論憲法與黨內(nèi)法規(guī)

摘 要：憲法與黨內(nèi)法規(guī)都屬于中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，憲法是國家的根本大法，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，憲法及其統(tǒng)帥下的法律與執(zhí)政黨所制定的黨內(nèi)法規(guī)既有區(qū)別，也有諸多密切聯(lián)系，二者的最高價(jià)值追求是一致的。憲法所解決的基本問題都是執(zhí)政黨最為關(guān)切的問題，憲法的內(nèi)容、價(jià)值會(huì)影響黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、價(jià)值，同時(shí)，客觀上也會(huì)促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與完善。憲法及其統(tǒng)帥下的國家法律與黨內(nèi)法規(guī)也存在可以銜接的地方。

關(guān)鍵詞：憲法;黨內(nèi)法規(guī);關(guān)系;銜接

中圖分類號：D262.6? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）02-0021-06

憲法是國家的根本大法，規(guī)定了國家的基本經(jīng)濟(jì)制度、基本政治制度、公民的基本權(quán)利等重要內(nèi)容。憲法統(tǒng)帥下的國家法律可以調(diào)整基本的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨內(nèi)法規(guī)是社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。在中國，搞好法治建設(shè)，需要厘清憲法法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，特別是要明晰憲法的內(nèi)容、價(jià)值對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、價(jià)值的指導(dǎo)性意義，才會(huì)促使其相輔相成，方向一致，共同推進(jìn)我國法治建設(shè)。

一、黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律之間的關(guān)系

（一）黨內(nèi)法規(guī)及其特征

“黨內(nèi)法規(guī)”一詞最早由毛澤東在1938年提出，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞正式寫入黨章是1992年黨的十四大。目前，隨著黨的十八屆四中全會(huì)明確黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，人們對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)越來越清晰。具體來說，黨內(nèi)法規(guī)是體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。

黨內(nèi)法規(guī)有諸多特征。首先，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、規(guī)范對象具有特定性。其次，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容具有全面性，表現(xiàn)形式具有多樣性。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容涉及黨的建設(shè)方方面面，內(nèi)容非常全面具體。在表現(xiàn)形式上，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)出多樣性特點(diǎn)，以黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為表現(xiàn)形式，共同形成黨規(guī)體系。第三，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施依靠嚴(yán)格的紀(jì)律規(guī)則。黨內(nèi)法規(guī)落在實(shí)處，依靠的是黨的紀(jì)律。黨的紀(jì)律非常嚴(yán)格，黨紀(jì)嚴(yán)于國法。實(shí)踐中，要求黨員必須接受黨的嚴(yán)格紀(jì)律的剛性約束，有的黨員干部即便沒有違反法律，但是，也有可能受到黨紀(jì)處分。黨內(nèi)法規(guī)需要嚴(yán)格遵守，通過嚴(yán)格遵守，可培養(yǎng)一種規(guī)矩與規(guī)則意識(shí)。新時(shí)代，以黨內(nèi)法規(guī)引領(lǐng)黨建工作，已經(jīng)成為時(shí)代主題和黨的建設(shè)鮮明特征。

要注意的是，黨內(nèi)法規(guī)并不包括不成文的黨內(nèi)習(xí)慣、慣例等內(nèi)容，這不同于廣義上的黨規(guī)黨紀(jì)。黨規(guī)黨紀(jì)內(nèi)涵豐富，它還包括黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。習(xí)近平總書記曾指出：“對我們這么一個(gè)大黨來講，不僅要靠黨章和紀(jì)律，還得靠黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。”

（二）黨內(nèi)法規(guī)與憲法之間的關(guān)系

憲法體現(xiàn)全體人民的共同意志，是一國全體公民的共識(shí)，同時(shí)，它還是國家公權(quán)力的組織大法。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，所以，二者之間存在明顯區(qū)別。但是，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，憲法規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范執(zhí)政黨的行為，所以，黨內(nèi)法規(guī)與憲法及其統(tǒng)帥下的法律之間必然存在密切聯(lián)系。

