鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接：幫扶模式的優(yōu)化路徑

[摘 要] 脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利后，為順應(yīng)“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移的新形勢、新要求，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接成為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的重中之重。在脫貧地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的多數(shù)幫扶政策得以延續(xù)，因此，幫扶模式的優(yōu)化對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接十分必要。應(yīng)結(jié)合和把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，因地制宜，對幫扶工作進(jìn)行改進(jìn)，在銜接工作上更加注重充分發(fā)揮市場配置資源的作用，突出地方特色，注重市場規(guī)律，激發(fā)內(nèi)外力共同驅(qū)動，給予地方政府更多自主權(quán)等，全面鞏固拓展來之不易的脫貧攻堅(jiān)成果，為有效銜接鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果;鄉(xiāng)村振興;有效銜接;幫扶模式;市場機(jī)制

[中圖分類號] F323.8? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? [文章編號] 1673-8616（2022）01-0020-10

2020年11月23日，隨著貴州省宣布紫云縣、納雍縣等9個(gè)貧困縣退出貧困縣序列，我國832個(gè)貧困縣全部實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會上正式宣告，“區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)”，但同時(shí)也指出，“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。解決發(fā)展不平衡不充分問題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕仍然任重道遠(yuǎn)”[1]。當(dāng)天，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室整體改組的國家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌。中國“三農(nóng)”工作的重心向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，持續(xù)推動同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，成為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的第一要務(wù)。就具體的工作方式方法而言，在脫貧地區(qū)，設(shè)立銜接過渡期，保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定。

鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是當(dāng)前國家重大政策方向，也是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題。目前，國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究重點(diǎn)圍繞鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯關(guān)系、銜接問題和路徑選擇展開。

在邏輯關(guān)系上，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，既是后扶貧時(shí)期社會主要矛盾轉(zhuǎn)變后的歷史必然，也是豐富和拓展中國特色社會主義反貧困學(xué)的理論必然[2]。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興存在以內(nèi)容共融、作用互構(gòu)和主體一致為表征的互涵式關(guān)系，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別。一方面，脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅(jiān)的指引和提升[3];脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興都是對社會主義本質(zhì)要求的具體化和系統(tǒng)化，都是為了解決新時(shí)代“三農(nóng)”問題[4]。另一方面，兩者又有顯著的差異性，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興雖然在總體上存在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的關(guān)系，但是在戰(zhàn)略時(shí)間、對象、范圍、目標(biāo)、工作重點(diǎn)、內(nèi)容等方面存在差異性[2]。兩者在銜接過程中，政策范圍從特惠逐步轉(zhuǎn)向普惠，扶持對象從絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，頂層設(shè)計(jì)從點(diǎn)逐漸覆蓋到面[5-6]。

在銜接問題上，有研究認(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接中存在體制機(jī)制銜接不暢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級困難和內(nèi)生動力難以激發(fā)等問題[7];還有研究認(rèn)為，政策的過渡接續(xù)謀劃不夠，缺乏統(tǒng)籌性的政策設(shè)計(jì)和支撐導(dǎo)致銜接工作出現(xiàn)困難[8]。

在銜接路徑上，有研究從戰(zhàn)略、組織、政策、工作等方面的銜接提出了建議[3];有研究則在產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化、治理現(xiàn)代化、培育內(nèi)生動力、資產(chǎn)高效利用等方面提出要求[9]。

當(dāng)前，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接仍屬較新課題，學(xué)者們雖然對推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接進(jìn)行了有益探索，但是就銜接工作的難度和深度的研究仍顯單薄。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興聯(lián)系密切，反思以往的工作模式，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，提出對應(yīng)的優(yōu)化思路，對豐富銜接工作研究具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、問題的提出

（一）“5年過渡期”是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的客觀要求

自新中國成立以來，黨和政府就沒有停止過對消除貧困的探索，無論是人民公社還是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其初衷都是為了緩解貧困，讓人民生活有足夠的保障。尤其是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會的底線任務(wù)，在全國范圍全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧取得了明顯成效。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》。2020年是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，但據(jù)2020年中各地的初步摸底，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人口中還有300萬人存在致貧風(fēng)險(xiǎn)[10]。為此，2021年2月21日發(fā)布的中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興 加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期，做到扶上馬送一程。過渡期內(nèi)保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，并逐項(xiàng)分類優(yōu)化調(diào)整，合理把握調(diào)整節(jié)奏、力度、時(shí)限，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，推動“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移[11]。5年過渡期內(nèi)，對脫貧地區(qū)的各項(xiàng)幫扶還要繼續(xù)，幫扶政策和幫扶工作在原有的政策和工作模式基礎(chǔ)上表現(xiàn)出持續(xù)性和延續(xù)性的雙重特點(diǎn)。

