體系，從整體上評估區(qū)域一體化發(fā)展進程，但在指標的選取上，學者們有不同的側(cè)重點。在顧海兵等[13]的評估指標體系中，市場、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務以及政策體制一體化是重要的組成部分;曾剛等[14]將經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、交流服務和生態(tài)保護等方面納入評估指標之中;李世奇和朱平芳則建立了以市場統(tǒng)一、要素同質(zhì)、發(fā)展協(xié)同和制度一致四個一級指標為核心、21個二級指標為支撐的長三角一體化評估指標體系，體現(xiàn)區(qū)域一體化“分工、競爭、協(xié)作”這三大核心要素;姚鵬等[15]建立了以地區(qū)均衡發(fā)展指數(shù)、全面開放發(fā)展指數(shù)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)為核心的長三角一體化發(fā)展評估指標體系。

從上述研究成果來看，對區(qū)域一體化的量化評估已經(jīng)成為新的學術(shù)重心。建立針對區(qū)域一體化的評估指標體系不僅有助于更加客觀、量化地評價區(qū)域一體化的發(fā)展程度和發(fā)展效果，而且有益于在政策層面更有針對性地提出改進措施。然而，考察現(xiàn)有對區(qū)域一體化，尤其是長三角等區(qū)域的一體化評估指標可以發(fā)現(xiàn)，其仍存在較大改進空間：第一，現(xiàn)有評估體系較為關(guān)注區(qū)域一體化的程度，而對一體化質(zhì)量的重視不足，缺少對績效評價的側(cè)重，無法使區(qū)域一體化評估體系適應新時代的要求，而且無法實現(xiàn)地區(qū)的普適性;第二，現(xiàn)有研究更多地關(guān)注一體化的前端或執(zhí)行端，未能建立其從一體化合作進程前端到中端，再到終端的全流程評估體系;第三，一套科學的評價指標體系需要與時俱進，新時代的經(jīng)濟發(fā)展評估指標需納入創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念。

在以上理念指導下，本研究通過對現(xiàn)有績效評價研究資料的吸納、篩選以及修改完善，逐步確定指標體系的要素和結(jié)構(gòu)，并進行初步的數(shù)據(jù)搜集和分析。在結(jié)合數(shù)據(jù)獲取情況，刪除數(shù)據(jù)無法獲取及不可操作的指標之后，對不同的指標確定其權(quán)重并進行無量綱化處理，形成了最終的區(qū)域發(fā)展績效評價指標體系框架，如圖1所示。

圖 1 區(qū)域發(fā)展績效評價指標體系框架

該評價指標體系以績效導向、高效執(zhí)行、外部評價為一級指標，戰(zhàn)略決策、高質(zhì)量、一體化、滿意度為二級指標，在三級指標層面，則將進一步考慮區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)度、公共服務便利度、生態(tài)環(huán)境友好度、科技創(chuàng)新活躍度、開放合作包容度、要素聯(lián)系緊密度、核心城市首位度、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同度等。一級指標的三個維度既相輔相承、又互相促進，從前端（決策）到中端（執(zhí)行），再到終端（滿意度），形成一個評價閉環(huán)。其中，績效導向主要聚焦戰(zhàn)略決策，外部評價主要聚焦?jié)M意度，高效執(zhí)行作為一體化高質(zhì)量發(fā)展績效評價指標體系中間環(huán)節(jié)，起著承上啟下的作用。黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟增長階段和特征已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，已從高速增長階段步入高質(zhì)量發(fā)展階段。經(jīng)濟發(fā)展的高質(zhì)量要求能更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，需體現(xiàn)新的發(fā)展理念，使創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的?；诖耍究蚣茉趨^(qū)域一體化發(fā)展績效的評價上，體現(xiàn)了三個融合：首先是“一體化”與“高質(zhì)量”的融合，在“一體化”維度之外加入“高質(zhì)量”維度，既考慮區(qū)域一體化的程度，又考慮一體化的質(zhì)量，既考慮發(fā)展的效率，更考慮發(fā)展的效能;其次是經(jīng)濟效益與社會效益的融合，在評價指標中體現(xiàn)決策服務于人民、一切以群眾滿意度為評價標準的新發(fā)展理念，既評估了經(jīng)濟增效，也考量了社會效益的增長;最后是全流程的融合，在評價指標體系中，體現(xiàn)對發(fā)展過程的全流程考評，包含區(qū)域一體化的前端（政策制定）、中端（執(zhí)行）和終端（效果反饋），從而能夠?qū)崿F(xiàn)“執(zhí)行—評價—反饋—改進”的績效閉環(huán)，有利于發(fā)揮以評促改、以評促建的初衷。