首先，憲法與黨內(nèi)法規(guī)，在最高的價(jià)值追求上，具有一致性。憲法的制定權(quán)主體是一國公民，而憲法制定真正落實(shí)到位，則需要一支成熟的政治力量，它能夠代表人民意志，具體組織制定憲法。中國共產(chǎn)黨正是在大浪淘沙中經(jīng)過歷史選擇，能代表人民意志，這也緣于黨的全心全意為人民服務(wù)的價(jià)值追求非常契合憲法人民性的特質(zhì)，這樣，在實(shí)質(zhì)上，憲法與黨內(nèi)法規(guī)的最高價(jià)值追求是一致的，所以，它們才能夠共同統(tǒng)一于社會(huì)主義法治體系的旗幟之下。

其次，盡管憲法與黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上有重大差別，但卻有互補(bǔ)性。憲法是治國理政的總章程，規(guī)定了國家的基本經(jīng)濟(jì)制度、政治制度，規(guī)定了公民的基本權(quán)利，規(guī)定了國家機(jī)構(gòu)、國家結(jié)構(gòu)的形態(tài)，它的本質(zhì)是約束與控制公權(quán)力、保障人權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，規(guī)范黨組織與黨員行為。憲法是人類政治文明的重大發(fā)明，是國家公權(quán)力的組織法，黨內(nèi)法規(guī)更多規(guī)范黨的自身建設(shè)問題，而中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨。這樣，盡管在具體內(nèi)容上，二者有重大區(qū)別，但是，二者可以互補(bǔ)。對于黨的內(nèi)部，從憲法法律層面難以直接規(guī)范的地方，黨內(nèi)法規(guī)可以具體規(guī)范;而對于憲法法律層面能夠規(guī)范到的地方，黨內(nèi)法規(guī)中可以要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高效力的黨章，也可以與憲法規(guī)定諸多一致的內(nèi)容，這樣，二者密切聯(lián)系，而又互為補(bǔ)充。

第三，在具體實(shí)踐中，二者可以有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)依憲治國與依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推進(jìn)，一體發(fā)展。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，掌握了國家公權(quán)力。從規(guī)范公權(quán)力的角度，在具體實(shí)踐中，憲法及其統(tǒng)帥下的法律可以與黨內(nèi)法規(guī)有效結(jié)合，形成合力。所以，實(shí)踐中，在要求上，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固樹立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念”[1]（P149）。在做法上，以憲法修改為例，我國憲法修改一般是由中央政治局啟動(dòng)，然后，中央委員會(huì)召開全體會(huì)議通過憲法修改建議稿后，再報(bào)全國人大常委會(huì)，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后形成憲法修正案，再報(bào)全國人民代表大會(huì)。這種程序設(shè)計(jì)模式，已經(jīng)形成憲法慣例，對我國的政治生活有重大影響。

總之，二者共同結(jié)合，共襄法治，逐漸形成了“雙輪驅(qū)動(dòng)”的國家治理模式，讓國家治理體系展現(xiàn)獨(dú)特形態(tài)，并為世界政治文明貢獻(xiàn)了中國智慧和方案。

二、憲法所解決的基本問題都是執(zhí)政黨最為關(guān)切的問題，客觀上會(huì)促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與完善

“憲法是國家根本法，是治國安邦的總章程?！睉椃ㄋ鉀Q的基本問題，都是安邦定國的重大問題。這些問題自然也是執(zhí)政黨最為關(guān)切的問題，必然會(huì)影響黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與發(fā)展。

（一）憲法解決人民與國家的關(guān)系，確定國家主權(quán)歸屬，這直接影響到執(zhí)政黨的執(zhí)政方向，也關(guān)系到執(zhí)政黨的合法性問題

社會(huì)主義憲法確定人民享有國家主權(quán)，是國家主權(quán)的歸屬者。我國憲法明文規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。這也預(yù)示著，能夠代表人民利益的政黨，才可執(zhí)政，才具有執(zhí)政的合法性。中國共產(chǎn)黨真正能代表廣大人民的利益，其走向執(zhí)政的舞臺(tái)，正是人民選擇的結(jié)果，具有執(zhí)政的合法性。