（二）全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興時(shí)期，優(yōu)化脫貧攻堅(jiān)時(shí)期幫扶模式的內(nèi)在邏輯

1.脫貧攻堅(jiān)時(shí)期幫扶模式與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系

萬丈高樓平地起，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的第一步。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是將貧困產(chǎn)生的基因和條件進(jìn)行逐步的消除，使接近貧困水平的人口能夠走上良性發(fā)展的道路，徹底擺脫貧困。鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，是產(chǎn)業(yè)振興的表現(xiàn)，是人才振興的基礎(chǔ)，是其他一切振興的前提。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是基礎(chǔ)性的，是鄉(xiāng)村振興的一部分，延續(xù)脫貧攻堅(jiān)時(shí)期幫扶模式進(jìn)行的工作也是實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興工作的一部分，而且是前期工作的重要部分。

2.脫貧攻堅(jiān)時(shí)期幫扶模式與鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)存在差異

習(xí)近平總書記對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出重要指示時(shí)指出，要堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展[12]，其目標(biāo)指向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的全面實(shí)現(xiàn)。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是夯實(shí)“兩不愁三保障”等脫貧目標(biāo)的幫扶延續(xù)性工作，其目標(biāo)是脫離現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困，防止返貧。鄉(xiāng)村振興要求的農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面現(xiàn)代化是需要一段時(shí)間的奮斗才能實(shí)現(xiàn)的，鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)也不僅僅是吃、穿、住或教育、醫(yī)療等有形目標(biāo)的高水準(zhǔn)延續(xù)，其目標(biāo)是多元的，把生態(tài)、組織、文明等無形目標(biāo)的高水準(zhǔn)也囊括其中，而脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的幫扶模式存在局限，無法統(tǒng)籌兼顧?quán)l(xiāng)村全面振興目標(biāo)。

3.脫貧攻堅(jiān)時(shí)期幫扶模式與鄉(xiāng)村振興的影響對象范圍及重點(diǎn)存在差異

總的來說，完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興是指引脫貧攻堅(jiān)后農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展及鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的戰(zhàn)略目標(biāo)，是脫貧攻堅(jiān)完成后下個(gè)階段的工作重心，從這個(gè)角度來看，二者互為聯(lián)系、互相銜接且目標(biāo)相通，統(tǒng)一于實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的本質(zhì)要求。但是，從影響的對象及范圍來看，鄉(xiāng)村振興的對象由脫貧攻堅(jiān)的農(nóng)村貧困人口擴(kuò)大到全部農(nóng)村人口，范圍也由脫貧攻堅(jiān)的農(nóng)村貧困地區(qū)擴(kuò)大到全部農(nóng)村地區(qū)，涵蓋對象更大、覆蓋范圍更廣;從戰(zhàn)略重點(diǎn)來看，鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)從脫貧攻堅(jiān)的主要解決“三農(nóng)”中農(nóng)民的貧困問題轉(zhuǎn)移到解決城鄉(xiāng)融合中發(fā)展不平衡的問題，由生存需求上升到發(fā)展需求。

二、脫貧攻堅(jiān)時(shí)期幫扶模式發(fā)揮的重要作用

2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會時(shí)提出了扶貧開發(fā)工作“六個(gè)精準(zhǔn)”的基本要求，即扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)[13];同年，在中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平總書記就解決好“怎么扶”的問題，提出按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批的“五個(gè)一批”工程[14]，全力以赴投入脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期采用的幫扶模式對農(nóng)村貧困人口迅速脫離絕對貧困起到了重要作用。