三、長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展績效評價

在中國多個代表性區(qū)域經(jīng)濟體中，長三角地區(qū)經(jīng)濟活躍度和經(jīng)濟發(fā)展程度堪稱最高。長江三角洲區(qū)域是“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的重要交匯點，該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平位列全國前位，經(jīng)濟發(fā)展具有活躍度高、開放度高、創(chuàng)新能力強等特點。

從發(fā)展歷程來看，自20世紀80年代以來，長三角區(qū)域一體化經(jīng)歷了四個重要的發(fā)展階段：第一階段始于1982年上海經(jīng)濟區(qū)成立。1982年12月22日，國務院出于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展考慮，決定成立上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室，統(tǒng)一管理上海、蘇州、無錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興這10個城市的經(jīng)濟發(fā)展。至1986年，上海經(jīng)濟區(qū)擴展至上海、江蘇、浙江、安徽、江西和福建全境。1990年上海浦東開發(fā)之后，長三角合作進入第二階段，即要素合作階段。長三角區(qū)域合作由過去單一的橫向配套協(xié)作，逐步向按照市場配置資源的要求整合生產(chǎn)要素的方向發(fā)展，形成“政府搭臺、企業(yè)唱戲”的發(fā)展模式。進入21世紀后，長三角一體化發(fā)展進入第三階段，即以政府為主體的制度對接階段，形成包括決策層（長三角主要領(lǐng)導座談會）、協(xié)調(diào)層（常務副?。ㄊ校╅L級別的高級別長三角經(jīng)濟合作與發(fā)展聯(lián)席會議）和執(zhí)行層（城市組和專題組）在內(nèi)的三個層次的政府間合作協(xié)調(diào)機制。2018年以后，長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，從而邁入第四階段，即高質(zhì)量發(fā)展階段[16]。2018年11月5日，在上海舉辦的首屆“中國國際進口博覽會”的開幕式上，習近平總書記表示，國家將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。2019年5月13日，中共中央政治局召開會議，審議《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出長三角在全國經(jīng)濟中具有舉足輕重的地位，長三角一體化發(fā)展具有極大的區(qū)域帶動和示范作用，要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵，帶動整個長江經(jīng)濟帶和華東地區(qū)發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。

長三角一體化發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略后，學者就如何推動長三角一體化發(fā)展建言獻策，例如李湛和王曉娟[17]提出在新一輪科技革命機遇下，長三角地區(qū)應把握發(fā)展機會，形成世界級城市群，并作為樞紐平臺支撐“一帶一路”與長江經(jīng)濟帶發(fā)展，具體可以通過共建國家戰(zhàn)略項目推進長三角一體化發(fā)展。針對長三角一體化出現(xiàn)的問題，學者亦紛紛提出改進措施，其中制度合作是重中之重，例如建立三?。ㄊ校┑牧⒎▍f(xié)調(diào)機制[18]、改革政府績效考核目標體系[19]和完善頂層設(shè)計[20]等。目前對長三角一體化的研究從長三角一體化的發(fā)展過程、模式與路徑，逐漸轉(zhuǎn)向發(fā)展效果評價。

建立一套科學有效、可量化的評價指標體系，成為目前和未來一個階段助推長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的有益探索。因此，本研究基于區(qū)域發(fā)展評價指標體系框架，以長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展為例，探索出一套評價指標體系的構(gòu)建方法。

（一）指標體系的構(gòu)建

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，“率先推動實施高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價及政績考核體系”。從長三角區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實來看，目前長三角規(guī)模的擴張基本上趨于穩(wěn)定，但一體化發(fā)展的動力方向已變?yōu)閮?nèi)涵式發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。推動長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展，應聚焦創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念，全面提升長三角在科技創(chuàng)新、經(jīng)濟協(xié)調(diào)、生態(tài)綠色、對外開放、社會共享等五大領(lǐng)域的一體化，進而提升區(qū)域整體競爭力。長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展，需要形成適用于該地區(qū)的績效發(fā)展評價指標，并對該地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀進行全面科學評價。