馬克思曾鮮明地指出：“國家制度不僅自在地，不僅就其本質(zhì)來說，而且就其存在、就其現(xiàn)實(shí)性來說，也在不斷地被引回自己的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民，并被設(shè)定為人民自己的作品?！盵2]（P40）這充分闡明了人民主權(quán)思想，指出國家制度正是人民的作品。國家主權(quán)只能歸屬該國的全體人民，只有人民才是一國憲法制定的主體。制憲權(quán)理論的核心正是論證了憲法的人民屬性，人民主權(quán)解決的是國家權(quán)力的最終歸屬問題，即合法性問題。我國憲法確定的人民主權(quán)原則具有深厚的法學(xué)理論基礎(chǔ)。

我國憲法充分肯定了人民的主體地位，解決了人民與國家的關(guān)系，確定了國家主權(quán)歸屬人民。中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義理論為指導(dǎo)建立的政黨，是以人民為中心的。執(zhí)政黨必須捍衛(wèi)憲法的人民主權(quán)原則，這是黨內(nèi)法規(guī)的制定與發(fā)展必須堅(jiān)持的方向，是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而這與中國共產(chǎn)黨的宗旨完全一致。這樣，黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值取向也就與憲法的完全一致了。

（二）憲法解決人民如何行使主權(quán)問題，讓人民主權(quán)原則落地生根，這直接影響到執(zhí)政黨的人民代表屬性能否實(shí)現(xiàn)的問題

國家的一切權(quán)力屬于人民，人民主權(quán)的思想通過憲法制度的精巧設(shè)計(jì)體現(xiàn)出來。中國共產(chǎn)黨是最廣大人民群眾利益的忠實(shí)代表，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位通過憲法文本予以明確規(guī)定，那么，人民如何行使主權(quán)，人民的利益如何實(shí)現(xiàn)呢？人民利益的實(shí)現(xiàn)依賴于執(zhí)政黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，以及憲法制度的切實(shí)實(shí)施。

國家的權(quán)力歸屬人民，那么，人民如何行使國家權(quán)力呢？把人民主權(quán)理論運(yùn)用于憲法實(shí)踐中去，實(shí)質(zhì)是通過憲法制度的設(shè)計(jì)，并隨著實(shí)踐發(fā)展，不斷完善。在憲法術(shù)語上，這種設(shè)計(jì)稱作政權(quán)組織形式，執(zhí)政黨正是通過憲法政權(quán)的組織形式，設(shè)定符合一國國情的政治制度，并通過制度設(shè)計(jì)，實(shí)施執(zhí)政。

人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵依賴于憲法民主制度的建設(shè)。在十八世紀(jì)，美國思想家潘恩首先提出平等的代議制政府是管理一個(gè)龐大的共和國的最好方式。這一思想逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代憲法制度的基礎(chǔ)。構(gòu)建代議制政府，需要完善的選舉制度。我國憲法很好地解決了人民如何行使主權(quán)的問題，同時(shí)，還有憲法之下的專門的選舉法律制度，而相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也很好地解決了黨內(nèi)民主問題。

當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中，人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅在于紙面上制度的設(shè)計(jì)，關(guān)鍵在于這一憲法制度能否得到徹底實(shí)施，這就與一國的執(zhí)政黨息息相關(guān)。對此，我們也經(jīng)歷了一段痛苦心酸的歷程。新中國成立之初，誕生了第一部憲法性文件《共同綱領(lǐng)》，隨后，1954年又制定出了新中國第一部憲法，但是，由于沒有從黨內(nèi)法規(guī)的角度狠抓自身建設(shè)，沒有很好地積極實(shí)施憲法，所以，經(jīng)歷了一段曲折歷程。經(jīng)過艱難探索，我們找到了一條重要的法治建設(shè)原則：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。在此原則之下，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，通過這一根本制度安排，讓這一重要原則落在實(shí)處，這實(shí)質(zhì)是構(gòu)建和完善了符合我國國情的政體制度，而這一制度安排正是基于執(zhí)政黨的人民屬性。