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的根本之策。產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶政策覆蓋98%以上的貧困戶，凡有勞動能力和勞動意愿的貧困群眾基本都可以參與到產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中去。全國各地相繼涌現(xiàn)“扶貧基地+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+扶貧基地+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+村集體+家庭農(nóng)場”“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)扶貧模式。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，貧困勞動力在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村企業(yè)和扶貧車間務(wù)工的已經(jīng)超過1300萬人，約占務(wù)工總?cè)藬?shù)的一半;貧困戶人均純收入大幅增加，由2015年的3416元，增至2019年的9808元，年均增長率30.2%[15]。目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的工資收入，已經(jīng)成為農(nóng)村低收入群體的主要收入。以河南省濟(jì)源市為例，該市探索開設(shè)“聯(lián)鎮(zhèn)帶村”產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，通過“龍頭企業(yè)+合作社+基地+貧困戶”模式形成緊密的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，確保了貧困戶都有一項(xiàng)或多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持項(xiàng)目，提高了帶貧承載力，拓寬了貧困群眾增收渠道。此外，于2018年6月設(shè)立市、鎮(zhèn)兩級產(chǎn)業(yè)扶貧基金，通過財(cái)政注入、企業(yè)捐助、消費(fèi)扶貧公益捐贈等多渠道籌集資金，至2021年初基金總額達(dá)9420.8萬元。歸功于多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧新項(xiàng)目的運(yùn)作，該市產(chǎn)業(yè)扶貧成效顯著，2020年貧困戶人均純收入達(dá)到16203元，生產(chǎn)經(jīng)營性收入增幅達(dá)到61.27%[16]。

（二）消費(fèi)扶貧

消費(fèi)扶貧可有效連接貧困地區(qū)和廣闊市場，可以解決農(nóng)產(chǎn)品買難賣難、品牌不強(qiáng)、流通不暢等問題。2020年2月，國務(wù)院扶貧辦等7部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展消費(fèi)扶貧行動的通知》，通知中明確了四種消費(fèi)扶貧的主要方式，即預(yù)算單位采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品的政府采購模式、政府主導(dǎo)建立消費(fèi)扶貧交易市場的東西部扶貧協(xié)作模式、各類企業(yè)銷售扶貧產(chǎn)品的市場主體參與模式、中國社會扶貧網(wǎng)銷售模式。通過政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與，幫助貧困群眾持續(xù)增收，構(gòu)建社會扶貧的長效機(jī)制。

由于列入《全國扶貧產(chǎn)品目錄》的產(chǎn)品均經(jīng)過嚴(yán)格的公示和考核，產(chǎn)品安全和質(zhì)量有保證，符合人們追求高品質(zhì)產(chǎn)品的需要，因此，這種“以購代捐”“以買代幫”的消費(fèi)扶貧方式受到了社會的普遍歡迎，消費(fèi)扶貧為生產(chǎn)企業(yè)拓寬了銷售渠道，贏得了產(chǎn)品推廣和宣傳的機(jī)會，扶貧產(chǎn)品銷量的打開也讓貧困地區(qū)增強(qiáng)了造血功能，提升收入和研發(fā)能力，并進(jìn)一步推動了研發(fā)能力和盈利能力的提高。

根據(jù)國務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)，2019年，消費(fèi)扶貧帶動貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民經(jīng)營凈收入4163元[17]。在5年過渡期內(nèi)，消費(fèi)扶貧帶來的收入也將持續(xù)幫助扶貧企業(yè)發(fā)展壯大，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）人才扶貧

為取得脫貧攻堅(jiān)的全面勝利，我國政府采取了多種措施，充分發(fā)揮人才資源在脫貧攻堅(jiān)工作中的核心作用，主要包括以下幾種人才扶貧措施。

一是科技人才扶貧。科技是第一生產(chǎn)力，人才是科技的載體，因此，擺脫貧困同樣也需要科技與人才的助力。為了加快貧困地區(qū)的摘帽工作進(jìn)度，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部曾先后出臺《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技工作助力產(chǎn)業(yè)扶貧工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于組建貧困縣產(chǎn)業(yè)扶貧技術(shù)專家組的通知》等政策文件，組織農(nóng)業(yè)科技人員開展科技扶貧，指導(dǎo)組建了4100多個(gè)扶貧專家組，著力解決貧困地區(qū)在技術(shù)服務(wù)、項(xiàng)目選擇、科技研發(fā)等方面的發(fā)展難題。2017年以來，通過政府購買服務(wù)方式在全國500多個(gè)縣實(shí)施農(nóng)技服務(wù)特聘計(jì)劃，從種養(yǎng)能手中招募4200多人的農(nóng)技服務(wù)隊(duì)伍[18]，針對性地滿足農(nóng)民技術(shù)需求、及時(shí)解決生產(chǎn)技術(shù)難題，對貧困農(nóng)村脫貧起到了重要的推動作用。