評價指標的選取主要遵循導向性、系統(tǒng)性、可操作性、可比性等四大原則。在導向性原則方面，指標體系緊緊圍繞長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展這一目標來設(shè)計，指標體系充分發(fā)揮導向和引領(lǐng)作用，所選取的指標既要能反映長三角一體化發(fā)展的狀況，揭示存在的問題，又要具有清晰的價值判斷和導向作用，可以引導長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展各維度的持續(xù)健康發(fā)展。在系統(tǒng)性原則方面，指標選取要借鑒相關(guān)系統(tǒng)性方法，各層次的指標要有銜接，具有整體性和目標一致性。在可操作性原則方面，指標體系要能夠付諸實踐，評價數(shù)據(jù)要易收集可實施，以便于開展評價。在可比性原則方面，要求相關(guān)指標的統(tǒng)計口徑盡量一致，且通常選用相對值，避免使用絕對值作為指標的取值，便于進行指標間的對比，以及同一指標不同時間段的對比。

在評價指標選取方法上，針對長三角一體化發(fā)展實際情況以及績效評價指標體系的特點，采用了定性分析和定量分析相結(jié)合的方法進行指標的設(shè)計與選擇。定性分析法中，采取文獻檢索法和二手資料法相結(jié)合，搜集研究期內(nèi)長三角三省一市的統(tǒng)計年鑒，并結(jié)合中國統(tǒng)計年鑒、政府網(wǎng)站查詢長三角一體化發(fā)展的相關(guān)資料，對長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的相關(guān)資料進行整理，作為指標選取的依據(jù)。定量分析法主要是綜合利用層次分析方法和熵值法對評價指標體系進行進一步的優(yōu)化設(shè)計。

（二）指標體系的框架維度

基于上述指標構(gòu)建方法和區(qū)域發(fā)展評估框架，本研究在構(gòu)建三級指標上，一方面，積極呼應高質(zhì)量發(fā)展的要求，將區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)度、公共服務便利度、生態(tài)環(huán)境友好度、科技創(chuàng)新活躍度、開放合作包容度等五大領(lǐng)域作為長三角一體化發(fā)展的導向和目標;另一方面，高質(zhì)量的基礎(chǔ)是一體化，一體化的動力是各個城市間要素聯(lián)系緊密度、核心城市首位度和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同度。三級指標共8個“度”，它們之間既相互獨立，又緊密聯(lián)系，共同構(gòu)成了長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展績效評價的理論體系。在四級指標的構(gòu)建上，則著重考慮指標內(nèi)涵的確定性與數(shù)據(jù)采集的便利性，建立了包括經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、公共安全、公共財政、資源利用、環(huán)境治理、生態(tài)綠色、創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出、對外開放、營商環(huán)境、人流、物流、資金流、信息流、技術(shù)流、龍頭引領(lǐng)、區(qū)域聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等共21個四級指標，總體架構(gòu)如下圖2。下面從戰(zhàn)略決策、高質(zhì)量、一體化、滿意度四個二級指標，分別闡述各指標的構(gòu)成內(nèi)容和評價要素。

1.戰(zhàn)略決策維度

近年來，長三角在政府層面大力優(yōu)化區(qū)域合作機制，形成決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運作”的區(qū)域合作機制，長三角戰(zhàn)略決策一體化協(xié)作機制分工明確，具體機制設(shè)計包括：主要領(lǐng)導座談會確定任務方向，聯(lián)席會議協(xié)作監(jiān)督，聯(lián)席會議辦公室和重點合作專題組負責政策和項目落地。區(qū)域合作機制與具體機制之間相互對應，決策層對應機制框架中的長三角地區(qū)主要領(lǐng)導座談會，協(xié)調(diào)層由滬、蘇、浙、皖三省一市常務副?。ㄊ校╅L參加的長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議組成，執(zhí)行層包括聯(lián)席會議辦公室和重點合作專題組。在此基礎(chǔ)上，長三角一體化發(fā)展逐漸形成了12個重點合作專題，包括交通、能源、信息、環(huán)保、科技、信用、社保、金融、城市合作、涉外服務、產(chǎn)業(yè)以及食品安全，覆蓋社會發(fā)展的重要維度。此外，長三角的區(qū)域合作形成成熟的輪值制度，輪值方每年由長三角地區(qū)的一個?。ㄊ校巍?/p>

