我國(guó)城市社會(huì)管理研究的動(dòng)態(tài)與展望

李汶 王雪娜

【摘要】城市社會(huì)管理水平是衡量城市社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要指標(biāo)，但隨著城市化進(jìn)程的加快，各種城市問題不斷涌現(xiàn)，也對(duì)當(dāng)前我國(guó)的城市社會(huì)管理提出了新的要求。目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界主要從存在問題、對(duì)策建議、發(fā)展模式等幾方面對(duì)城市社會(huì)管理進(jìn)行了研究，這些研究雖然為城市發(fā)展和學(xué)術(shù)研究做出了一定貢獻(xiàn)，但整體來說還存在一定的不足，今后的研究應(yīng)更注重理論發(fā)展和主體需求，深化對(duì)城市社會(huì)管理的研究。

【關(guān)鍵詞】城市；社會(huì)管理；動(dòng)態(tài)；展望

一、研究現(xiàn)狀

（一）城市社會(huì)管理的內(nèi)涵

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于城市社會(huì)管理的內(nèi)涵還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，學(xué)者們基于不同的學(xué)術(shù)興趣和研究需要對(duì)城市社會(huì)管理作出了不同的界定。

在范圍上，城市社會(huì)管理有別于社會(huì)管理的一個(gè)很重要的方面就是它對(duì)地域進(jìn)行了再界定。如有的學(xué)者指出城市社會(huì)管理是指在城市社會(huì)中的社會(huì)管理活動(dòng)的總和。[1]在內(nèi)容上方面，所謂城市社會(huì)管理，就是指城市政治、經(jīng)濟(jì)管理之外屬于城市公共社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域的管理活動(dòng)。從任務(wù)和目標(biāo)方面來界定，城市社會(huì)管理工作作為整個(gè)社會(huì)管理工作的重要組成部分，是城市政府及社會(huì)組織為促進(jìn)城市社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)而對(duì)城市社會(huì)系統(tǒng)各組成部分、不同領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制。綜合來講，城市社會(huì)管理主要是指以滿足城市居民的需求為核心，以解決城市問題，促進(jìn)城市整體的協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，由城市居民或管理者共同參與，運(yùn)用法律、行政等手段實(shí)現(xiàn)對(duì)城市人口、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生與社會(huì)保障、社會(huì)秩序和治安等一切城市公共社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域的管理。

（二）城市社會(huì)管理中存在的問題

隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口大量涌入城市，一方面新的城市問題層出不窮，另一方面我國(guó)現(xiàn)有的城市社會(huì)管理嚴(yán)重滯后于城市建設(shè)。所以，要想最終實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展，必須處理好城市社會(huì)管理中以下幾方面問題：

一是制度層面，從整體上看，目前我國(guó)的社會(huì)管理體制缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還存在多頭分散的問題，且在個(gè)別領(lǐng)域還存在職能交叉、權(quán)責(zé)不等、界限不清等問題，嚴(yán)重影響了社會(huì)管理工作的開展。[2]如目前我國(guó)“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的體制框架，城市的管理層次比較多，從市、區(qū)到街道、社區(qū)，在任務(wù)傳達(dá)的過程中，街道只起了“二傳手”的作用。由于管理層次比較多，人、財(cái)、物到街道這個(gè)層級(jí)基本就下不去了，大都被截留在街道上了。這種在管理體制方面存在的問題在很大程度上制約了我國(guó)城市的發(fā)展。就管理主體而言，目前，城市管理的考核機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制及決策機(jī)制尚不完善，這也導(dǎo)致城市管理人員在城市管理中缺失話語(yǔ)權(quán)。所以，在城市未來的發(fā)展中，要把握好制度因素，使之符合城市的發(fā)展方向。

二是手段層面，在城市社會(huì)管理中，城市社會(huì)管理者為了城市的各方面綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，可謂處心積慮，多方努力，長(zhǎng)期戰(zhàn)斗在第一線。然而，由于管理制度方面的障礙，各地的城市管理中還存在許多如題，如工作方法較為單一，在實(shí)際管理中著重管理、輕視服務(wù)。[3]“服務(wù)”理念仍然非常淡薄，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和長(zhǎng)效措施，“管控”理念沒能從根本上徹底轉(zhuǎn)變。在我國(guó)目前的城市社會(huì)管理中，管理手段的行政化，重管理、輕服務(wù)，使作為城市主體的人與城市管理主體的政府之間的矛盾逐漸加深，且已成為城市管理水平提高的一個(gè)制約因素。所以，我國(guó)城市未來的發(fā)展過程中，在管理手段上，要從重行政輕法律道德等手段向多種手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變。