相應(yīng)地，黨內(nèi)法規(guī)必須注意完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，讓憲法確定的制度安排在黨的領(lǐng)導(dǎo)下得以實(shí)施，并不斷完善。

（三）憲法宣示公民基本權(quán)利，解決公民與國家權(quán)力之間的關(guān)系，這正是執(zhí)政黨最為關(guān)注的根本問題

憲法的最高價(jià)值是保障公民憲法權(quán)利，這就需要協(xié)調(diào)好公民基本權(quán)利與國家權(quán)力之間的關(guān)系。黨的執(zhí)政活動(dòng)，都是與此息息相關(guān)的，相應(yīng)地黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，也是注重實(shí)現(xiàn)黨的全心全意為人民服務(wù)的根本價(jià)值。

首先，在理念與價(jià)值追求上，保障公民基本權(quán)利是憲法的最高價(jià)值追求，而這一點(diǎn)與中國共產(chǎn)黨的宗旨一致。

國家權(quán)力屬于人民，黨是人民最根本利益的代表，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。如果說人民指的是“整體”，那么公民就是一個(gè)個(gè)的“個(gè)體”。執(zhí)政黨充分認(rèn)識(shí)到，“普通百姓的事情不管多么小，但對他們來說是非常重要的;對這些事情的妥善解決，最終對于整個(gè)社會(huì)來說也是必不可少的”[3]。因而，完善黨內(nèi)法規(guī)，就要圍繞如何做好這方面工作而進(jìn)行。執(zhí)政黨提出從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，與依法治國的基本出發(fā)點(diǎn)一致。國家制定憲法與法律，是“讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義就在身邊”;執(zhí)政黨制定黨內(nèi)法規(guī)，是通過實(shí)施嚴(yán)格的紀(jì)律，讓黨員干部率先有高尚的道德要求，率先嚴(yán)格自我要求，嚴(yán)以律己，才可更好地為人民服務(wù)。

其次，憲法明確宣示了公民的基本權(quán)利，這為包括執(zhí)政黨在內(nèi)的任何組織都指明了公民權(quán)利保護(hù)的具體內(nèi)容。

切實(shí)保障公民基本權(quán)利，需要明確其具體內(nèi)容。我國憲法明確享有基本權(quán)利的主體十分廣泛，確認(rèn)并保障的公民權(quán)利和自由范圍也十分廣泛。相應(yīng)地，執(zhí)政黨的路線、方針、政策都要為之服務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)制度的制定與完善，就是要保證黨的純潔性、先進(jìn)性，讓黨員干部起到模范帶頭作用，嚴(yán)格遵守規(guī)則。

一般認(rèn)為政黨應(yīng)具有這些功能：一是利益表達(dá)功能;二是利益綜合功能;三是政治錄用功能;四是政治社會(huì)化功能[4]（P46-47）。不管是哪種功能，其目標(biāo)首先是取得政治權(quán)力，即執(zhí)政;其次，就是如何能很好地長期執(zhí)政。做到這兩點(diǎn)，均與其根本宗旨的制定與實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)。中國共產(chǎn)黨的宗旨與憲法的最高價(jià)值目標(biāo)完全一致，所以，只有執(zhí)政黨內(nèi)部首先能做到切實(shí)嚴(yán)格紀(jì)律，維護(hù)黨員權(quán)利，才能率領(lǐng)全國各族人民，通過國家機(jī)關(guān)更好地用好執(zhí)政權(quán)力，保障全體人民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

第三，憲法通過具體的制度設(shè)計(jì)約束與控制國家公權(quán)力的行使，而執(zhí)政黨通過具體的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，嚴(yán)肅黨內(nèi)紀(jì)律，約束黨內(nèi)權(quán)力，努力讓黨的意志與國家意志契合。