二是組織人才扶貧。從2013年到2020年底，全國累計(jì)選派25.5萬個(gè)駐村工作隊(duì)、300多萬名第一書記和駐村干部，開展扶貧工作[19]。這些人員在扶貧一線上，為扶貧工作竭盡所能，工作時(shí)間長，工作強(qiáng)度大，甚至毫不吝惜地貢獻(xiàn)個(gè)人資源，建設(shè)扶貧車間、協(xié)調(diào)扶貧物資、聯(lián)絡(luò)金融機(jī)構(gòu)。

三是教育扶貧。在多年的扶貧工作中，扶貧先扶志、扶貧必扶智，已經(jīng)成為人們的共識。黨的十八大以來，教育部認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想，啟動實(shí)施教育扶貧全覆蓋行動，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）亦相繼出臺了支持教育扶貧的相關(guān)政策，如安徽省出臺了《關(guān)于教育扶貧的實(shí)施意見》，貴州省編制了《貴州省三大集中連片特殊困難地區(qū)教育扶貧工程實(shí)施方案》等。教育扶貧的范圍不僅涉及學(xué)前教育、義務(wù)教育、普通高中教育、高等教育、繼續(xù)教育等全階段教育，還包括貧困地區(qū)教師人才隊(duì)伍、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等;教育對象不僅涉及每位貧困家庭的孩子，還涉及貧困地區(qū)學(xué)校的每一位教師，在資金保障和教師派駐方面都給予了充分的政策支持。教育部提供的數(shù)據(jù)顯示，中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付資金總量從2013年的2365億元增加到2020年的3468億元，其中80%以上用于中西部地區(qū)[20]。

人才振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和要求，人才在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中依然十分重要，因此，向農(nóng)村相對貧困地區(qū)繼續(xù)輸入和培養(yǎng)各類人才仍是今后“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容。

三、當(dāng)前鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中幫扶模式需要注意的問題

在脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后，國家對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期。當(dāng)前鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作同脫貧攻堅(jiān)時(shí)期相比，在具體的資金投向和扶持對象上雖然進(jìn)行了一定的動態(tài)調(diào)整，但是工作方式整體延續(xù)了脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的做法。不過，在實(shí)踐中，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的幫扶模式呈現(xiàn)出一些問題需要改進(jìn)。

（一）扶貧資源分配不科學(xué)

產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、消費(fèi)扶貧、金融扶貧、教育扶貧、科技扶貧、生態(tài)扶貧等多種扶貧方式都主要由政府引導(dǎo)。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，以行政力量為主導(dǎo)進(jìn)行資源再分配是必要的，也是發(fā)揮我國制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。但是，這種模式在執(zhí)行過程中，不可避免地出現(xiàn)了扶貧資源分配相對不科學(xué)問題。

在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的幫扶模式中，政府利用政策和資金，引導(dǎo)項(xiàng)目和社會資源注入貧困群體，幫助其具備脫貧能力、擺脫貧困。扶貧項(xiàng)目執(zhí)行和為扶貧對象分配資金等具體工作由基層扶貧干部來完成。對于基層扶貧干部來說，扶貧是一項(xiàng)高約束、弱激勵的工作。基層扶貧干部需要面對來自從國家到地方各級審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督，要應(yīng)對政府多個(gè)部門的督查和巡查，還有省、市、區(qū)、鎮(zhèn)等各個(gè)級次的常態(tài)化的工作核查和階段性的考核[21]。在繁重緊張的扶貧工作中，政府行政人員進(jìn)行扶貧資源分配決策時(shí)，往往會出現(xiàn)兩方面問題。