三是法律層面，我國(guó)城市社會(huì)管理方面的法律法規(guī)明顯滯后，從城市社會(huì)管理的角度來看，只有使管理者秉持法治化理念，在權(quán)力的行使過程中堅(jiān)守底線，在法律的授權(quán)范圍內(nèi)行事，在此基礎(chǔ)上保障居民的各項(xiàng)權(quán)利，使社會(huì)公眾在權(quán)利行使過程中對(duì)自己行為的法律后果能有清晰的認(rèn)識(shí)。只有這樣才能為社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供良好的條件和環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。[4]當(dāng)前的法律及其實(shí)施過程中主要存在三個(gè)問題：一是執(zhí)法人員角色的復(fù)雜性；二是執(zhí)法對(duì)象的特殊性；三是法制方面還存在漏洞。城市作為一個(gè)人群高度集中的地域空間，有其內(nèi)在的復(fù)雜性，城市社會(huì)管理的一個(gè)重要依據(jù)就是相關(guān)法律法規(guī)。

四是社會(huì)組織層面，隨著城市的發(fā)展，城市中的各種問題也日益凸顯，而這些問題的解決不能單純依靠政府的力量，還需要各種社會(huì)組織參與到城市的社會(huì)管理中來，一些學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)育滯后，不能適應(yīng)城市發(fā)展需要。社會(huì)組織發(fā)育不良、發(fā)展速度慢、定位不清、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、偏離宗旨、管理和服務(wù)能力差，社會(huì)組織發(fā)展過程中存在的種種的問題都使城市居民多樣化的社會(huì)需求難以滿足，社會(huì)管理，不僅要注重管理，還需要多元主體進(jìn)行自我管理。[5]目前，我國(guó)已經(jīng)在有意識(shí)地調(diào)整政府的行為。政府更多的從宏觀方面去把握城市的發(fā)展方向，而在微觀方面尤其是公共服務(wù)方面更多地去依靠社會(huì)組織、團(tuán)體、非營(yíng)利性組織等，真正實(shí)現(xiàn)管理主體的多元化。

（三）提升城市社會(huì)管理的策略

如何有效地提高城市社會(huì)管理水平，是國(guó)內(nèi)學(xué)界研究城市社會(huì)管理的落腳點(diǎn)，許多學(xué)者圍繞這一問題提出了自己的主張。這些主張主要集中在以下四個(gè)方面：

一是制度層面，目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展并最終轉(zhuǎn)向社會(huì)驅(qū)動(dòng)型發(fā)展模式，城市社會(huì)管理的要展要適應(yīng)這一增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)向，政府就應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，其最終落 腳點(diǎn)應(yīng)在于建立以社會(huì)規(guī)制為特征的城市社會(huì)管理。[6]另外，在制度設(shè)計(jì)的過程中，要展開主體多方會(huì)談，不能只讓決策者在發(fā)言。在會(huì)談中要廣泛征求各方意見，從而使官民一心，共同為構(gòu)建和諧城市建言獻(xiàn)策。與此同時(shí)，還要鼓勵(lì)管理部門的工作人員要多表達(dá)他們?cè)诠ぷ髦杏龅降膯栴}，善于發(fā)現(xiàn)他們的實(shí)際困難，從而使城市公共政策更加人性化、科學(xué)化，提高管理人員的工作績(jī)效，緩和社會(huì)矛盾。所以，要解決城市社會(huì)管理中存在的問題，一個(gè)很重要的方面就是要不斷地探索多樣化的管理體制，創(chuàng)新城市社會(huì)管理制度，使之適應(yīng)當(dāng)前城市社會(huì)發(fā)展的需要。

二是法律層面，要破解城市社會(huì)管理工作中遇到的問題，要先行立法修法，而在尚未制定出統(tǒng)一的、自成體系的城市管理法律法規(guī)之前，要先加強(qiáng)對(duì)地方城市管理法律法規(guī)的修改，因地制宜，使管理人員的管理行為能夠的充足的法律依據(jù)。[7]長(zhǎng)期以來我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式都是偏重GDP而輕視對(duì)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展的投入。所以，與社會(huì)事業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)制度的建立嚴(yán)重滯后。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)盡快建立健全與社會(huì)管理相關(guān)的法律法規(guī)體系，加快社會(huì)管理的法治化進(jìn)程，保障公民的權(quán)利，這也是加強(qiáng)社會(huì)管理的應(yīng)有之義。在提高城市社會(huì)管理的法律方面，學(xué)術(shù)界有著較為一致的看法，即盡可能的完善城市管理相關(guān)法律法規(guī)，確保城市管理的各項(xiàng)活動(dòng)有法可依。