憲法通過制度的設(shè)計(jì)限制國家權(quán)力，這包括讓公民直接監(jiān)督與約束公權(quán)力行使的制度設(shè)計(jì)。我國憲法第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”這實(shí)際是賦予公民直接監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)力。相應(yīng)地，執(zhí)政黨通過黨內(nèi)法規(guī)建立嚴(yán)格的組織紀(jì)律，保障其統(tǒng)一性，進(jìn)而保障黨的宗旨實(shí)現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是通過約束黨員個(gè)人及黨組織，實(shí)現(xiàn)黨的最終理想。在著名政治學(xué)者喬治·薩拜因看來，黨就是“靠嚴(yán)密的組織和嚴(yán)格的紀(jì)律而建立起來的物質(zhì)上的統(tǒng)一;靠馬列主義作為一種信仰或信念而建立起來的意識(shí)形態(tài)上的統(tǒng)一”[5]（P503）。黨內(nèi)法規(guī)依靠對黨員權(quán)利的保障、對黨員義務(wù)的規(guī)范，率先實(shí)現(xiàn)黨員對黨組織權(quán)力的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨員模范遵守憲法法律，從而推動(dòng)憲法中所設(shè)計(jì)的對公權(quán)力約束制度的實(shí)現(xiàn)。

總之，憲法確定其最高價(jià)值追求，通過一定的原則和制度的巧妙設(shè)計(jì)去合理地配置國家權(quán)力。那么，黨章及其他黨內(nèi)法規(guī)則通過明確黨的宗旨，建立高度統(tǒng)一的組織，保持黨的先進(jìn)性與純潔性，在致力于實(shí)現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)宗旨的同時(shí)，模范遵守憲法法律。這樣，在實(shí)踐中，二者形成合力，讓制度設(shè)計(jì)、黨的紀(jì)律、基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)融為一體。

（四）憲法解決國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，明確任何組織必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這意味著，黨內(nèi)法規(guī)要努力保障執(zhí)政黨及其黨員遵守憲法和法律，防止職權(quán)不清

憲法解決國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，解決國家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和權(quán)限劃分問題。我國憲法通過人民代表大會(huì)的制度設(shè)計(jì)，明確各國家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生及其關(guān)系，建立我國的政權(quán)組織形式。我國的政權(quán)組織形式不同以美國為代表的“三權(quán)分立”國家的政權(quán)組織形式，它是由我國國體決定的。采用“三權(quán)分立”形式的國家，其議會(huì)作為立法機(jī)關(guān)一般只擁有與行政權(quán)和司法權(quán)平行的、狹義的立法及質(zhì)詢、彈劾、調(diào)查、倒閣等有限的幾項(xiàng)權(quán)力，議會(huì)不具有高于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的控制權(quán)力。這種設(shè)計(jì)雖然有助于權(quán)力制衡，但是也有很多弊端，會(huì)導(dǎo)致議而不決、決而不行，影響國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

無論哪種政權(quán)組織形式，其運(yùn)作都離不開執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。政黨是一定社會(huì)集團(tuán)中有著共同政治意愿的人們自愿結(jié)合在一起，以取得政治權(quán)力為首要目標(biāo)的政治組織[4]（P44）。政黨取得政權(quán)后，成為執(zhí)政黨。執(zhí)政黨執(zhí)政主要通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和開展工作，而這種工作又必須在憲法法律的框架下進(jìn)行。

我國憲法第五條第四款明確規(guī)定“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，這意味著，執(zhí)政黨必須在憲法和法律框架下執(zhí)政。執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)則要服從憲法和法律要求。執(zhí)政黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，來自憲法的規(guī)定;執(zhí)政黨對黨內(nèi)的權(quán)力，來自黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。黨的對內(nèi)對外權(quán)力均要符合憲法和法律要求，做到正確處理好內(nèi)外之間關(guān)系，才能更好地執(zhí)政，更好地用好權(quán)力。所以，黨內(nèi)法規(guī)要努力保障執(zhí)政黨及其黨員遵守憲法和法律，并防止職權(quán)不清。