一是政府行政人員普遍遵循任務(wù)完成的優(yōu)先級高于目標(biāo)達(dá)成的優(yōu)先級原則。在實(shí)踐中，任務(wù)完成與目標(biāo)達(dá)成往往并不一致。以金融扶貧為例，金融扶貧是政府引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村地區(qū)和貧困群體提供政策性金融、商業(yè)性金融與合作性金融等金融服務(wù)，尤其是為其提供小額信貸，目標(biāo)是解決貧困戶有項(xiàng)目無資金的問題，滿足貧困群體長期可持續(xù)發(fā)展需要。在有些地區(qū)，地方政府定期開展了貧困戶小額信貸增加率的考核，貧困戶小額信貸增加率就成為基層扶貧干部必須要完成的任務(wù)。因任務(wù)完成優(yōu)先級高，基層扶貧干部首要關(guān)注點(diǎn)在于單純的數(shù)據(jù)，其資源分配的行為目標(biāo)變成了數(shù)字的增長，而非事實(shí)上信貸行為是否真正提高了貧困群體的長期發(fā)展能力這一政策目標(biāo)，因此在實(shí)際工作中，出現(xiàn)了大量小額信貸項(xiàng)目資金使用效率較低的現(xiàn)象。

二是政府行政人員對扶貧資源進(jìn)行分配的決策能力面臨考驗(yàn)。在原有扶貧模式下，扶貧隊(duì)伍由各機(jī)關(guān)企事業(yè)單位選派人員組成，他們來自不同崗位，從事不同工作，對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的方向、扶貧對象的特點(diǎn)和市場的規(guī)模掌握有限，其選擇的扶貧項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向未必科學(xué)。以河南省某縣為例，該地盛產(chǎn)茶葉，扶貧干部卻選擇了茶油生產(chǎn)作為該縣的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。茶油生產(chǎn)成本高、年產(chǎn)量少、投入周期長、不具備價(jià)格優(yōu)勢，造成市場銷售困難。是繼續(xù)扶持還是果斷退出，成為一直困擾當(dāng)?shù)胤鲐毟刹康闹饕y題。在貴州省某縣，有的村莊有好的山地資源，更適合發(fā)展麻羊產(chǎn)業(yè)，但是卻沒有獲得較多投資，而有的村莊因?yàn)檎钨Y源較多則獲得了更多的投資[22]。這種情況與扶貧資源分配人員的決策能力和決策水平密切相關(guān)。

（二）資金使用方式不可長期持續(xù)

抓好脫貧攻堅(jiān)工作是近年來各級政府的一項(xiàng)重大政治任務(wù)、首要民生工程和頭等大事，投入了大量的人力、物力、財(cái)力，“中央、省、市縣財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)投入近1.6萬億元……扶貧小額信貸累計(jì)發(fā)放7100多億元，扶貧再貸款累計(jì)發(fā)放6688億元，金融精準(zhǔn)扶貧貸款發(fā)放9.2萬億元，東部9省市共向扶貧協(xié)作地區(qū)投入財(cái)政援助和社會幫扶資金1005億多元，東部地區(qū)企業(yè)赴扶貧協(xié)作地區(qū)累計(jì)投資1萬多億元”[1]。持續(xù)、集中、大量的資源投入使我們在2020年完成了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，不過這種投入并不具有長期性。

一方面，資金使用方式不可持續(xù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于脫貧攻堅(jiān)的覆蓋面，在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，資金重點(diǎn)投向現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困戶，而脫貧攻堅(jiān)勝利后的5年過渡期內(nèi)，不僅原貧困戶和臨近貧困線的人口需要資金繼續(xù)扶持，而且全國所有農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村振興也都需要大量的資金投入，這個(gè)資金量應(yīng)該會超過脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的資金投入量。原來主要依賴財(cái)政投入的幫扶方式很難持續(xù)，尤其是考慮到5年過渡期滿之后，政府財(cái)政投入對原貧困戶的幫扶告一段落的情況下，習(xí)慣于政府幫扶的人群是否能夠在市場大潮中立穩(wěn)腳跟，值得重視。

另一方面，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期幫扶模式下的資金管理方式存在資金使用效率不高的問題。按當(dāng)前的扶貧資金管理方式，各部門對財(cái)政資金使用方向的規(guī)定都十分具體，缺乏靈活性，地方很難根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況統(tǒng)籌使用。例如，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理和省級農(nóng)業(yè)開發(fā)、糧食產(chǎn)能規(guī)劃等涉農(nóng)項(xiàng)目資金總量不少，但較為分散、多頭管理，部分項(xiàng)目還存在重疊建設(shè)。同樣，財(cái)政投入道路、住房、環(huán)境等公共設(shè)施建設(shè)的資金也存在類似問題。如此一來，有的資金并沒有用到真正需要的地方上去，造成財(cái)力的浪費(fèi)。