在領(lǐng)導機制的制度化層面，長三角地區(qū)邁出了堅實的一步。2018年2月，長三角區(qū)域合作辦公室在上海正式掛牌成立，該辦公室由長三角地區(qū)三省一市聯(lián)合建立，負責協(xié)商制定長三角協(xié)同發(fā)展的宏觀政策、戰(zhàn)略規(guī)劃，包括制定制度機制安排、提出重大政策建議、協(xié)調(diào)推進區(qū)域合作中的重要事項和重點項目、統(tǒng)籌管理合作基金和網(wǎng)站，以及負責區(qū)域發(fā)展政策和產(chǎn)出的宣傳推介。長三角區(qū)域合作辦公室的成立，意味著長三角一體化發(fā)展正式進入“快車道”，實現(xiàn)了從“三級運作”到“合署辦公”的跨越。

根據(jù)《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》要求，要充分發(fā)揮“三級運作”區(qū)域合作機制的重要作用，進一步擴大長三角區(qū)域主要領(lǐng)導座談會在重大問題上的謀劃和決策作用，提高政治站位、深入交流思想、凝聚區(qū)域一體化發(fā)展共識，謀大事、議大事、定大事;長三角區(qū)域合作辦公室要會同各地聯(lián)席辦制定年度工作要點，滾動實施三年行動計劃;各地區(qū)、各部門、各單位要按照職責分工，研究制定具體的實施細則和配套措施，將三年行動計劃任務情況納入各地黨委和政府的考核體系中，確保各項任務有效落實;三省一市黨委和政府督查部門要加大監(jiān)督檢查力度，通過監(jiān)督、督查、評估等多種方式，推動各項工作落實到位。

為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，更應該發(fā)揮評估評價的支撐作用。通過評價，一方面，可以檢驗目前長三角一體化的進程、一體化發(fā)展的成效和質(zhì)量，以便主管部門和社會各界了解并把握長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的實際情況;另一方面，通過評價結(jié)論總結(jié)現(xiàn)階段的長三角一體化發(fā)展經(jīng)驗，從而發(fā)現(xiàn)問題并提出建議，針對長三角一體化發(fā)展提出的建議可作為相關(guān)政府部門的重要決策參考，從而推動長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略更加有效地落實推進，評價結(jié)果也能為各省市制定年度工作計劃、各地區(qū)各單位制定績效目標提供決策咨詢建議，作為三省一市黨委和政府督查部門開展監(jiān)督、督查、評估工作的重要參考。幾個方面相輔相成、層層相扣，共同有效推動長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略切實落實。（見圖3）

2.高質(zhì)量維度

高質(zhì)量維度聚焦于長三角一體化發(fā)展的質(zhì)量，主要從區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)度、公共服務便利度、生態(tài)環(huán)境友好度、科技創(chuàng)新活躍度、開放合作包容度這五個評價視角出發(fā)，具體從經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、公共安全、公共財政、資源利用、環(huán)境治理、生態(tài)綠色、創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出、對外開放和營商環(huán)境等13個指標進行評價。

[評價視角 評價指標 指標解釋 A區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)度 A1經(jīng)濟發(fā)展 人均GDP增長率;人均GDP的泰爾指數(shù) A2城鄉(xiāng)融合 城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比;常住人口城鎮(zhèn)化率 B公共服務便利度 B1基礎(chǔ)設(shè)施 交通網(wǎng)密度，基礎(chǔ)設(shè)施投資/固定資產(chǎn)投資，擁堵指數(shù);推進油氣、電網(wǎng)布局情況;完成5G網(wǎng)絡規(guī)模部署的城市占比 B2公共服務 每萬人擁有醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)，每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù);公共圖書館人均藏書量，每萬人擁有公共圖書館面積 加入全國交通一卡通互聯(lián)互通的城市占比;實現(xiàn)異地就醫(yī)直接結(jié)算的城市占比;實現(xiàn)養(yǎng)老服務補貼異地結(jié)算的城市占比;民生檔案跨區(qū)查檔互認互通水平;區(qū)域旅游服務體系便捷水平，包括推出“旅游護照”“惠民一卡通”等;便利店指數(shù) 跨區(qū)域教育牽手幫扶建設(shè)情況;跨區(qū)域城市醫(yī)院協(xié)調(diào)發(fā)展情況;跨區(qū)域公共文化場館聯(lián)動共享情況 B3公共安全 刑事案件發(fā)生率;食品安全風險監(jiān)測總體合格率;產(chǎn)品和服務質(zhì)量合格率 B4公共財政 地方一般公共預算收入總額/財政支出總額;地方一般公共預算收入總額占GDP比重 C生態(tài)環(huán)境友好度 C1資源利用 單位GDP能耗，單位GDP耗電量，單位GDP“三廢”排放量;工業(yè)固體綜合利用率;資源綜合利用率 C2環(huán)境治理 環(huán)境污染治理投資;（地級及以上城市）AQI優(yōu)良率，PM2.5年均濃度;地表水達到或好于Ⅲ類水體達標率;生活垃圾無害化處理率 C3生態(tài)綠色 森林（林地）覆蓋率;人均城市綠地面積 D科技創(chuàng)新活躍度 D1創(chuàng)新投入 科研經(jīng)費投入;科技人才投入;政府科技投入;規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)費/銷售收入 D2創(chuàng)新產(chǎn)出 人均專利授權(quán)量;技術(shù)市場成交額/GDP總量;高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值 E開放合作包容度 E1對外開放 實際使用外資金額/GDP總量;境外直接投資/GDP總量;進出口總額/全國進出口總額;科技信息開放;旅游文化開放 E2營商環(huán)境 空港口岸通關(guān)一體化建設(shè)水平;一網(wǎng)通辦、最多跑一次、不見面審批等行政審批服務的建設(shè)程度;實現(xiàn)營業(yè)執(zhí)照異地辦理的城市占比;負面清單指數(shù) ]