（五）憲法調(diào)整國家整體與部分之間的關(guān)系，解決國家縱向權(quán)力的分布問題，這意味著各級黨組織要做好系統(tǒng)內(nèi)的配套建設(shè)，才能更好地執(zhí)政于各級政府，保障執(zhí)政的充分性及其效果

憲法解決國家結(jié)構(gòu)形式，即解決國家整體與部分、中央與地方之間的關(guān)系問題。對這一問題的解決，直接影響了國家縱向權(quán)力的分配問題。在世界各國中，有的采取聯(lián)邦制，有的采取單一制。采用何種國家結(jié)構(gòu)形式，這是與一國的歷史文化傳統(tǒng)息息相關(guān)的。憲法要尊重國家的歷史傳統(tǒng)。

我國建立了單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，即確定了單一制國家形式，地方服從中央，權(quán)力高度集中統(tǒng)一。這一結(jié)構(gòu)形式符合我國國情和歷史文化傳統(tǒng)。相應(yīng)地，執(zhí)政黨在各級政權(quán)機(jī)關(guān)中也要保障其政策、策略的一致性，這就需要通過黨內(nèi)法規(guī)制度，首先在組織形式上做到一致。所以，黨內(nèi)法規(guī)體系中必須有黨組織建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，這也包括黨的基層組織建設(shè)等。

顯然，憲法要解決的五大方面問題，都是執(zhí)政黨最為關(guān)注的問題，相應(yīng)地，執(zhí)政黨要能保障長期更好地執(zhí)政，其黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也應(yīng)該服務(wù)于這些基本問題。

三、實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)與憲法

及其統(tǒng)帥下的法律可以銜接協(xié)調(diào)

習(xí)近平總書記指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[6]（P49）。建立黨內(nèi)法規(guī)與憲法及其統(tǒng)帥下的法律之間銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制，這是全面推進(jìn)依法治國和依規(guī)治黨的迫切要求。

首先，黨內(nèi)法規(guī)與憲法具有相同的最高價(jià)值追求，這為黨內(nèi)法規(guī)與憲法及憲法統(tǒng)帥下的法律間的銜接與協(xié)調(diào)奠定了理論基礎(chǔ)。

黨在國家法治建設(shè)中具有統(tǒng)領(lǐng)地位，黨依據(jù)憲法與法律治理國家，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，黨內(nèi)法規(guī)與憲法具有相同的最高價(jià)值追求，因而，對以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系，對以憲法為核心的國家法律體系，進(jìn)行有效的銜接與協(xié)調(diào)具有必然性。

其次，實(shí)踐中，可以從黨章與憲法、其他黨內(nèi)法規(guī)與普通法律之間的銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)入手。