（三）后續(xù)管理問題

1.扶貧建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施后期維護(hù)管理能力不足

完善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是以往扶貧工作和以后鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果工作的重要內(nèi)容，但從現(xiàn)在已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施來看，許多基礎(chǔ)設(shè)施面臨著后期維護(hù)管理能力不足的問題。例如，有的貧困村雖然建成了污水處理設(shè)施，但是自建成后就因后期維護(hù)資金壓力較大，基本處于閑置狀態(tài);廁所改造后，受用水費(fèi)用增加、傳統(tǒng)生活習(xí)慣及管網(wǎng)配套不到位等影響，在一定程度上存在因費(fèi)用增加而舍不得用、缺少配套不方便用、質(zhì)量不高不如不用的情況;有的村道雖然建成，但是維修保養(yǎng)不及時(shí)，破損嚴(yán)重的情況也較為普遍;有的縣區(qū)雖然采用政府購買服務(wù)對村莊垃圾進(jìn)行處理，但是因?yàn)橘Y金、監(jiān)管不到位，環(huán)衛(wèi)設(shè)施仍然沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，保潔機(jī)制也不夠健全;還有一些村莊依然存在著亂搭亂建、污水亂排、垃圾亂丟、柴草亂堆、畜禽亂跑等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象與基礎(chǔ)設(shè)施的后期維護(hù)管理能力不足都有很大關(guān)系。

2.產(chǎn)業(yè)扶貧和消費(fèi)扶貧成果不穩(wěn)定

產(chǎn)業(yè)扶貧本身與市場聯(lián)系最為緊密，也是可持續(xù)性最強(qiáng)的一種扶貧方式，但與穩(wěn)定的財(cái)政投入不同，產(chǎn)業(yè)受市場變化影響較大，收益存在較大的不確定性。尤其是許多相對貧困村缺乏特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目選擇比較單一或不對路，同質(zhì)化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，且這種同質(zhì)化往往都體現(xiàn)在產(chǎn)品為最初級的形態(tài)上，即種植同一種農(nóng)作物、養(yǎng)殖同一種牲畜，導(dǎo)致市場競爭力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)收益率不確定性大，脫貧戶和一些邊緣戶存在返貧的風(fēng)險(xiǎn)。

另外，要想獲得長期穩(wěn)定的消費(fèi)扶貧收入，單靠扶貧單位的推介和社會扶貧的熱情是比較困難的，優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品質(zhì)量和較高的性價(jià)比才是收入穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)。因此，對于不能及時(shí)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)品附加值的扶貧產(chǎn)品，在5年過渡期結(jié)束后，其生產(chǎn)企業(yè)將出現(xiàn)分化，有的將走上良性循環(huán)的增長道路，有的則將被市場所淘汰。

（四）脫貧地區(qū)發(fā)展動力不足問題

脫貧地區(qū)要真正發(fā)展起來，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，現(xiàn)代化的企業(yè)和現(xiàn)代化的農(nóng)民不可或缺。但是如果僅依靠脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的幫扶模式，解決不了脫貧地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和人才不足的問題，更不用說實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代化了。

一方面，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的幫扶模式無法解決脫貧地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不足的問題。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，包括農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等，其健康發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提。當(dāng)前，我國農(nóng)村脫貧地區(qū)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育機(jī)制仍不健全，成長型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體體系尚未形成，脫貧地區(qū)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)企業(yè)普遍規(guī)模小，缺乏龍頭企業(yè)。脫貧地區(qū)在對口幫扶下，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)方面不斷探索，但對于大多數(shù)脫貧地區(qū)而言，這些產(chǎn)業(yè)仍處于初級培育階段，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的氛圍和環(huán)境仍然沒有完全形成，許多相關(guān)企業(yè)甚至需要依靠消費(fèi)扶貧的力量才能維持，對整個(gè)鄉(xiāng)村振興的支撐能力和對脫貧戶的帶動作用還十分有限。