其中，泰爾指數(shù)、城鄉(xiāng)收入比是衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度的特色指標。泰爾指數(shù)是反映地區(qū)差距的相對指標，通常，泰爾指數(shù)數(shù)值越小，代表地區(qū)間的差距越小。泰爾指數(shù)[T]的計算公式為：

[T=1ni=1nYiYlnYiY]

其中，[T]為測度地區(qū)經(jīng)濟差異程度的泰爾指數(shù)，[Yi]表示[i]地區(qū)的人均GDP，[Y]為所有地區(qū)人均GDP的平均數(shù)。

城鄉(xiāng)收入比主要采用城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民家庭人均可支配收入的比例來衡量長三角城鄉(xiāng)收入差距，主要分為四個檔次，如表2所示。

3.一體化維度

一體化維度關(guān)注長三角一體化發(fā)展的深度，主要從要素聯(lián)系緊密度、核心城市首位度和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同度三個評價視角出發(fā)，具體從人流、物流、資金流、信息流、技術(shù)流、龍頭引領(lǐng)、區(qū)域聯(lián)動和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)8個指標進行評估。

[評價視角 評價指標 指標解釋 F要素聯(lián)系緊密度 F1人流 凈流入人口占比：（常住人口-戶籍人口）/總常住人口 異地通勤人流量;單雙向人流量（滬寧線、滬杭線、杭甬線等） 客運總量/總?cè)丝诹?機場旅客吞吐量 異地旅游（旅游消費點入中心度）數(shù)值 異地醫(yī)療（醫(yī)療消費點入中心度）數(shù)值 F2物流 港口集裝箱吞吐量 貨運總量/GDP總量 F3資金流 實際使用外資金額/總投資（固定資產(chǎn)投資總額） 信貸/GDP總量 異地（刷卡）消費指數(shù) 異地房產(chǎn)消費指數(shù) F4信息流 互聯(lián)網(wǎng)普及率;移動電話普及率 人均郵電業(yè)務量 搜索量指數(shù) F5技術(shù)流 長三角區(qū)域內(nèi)部技術(shù)成交額/全部技術(shù)成交額 G核心城市首位度 G1龍頭引領(lǐng) 世界五百強企業(yè)數(shù);金融業(yè)區(qū)位熵;教育醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源的輻射帶動作用 G2區(qū)域聯(lián)動 教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務協(xié)調(diào)聯(lián)動;產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)并進 H產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同度 H1產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù) ]

其中，區(qū)位熵、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)是衡量城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)分工情況的特色指標。區(qū)位熵主要是用來判斷某地區(qū)某產(chǎn)業(yè)專業(yè)化程度和專業(yè)化優(yōu)勢。

[Qij=qijqjqiq]

其中[Qij]是[j]地區(qū)的[i]產(chǎn)業(yè)在全國的區(qū)位熵;[qij]為[j]地區(qū)[i]產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值;[qj]為[j]地區(qū)所有產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值;[qi]指在全國范圍內(nèi)[i]產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值;[q]為全國所有產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。[Qij>1]時，代表[j]地區(qū)[i]產(chǎn)業(yè)專業(yè)化程度較高，在全國占有一定的優(yōu)勢;[Qij<1]時，代表[j]地區(qū)[i]產(chǎn)業(yè)專業(yè)化程度偏低，在全國處于劣勢地位。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)是一個有效反映地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似程度的指標，測算公式為：