憲法是治國理政的根本法、總章程，在國家法律體系中處于最高位階。黨章是全黨共同遵守的根本法，是全面從嚴(yán)治黨的根本根據(jù)，是增強(qiáng)黨性修養(yǎng)的根本遵循，是黨的事業(yè)發(fā)展的根本指南，在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于最高位階。所以，實(shí)踐中，首先要做好黨章與憲法之間的銜接與協(xié)調(diào)問題。對此，在實(shí)踐中，已經(jīng)有了一定做法和成功的經(jīng)驗(yàn)。比如，在2018年憲法修改中，國家指導(dǎo)思想、監(jiān)察委制度的創(chuàng)設(shè)、總體布局與第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)等有關(guān)內(nèi)容的增加，首先在黨章層面做了修訂工作，然后，再由中共中央啟動(dòng)修憲，經(jīng)過嚴(yán)格修憲程序，最終實(shí)現(xiàn)憲法修改，讓二者有效銜接。其次，要做好其他黨內(nèi)法規(guī)與憲法及其統(tǒng)帥下的法律之間的銜接與協(xié)調(diào)。實(shí)踐中，在這個(gè)層面，涉及的內(nèi)容比較多。從立法立規(guī)層面，一方面，要確保黨內(nèi)立法不侵越國家機(jī)關(guān)的立法權(quán);另一方面，要確保黨內(nèi)法規(guī)不與國家法律相抵觸。從執(zhí)行層面，要明晰執(zhí)行主體之間的關(guān)系，有邊界意識(shí)。有的領(lǐng)域，可以合并，可以頂層設(shè)計(jì)制度，比如國家監(jiān)察委制度的創(chuàng)設(shè);有的地方則需要區(qū)分，可以采取靈活務(wù)實(shí)的辦法，比如，通過程序設(shè)計(jì)，在《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例》中巧妙地把企業(yè)黨委融入企業(yè)治理結(jié)構(gòu)之中，確定黨委的功能;有的地方需要聯(lián)合發(fā)文，采用混合型黨內(nèi)法規(guī)的形式。這些方面，都涉及黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律之間的銜接與協(xié)調(diào)問題。雙輪驅(qū)動(dòng)，形成合力，共襄法治，從完善國家治理體系角度，真正實(shí)現(xiàn)銜接與協(xié)調(diào)。第三，還要做好黨的有關(guān)政策與國家政策之間的協(xié)調(diào)。執(zhí)政黨的經(jīng)反復(fù)適用、行之有效的好政策可以上升到黨內(nèi)法規(guī)，黨的政策與國家政策要保持一致，好的政策也可上升到國家法律層面。所以，做好黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的銜接與協(xié)調(diào)，從政策制定階段、執(zhí)行階段，就需要機(jī)制建設(shè)，以便保障制度層面的銜接與協(xié)調(diào)更加順暢，有的則是水到渠成。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中，黨內(nèi)法規(guī)要體現(xiàn)政治屬性，對黨組織和黨員所遵循的政治路線、政治原則、政治方向等方面把關(guān)，它決定了政黨的前進(jìn)方向，決定了政黨建設(shè)的發(fā)展路徑。同時(shí)，要深刻把握黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性，依法治國與依規(guī)治黨要統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，做到在制度層面、機(jī)制建設(shè)上，實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接。

總之，做好二者銜接與協(xié)調(diào)工作是十分必要的，要意識(shí)到推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，對國家法律來說不是削弱而是加強(qiáng)。法律的生命在于實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)的生命也在于實(shí)施，而二者在實(shí)施中，真正形成合力，才是至關(guān)重要的。事實(shí)上，國家治理體系主要由憲法法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系共同鑄就，如果從憲法層面加深認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)，從黨內(nèi)法規(guī)層面加深認(rèn)知憲法，這不僅有助于樹立憲法權(quán)威，做到依憲治國，而且有助于憲法法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)，推動(dòng)我國法治建設(shè)不斷前進(jìn)。

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On Constitution and Inner-Party Laws and Regulations

WANG Yong

（Research Department of Politics and Law，Party School of the Central Committee of C.P.C [National Academy of Governance]，Beijing 100091，China）

Abstract：Both the Constitution and the inner-Party laws and regulations belong to an important part of China’s socialist legal system. The Constitution is the fundamental law of the country. The Communist Party of China is the ruling Party. The Constitution and the laws under its command are different from and closely related to the inner-Party laws and regulations formulated by the ruling party. Their highest value pursuit is the same. The basic problems solved by the Constitution are the most concerned problems of the ruling party. The content and value of the Constitution will affect the content and value of inner-Party laws and regulations. At the same time，it will objectively promote the construction and improvement of inner-Party laws and regulations. There are also places where the Constitution and the national laws under its command can be connected with the inner-Party laws and regulations.

Key words：Constitution;the inner-Party laws and regulations;relationship;connection

責(zé)任編輯：彭 瀾

收稿日期：2021-11-25

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為指導(dǎo) 推進(jìn)國家治理法治化研究”（20200923）

作者簡介：王勇，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部，教授，博士生導(dǎo)師，北京市黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)會(huì)長，主要研究方向?yàn)閼椃?、行政法、黨內(nèi)法規(guī)。

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