另一方面，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的幫扶模式無法解決脫貧地區(qū)人才缺乏問題。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育基礎(chǔ)薄弱與當(dāng)?shù)厝瞬湃狈﹃P(guān)系密切。有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民嚴(yán)重不足;具備承接數(shù)字化時(shí)代的旅游文化產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)電商產(chǎn)業(yè)能力的復(fù)合型人才更少;基層農(nóng)技隊(duì)伍知識老化，年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、梯次結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象普遍，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化急需的新技術(shù)應(yīng)用推廣人才也出現(xiàn)青黃不接的問題。雖然我國大力推進(jìn)人才扶貧工作，選派了大量科技人員下鄉(xiāng)，并對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，但是單靠行政性力量還是難以解決農(nóng)村脫貧地區(qū)人才缺乏的問題。培訓(xùn)內(nèi)容與農(nóng)民需要不相符合;派駐的技術(shù)人員雖然能解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的一些問題，但是其利益聯(lián)系程度與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民相比還有較大差距;教育扶貧采取的方式多為幫扶硬件，軟件幫扶相對較少，有的幫扶建設(shè)的圖書館、文化廣場使用率不高;市場需要的新業(yè)態(tài)從業(yè)者靠幫扶更是難以滿足。一旦幫扶停止，缺乏內(nèi)生發(fā)展動力的地區(qū)很可能再次落入貧困的境地。

四、優(yōu)化幫扶模式，推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作的路徑

原幫扶模式有其存在的合理性，但在新形勢和新要求下，已經(jīng)無法充分滿足實(shí)際需要，在現(xiàn)實(shí)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作中，可做以下優(yōu)化。

（一）充分發(fā)揮市場配置資源的作用

行政力量深度參與在時(shí)間相對較集中的脫貧攻堅(jiān)時(shí)期是必要的、可行的，但鄉(xiāng)村振興時(shí)期的時(shí)間階段相對較長，需要具備長期效應(yīng)的市場機(jī)制發(fā)揮更大作用。因此，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接時(shí)，政府應(yīng)明確自身定位。

一是將重點(diǎn)放在培育脫貧地區(qū)人們的市場意識上。接受市場意識是走出貧困困境的第一步，只有人們從內(nèi)心愿意參與市場競爭，并愿意為贏得市場競爭而積極學(xué)習(xí)，自覺捕捉市場變化，主動掌握對接市場的手段，才可能在市場中成長并壯大起來。但是，完全依賴政府資金扶持是產(chǎn)生不了市場意識的，這就需要通過參與培訓(xùn)及勞務(wù)輸出使得脫貧人口開闊眼界，在市場競爭中一邊觀察一邊學(xué)習(xí)，從而熟悉市場機(jī)制的現(xiàn)象、規(guī)律，掌握了解市場信息的渠道，從畏懼市場轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訉邮袌?，勇于接受市場挑?zhàn)，進(jìn)而立足于市場大潮之中。

二是將重點(diǎn)放在培育脫貧地區(qū)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體上。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興離不開新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)更離不開的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的充分發(fā)展。培育和發(fā)展脫貧地區(qū)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體體系應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)期政府的工作重點(diǎn)，努力為農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體降低經(jīng)營成本，提供市場信息平臺支持，及時(shí)進(jìn)行市場風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警;同時(shí)，對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，在脫貧地區(qū)逐漸形成有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

三是將重點(diǎn)放在改善農(nóng)村營商環(huán)境方面。良好的農(nóng)村營商環(huán)境是鄉(xiāng)村振興的基本條件，改善農(nóng)村營商環(huán)境包含提升農(nóng)村政務(wù)服務(wù)水平、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、完善農(nóng)村物流體系、健全農(nóng)村要素市場等。在對地方進(jìn)行鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政績考核時(shí)，政府可將優(yōu)化營商環(huán)境納入重點(diǎn)考核范圍，在提升行政管理水平和推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方面做到不缺位，在資源配置方面做到不越位。