[Sij=k=1nXikXjkk=1nX2ikX2jk0≤Sij≤1]

[Sij]為[i]地區(qū)和[j]地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似系數(shù)，[Sij∈][0，1];[i]地區(qū)為被比較的區(qū)域，[j]地區(qū)為參照區(qū)域;[Xik]和[Xjk]分別是產(chǎn)業(yè)[k]在[i]地區(qū)和[j]地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重;若[Sij=0]，則表示兩地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完全不同;若[Sij=1]，則表示兩地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一致。

4.滿意度維度

滿意度維度主要包括以下四項指標：政策輿論滿意度、政策執(zhí)行效率輿論滿意度、政策實施效果輿論滿意度以及政策相關(guān)建議。該套評估指標體系的數(shù)據(jù)主要來源于新聞網(wǎng)頁、網(wǎng)絡論壇以及網(wǎng)絡社區(qū)等，如表4所示。

基本評價流程如下：首先進行信息抓取。通過網(wǎng)絡渠道，在論壇、微博、貼吧等媒體渠道采集信息，采集到的信息將儲存至信息數(shù)據(jù)庫中，作為后續(xù)的文本情感傾向性分析、輿情分布展示的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。其次進行輿情收集。對采集后的信息進行數(shù)據(jù)清洗、文本預處理、文本特征提取以及文本傾向性分析等。最后進行數(shù)據(jù)分析。在收集好輿情信息后，對于檢索到的有效信息，在語義分析的基礎(chǔ)上采用李克特五級量表法予以賦值，并依照輿論評估指標體系進行分類匯總，判定總體輿情數(shù)據(jù)樣本的整體態(tài)度和情感傾向。此外，本研究從輿情信息中提煉出關(guān)鍵詞，關(guān)鍵詞濃縮了輿情中的核心信息，能反映出輿情對長三角一體化發(fā)展的關(guān)注點、情緒和認知，再利用“文字云”等形式對輿情信息進行可視化展現(xiàn)。

（三）以長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展為模擬評價檢驗指標體系

本研究基于上述評價指標體系，對2018年至2019年間長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展進行模擬評價，以檢驗該體系的科學性和有效性。

第一，長三角地區(qū)經(jīng)濟總量穩(wěn)定增長，發(fā)展差距持續(xù)縮小。從整體上看，長三角地區(qū)經(jīng)濟總量呈現(xiàn)出持續(xù)穩(wěn)定增長的發(fā)展態(tài)勢，從分布比重角度看，長三角GDP總量占全國比重較大，2018年長三角GDP占全國比例高達24%，如圖4所示。此外，長三角地區(qū)人均GDP泰爾指數(shù)最小，且整體上呈現(xiàn)出下降的趨勢;京津冀和珠三角城市群均呈現(xiàn)出增長的趨勢（如圖5），表明國內(nèi)三大城市群中，長三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)程度較高，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展差距呈現(xiàn)不斷縮小的趨勢。

第二，長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待升級。與京津冀和珠三角相比，長三角三產(chǎn)增加值占GDP比重最低，且與其他兩地差距較為明顯，未來長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有較大的提升空間。通過進一步對比，如圖6所示，2017年上海市與江浙皖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似性系數(shù)相對較低，產(chǎn)業(yè)分工相對合理;江浙皖三省之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度均較高，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴重，地區(qū)間競爭激烈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同問題比較突出。

第三，長三角常住人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高，城鄉(xiāng)差距持續(xù)縮小。全國和長三角地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率不斷提高，且長三角地區(qū)領(lǐng)先于全國水平。長三角地區(qū)城鄉(xiāng)人均可支配收入比呈現(xiàn)不斷下降，表明城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷縮小，其中三省一市城鄉(xiāng)人均可支配收入比普遍低于全國水平。此外，2017年長三角地區(qū)城鄉(xiāng)收入比為2.23∶1，可歸為中城鄉(xiāng)收入比一類。具體而言，三省一市的城鄉(xiāng)收入比存在較大的差異性。如圖7所示，安徽省城鄉(xiāng)差距最大，浙江省城鄉(xiāng)差距最小。

第四，長三角地區(qū)交通運輸體系健全，交通網(wǎng)密度逐步提升。如圖8所示，長三角地區(qū)公路密度和鐵路密度均呈現(xiàn)明顯上升的趨勢，反映出長三角地區(qū)交通運輸體系逐漸健全，以便更好地服務地區(qū)城市間內(nèi)部的人流和物流，進而促進長三角地區(qū)城市更深層次的交流。進一步觀察數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，長三角地區(qū)鐵路密度高于公路密度，在公路建設(shè)方面，長三角應聚焦在打通省際斷頭路工作上，進而提高省際通達能力。