（二）突出地方特色，注重市場規(guī)律

在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，許多方面出現(xiàn)“一刀切”的情況，產(chǎn)業(yè)扶貧也出現(xiàn)了一哄而上的問題，存在部分低水平同質(zhì)化競爭的現(xiàn)象，而本地特色產(chǎn)品和服務(wù)往往不能得到充分的挖掘和利用。在部分低收入地區(qū)，存在“守著寶、不識寶”的情況。其實(shí)，相當(dāng)多的低收入地區(qū)都有著獨(dú)特之處，有的是獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境，有的是獨(dú)特農(nóng)產(chǎn)品，有的是獨(dú)特生產(chǎn)工藝，等等，這些獨(dú)特性在市場經(jīng)濟(jì)中就意味著價(jià)值，關(guān)鍵在于要意識到自己的獨(dú)特性，發(fā)揮出自己的獨(dú)特性。筆者在實(shí)地調(diào)研時(shí)了解到，在河南省濟(jì)源山區(qū)，土房土窯是當(dāng)?shù)氐奶厣ㄖ?。在危房改造過程中，當(dāng)?shù)卣秘?cái)政資金對土房土窯進(jìn)行了原汁原味的修復(fù)，充分考慮了群眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、生活習(xí)慣和鄉(xiāng)土文化的傳承保護(hù)。2017年以來，濟(jì)源示范區(qū)實(shí)施土房土窯改造千余座，不少改造過的土房土窯變成鄉(xiāng)村旅游熱點(diǎn)，其中王屋鎮(zhèn)迎門村土房改造后的小有洞天民宿，已成為河南民宿的標(biāo)桿。

不過，在挖掘本地特色時(shí)，要結(jié)合本地各方面的實(shí)際情況，如開發(fā)民宿，除了要考慮民宿本身突出地方特色，還要考慮交通條件、服務(wù)能力及市場競爭力等問題，不能盲目追求特色而忽略市場規(guī)律。

（三）內(nèi)外力共同驅(qū)動

由于鄉(xiāng)村振興涉及的面更廣、要求更高，因此推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略僅靠政府是無法完成的，需要全社會共同參與。政府需要推動非農(nóng)部門與農(nóng)業(yè)部門的合作，包括推動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)學(xué)研聯(lián)動，引導(dǎo)社會資本投入農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，鼓勵金融保險(xiǎn)行業(yè)創(chuàng)新涉農(nóng)產(chǎn)品，保障涉農(nóng)資金，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力等。

另外，擺脫貧困最強(qiáng)烈的動力還是來源于脫貧人口內(nèi)部，要做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作，脫貧人口的內(nèi)生動力更是必不可少。因此，脫貧地區(qū)需要增強(qiáng)自身的發(fā)展能力。一方面，通過總結(jié)推廣“頭雁回歸”的工作經(jīng)驗(yàn)，吸引走出去的優(yōu)秀人才補(bǔ)充到農(nóng)村帶頭人隊(duì)伍中來;另一方面，注重本地人才培養(yǎng)，通過農(nóng)業(yè)人才定向委培模式，依托職業(yè)院校、遠(yuǎn)程教育站點(diǎn)等教育平臺，加強(qiáng)對本地人才的培養(yǎng)，爭取早日涌現(xiàn)一批對家鄉(xiāng)有感情、熟悉本地情況又有建設(shè)家園激情的人才。

（四）給予地方政府充分的自主權(quán)

鄉(xiāng)村振興的范圍包括整個(gè)農(nóng)村地區(qū)，各地區(qū)的特色、主要問題和當(dāng)前最需要解決的問題各有不同，從上到下制定政策、分配資源有利于在短期內(nèi)集中力量辦大事，但從長期來看，不利于地方政府能動性的發(fā)揮，不利于因地制宜將資金投入到最緊迫的領(lǐng)域，從而影響資金使用效益。因此，應(yīng)給予地方政府充分的自主權(quán)，高一級政府做制度設(shè)計(jì)，在給予基層政府一定財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，由基層政府制定鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的資金使用分配和具體措施，哪些設(shè)施應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以維護(hù)，哪些項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先保障資金使用，由地方政府通過民主決策決定;同時(shí)，研究制定科學(xué)的考核辦法，考核指標(biāo)不宜“一刀切”，不要將地方政府的考核規(guī)定得過于死板。

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[20] 樊未晨，葉雨婷.教育扶貧斬“窮根”：全國教育系統(tǒng)脫貧攻堅(jiān)綜述[N].中國青年報(bào)，2021-03-03（1）.

[21] 陳天祥，魏國華. 實(shí)現(xiàn)政府、市場與農(nóng)戶的有機(jī)連接：產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興的新機(jī)制[J].學(xué)術(shù)研究，2021（3）：49-55，177.

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[責(zé)任編輯：楊? 彧]

[作者簡介] 雷瑛，河南行政學(xué)院副教授（河南鄭州，450000）。

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