第五，長三角地區(qū)單位GDP能耗顯著下降，資源集約利用效率高。數(shù)據(jù)顯示，全國和長三角地區(qū)能源消費總量持續(xù)上漲，能源消費量增長速度比較緩慢。從單位GDP能耗來看，呈現(xiàn)明顯下降趨勢，且長三角地區(qū)單位GDP能耗顯著低于全國單位GDP能耗值，一定程度上表明長三角地區(qū)能源利用效率較高，間接反映長三角地區(qū)節(jié)能減耗成效較為顯著。如圖9所示。

第六，長三角地區(qū)創(chuàng)新投入力度加大，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化水平持續(xù)提高。長三角地區(qū)科研經(jīng)費投入和科技人才投入等均呈現(xiàn)上升趨勢，創(chuàng)新投入水平不斷提高。全國和長三角地區(qū)技術(shù)市場成交額均逐年攀升，2017年長三角地區(qū)技術(shù)市場成交額占全國技術(shù)市場成交額約為16%，長三角技術(shù)市場交易規(guī)模龐大。此外，長三角地區(qū)技術(shù)市場成交額占GDP比重持續(xù)增加，進一步反映了長三角地區(qū)以實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化為主要功能的技術(shù)市場活躍度高，如圖10所示。

第七，長三角地區(qū)吸引外資活力依舊，進出口貿(mào)易占據(jù)優(yōu)勢。2017年長三角地區(qū)實際使用外資金額占全國比重將近60%，表明長三角地區(qū)在全國對外開放中占有重要地位。從地區(qū)進出口總額占全國比重來看，長三角、珠三角和京津冀進出口總額占全國比重均呈現(xiàn)上升趨勢。如圖11所示，長三角地區(qū)具有顯著優(yōu)勢，進出口總額占全國比重最高，對外貿(mào)易發(fā)展程度處于較高水平。

第八，長三角公眾獲得感良好，交通一體化與經(jīng)濟一體化關(guān)注度最高。網(wǎng)絡輿情作為民意的“晴雨表”和“瞭望哨”，是反映與檢驗長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展成效的有效途徑之一。本研究共收集3360條輿情數(shù)據(jù)，經(jīng)數(shù)據(jù)清洗、文本預處理、文本特征提取、傾向性分析后發(fā)現(xiàn)，長三角一體化的網(wǎng)絡輿情整體滿意度在一般滿意以上的達80.36%，具體如圖12所示，網(wǎng)民對長三角一體化持非常滿意態(tài)度占比14.58%，比較滿意占比33.93%，一般滿意占比31.85%，不滿意占比15.77%，非常不滿意占比3.87%。

為進一步了解輿情關(guān)注傾向，本研究從輿情信息中提煉出濃縮的精華信息關(guān)鍵詞，利用“文字云”進行可視化展現(xiàn)后可見，公眾對經(jīng)濟、交通、民生、生態(tài)等4大領(lǐng)域的關(guān)注度較高，關(guān)注占比分別為27.38%、59.23%、10.12%、3.27%，如圖13所示。

（四）關(guān)鍵問題及對策建議

通過模擬數(shù)據(jù)分析評價，可以進一步總結(jié)長三角地區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展存在的關(guān)鍵問題以及對策建議。

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較小，應細化城市分工，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同鏈。從經(jīng)濟發(fā)展維度看，近幾年來，長三角地區(qū)經(jīng)濟飛速發(fā)展，但尚未形成差異化的產(chǎn)業(yè)分工。雖然產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展取得一定成效，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象依然突出，三省一市相似性系數(shù)偏高。江蘇省和浙江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似程度最高，其中2016年兩省的相似性系數(shù)達到0.9998。應該進一步細化區(qū)域產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工，逐步推進區(qū)域中各地產(chǎn)業(yè)的差異化發(fā)展。

第二，交通運輸能力飽和，地區(qū)間差距較大，應優(yōu)化城市功能，規(guī)劃智慧交通網(wǎng)。從社會發(fā)展視角看，目前，長三角地區(qū)已經(jīng)初步形成區(qū)域交通綜合骨干網(wǎng)絡，但系統(tǒng)運輸能力趨于飽和，三省一市的交通網(wǎng)絡密度仍有提升的空間，尤其是與其他世界級城市群相比仍存在一定差距。評估結(jié)果發(fā)現(xiàn)，三省一市交通網(wǎng)絡密度存在較大差距，上海市穩(wěn)居最高位，浙江省處于最低位，且處于穩(wěn)定狀態(tài)，短期內(nèi)難以出現(xiàn)大范圍變化;江蘇省和安徽省交通網(wǎng)絡密度處于中間區(qū)域，且變化幅度較大，處于波動狀態(tài)，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展靈活，上升空間較大。要提升長三角區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡整體運行效率，增強長三角交通服務的便捷性。

第三，生態(tài)建設(shè)效果不穩(wěn)定，省市間差距擴大，應加強生態(tài)管控，提升區(qū)域環(huán)境承載力。從生態(tài)環(huán)境角度看，近年來，長三角地區(qū)在推進生態(tài)一體化進程中做了大量的有益探索，但同時也面臨一些困境，如區(qū)域內(nèi)工業(yè)排放的控制效率失衡、多主體協(xié)同治理環(huán)境難以進行融合以及跨區(qū)域生態(tài)污染治理的利益難以協(xié)調(diào)等問題。2012—2017年安徽省、江蘇省和浙江省變化幅度較大，生態(tài)環(huán)境建設(shè)情況不穩(wěn)定;三省一市生態(tài)環(huán)境友好度變化趨勢不同步，融合發(fā)展態(tài)勢不太明顯。應進一步加強長三角城市群跨城市環(huán)境的治理合作，提升區(qū)域資源環(huán)境的承載能力。

第四，對外開放不斷深化，但后勁不足，應進一步優(yōu)化營商環(huán)境。從對外開放視角看，在市場力量與政府政策的共同作用下，長三角地區(qū)各經(jīng)濟主體積極嘗試多條路徑促進區(qū)域商品流動自由、推動區(qū)域資源的合理配置、地域分工和經(jīng)濟協(xié)同可持續(xù)發(fā)展。上海市對外開放具有較強優(yōu)勢，但后勁不足;安徽省和浙江省起點較低，但是增長幅度最大，上升趨勢最為明顯。為實現(xiàn)這一目標，長三角地區(qū)要以深化“放管服”改革為主線，扎實推進從單向度支持到多維度協(xié)同的過渡，將同質(zhì)化競爭調(diào)整為同城化合作，從而體現(xiàn)出各具特色的創(chuàng)新體系和創(chuàng)新生態(tài)，孕育世界級優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境，以增強對外開放的后勁。

參考文獻：

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Research on Performance Evaluation of Regional Development

— taking the performance of integrated high-quality development in

Yangtze River Delta as an example

NIU Jun-yu1，ZHU Yuan-ting1，ZHENG Qiao-fei1，GAO Xiao-ping2

（1.Fudan University，Shanghai 200433，China;

2.Chinese Public Administration Society，Beijing 100017，China）

Abstract：The establishment of a scientific and reasonable evaluation index system is a key measure to promote the development of regional integration，improve the performance of all aspects of the region，and improve the overall development level. In this paper，we establish a three-dimensional performance analysis theoretical framework of “decision-making，implementation and satisfaction”. This regional development performance evaluation index system is established under the four principles：guidance，systematization，operability and comparability. The regional integrated high-quality development of Yangtze River Delta is taken as a case to study the effect of the assessment system and the developmental performance of this region from four aspects：strategic decision，high quality，integration and satisfaction. Through the application and simulation evaluation of the above indicators，this paper analyzes the present situation and problems of regional integration development in the Yangtze River Delta，and puts forward targeted optimization suggestions from quantitative and qualitative perspectives.

Key words：regional development;Yangtze River Delta;integration;high-quality;performance evaluation

責任編輯：劉 博

收稿日期：2021-10-20

基金項目：國家社會科學基金重大項目“國家治理現(xiàn)代化與行政管理制度體系創(chuàng)新研究”（17ZDA105）

作者簡介：牛軍鈺，博士，復旦大學公共績效與信息化研究中心主任，教授，博士生導師，主要研究方向為政府績效、智能系統(tǒng);朱元婷，碩士，復旦大學公共績效與信息化研究中心助理研究員，主要研究方向為政府績效、輿情分析;鄭巧菲，碩士，復旦大學公共績效與信息化研究中心助理研究員，主要研究方向為政府績效、自然語言處理;高小平，溫州大學特聘教授，中國行政管理學會研究員，主要研究方向為國家治理、政府績效管理、應急管理。

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