三是主體層面，單一主體現(xiàn)已無(wú)法獨(dú)立有效地應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)管理問題。政府除提供基本的公共服務(wù)之外，更多的是擔(dān)負(fù)監(jiān)管、規(guī)制和協(xié)調(diào)之責(zé)；市場(chǎng)則順應(yīng)社會(huì)之需，循相應(yīng)的法規(guī)制度，盡量提供更多的合格產(chǎn)品；非政府組織和社區(qū)組織則發(fā)揮自身的靈活性、回應(yīng)性較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，提供個(gè)性化服務(wù)。多元共治，應(yīng)對(duì)城市社會(huì)管理的復(fù)雜性與碎片化的挑戰(zhàn)。[8]特別是隨著城市居民管理意識(shí)的提升及現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，管理者應(yīng)更注重通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓城市居民多渠道的參與到城市管理中來，提升市民的參與度。同時(shí)，要大力發(fā)展民辦社會(huì)服務(wù)組織，完善社會(huì)組織的管理體制機(jī)制。各類社會(huì)組織是提高社會(huì)管理及服務(wù)水平的重要力量，在社會(huì)管理中起著反映訴求、提供服務(wù)、規(guī)范行為的作用。更多地讓社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人參與到管理中來，成為管理主體，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

四是組織層面，社會(huì)組織，尤其是非正式組織參與城市管理，不僅可以直接分擔(dān)和減少城市管理部門的工作量，其最大的優(yōu)勢(shì)在于非正式社會(huì)組織接近基層，更能為底層群體尤其是弱勢(shì)群體提供服務(wù)，這在一定程度上有利于緩解管理者與被管理者之間的矛盾。且隨著社會(huì)的發(fā)展更加多元化，在社會(huì)問題集聚的領(lǐng)域范圍內(nèi)，非政府組織發(fā)揮著政府、企業(yè)及其他組織難發(fā)揮的作用，推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步。[9]在具體措施上，由于各類社會(huì)組織在城市社會(huì)管理中發(fā)揮的作用及工作側(cè)重點(diǎn)不同，這就要求政府要充分考慮社會(huì)組織的特殊性，針對(duì)不同社會(huì)組織的特性，實(shí)行不同的管理方式，制定不同的法律法規(guī)。在未來城市發(fā)展中，要增強(qiáng)不同組織間的交流與合作，克服之前散亂無(wú)序的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)組織間在功能上的互補(bǔ)、資源上的共融、共同發(fā)展、相互促進(jìn)的良性協(xié)作狀態(tài)，共同為服務(wù)居民、社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

二、研究評(píng)價(jià)

相對(duì)于對(duì)社會(huì)管理的相關(guān)研究，學(xué)界對(duì)城市社會(huì)管理的研究明顯較少，但不可否認(rèn)，既有研究成果仍有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是提高了對(duì)城市社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)，通過對(duì)城市社會(huì)管理研究的梳理，可以從涵義、理念、內(nèi)容、模式等方面對(duì)城市社會(huì)管理有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)。特別是隨著城市化進(jìn)程的加快，新的城市問題不斷涌現(xiàn)，對(duì)城市社會(huì)管理提出了新的要求。而當(dāng)前的研究使人們能夠了解到目前城市社會(huì)管理中存在的問題及當(dāng)前學(xué)術(shù)界所關(guān)注的焦點(diǎn)。

二是有助于了解國(guó)外城市社會(huì)管理的相關(guān)內(nèi)容，通過總結(jié)國(guó)外城市社會(huì)管理相關(guān)內(nèi)容，可以借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)，如西方國(guó)家在社會(huì)管理中所表現(xiàn)出來的多中心化的趨勢(shì)，政府不再扮演多面手的角色，而更多地開始扮演一種服務(wù)者的角色，專注于對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。權(quán)力逐漸開始放開，市場(chǎng)、社會(huì)織織、團(tuán)體、個(gè)人更多的參與到社會(huì)管理中來。另外，國(guó)外城市社會(huì)管理中的一個(gè)突出特點(diǎn)是重視法律在社會(huì)管理中的作用，這些國(guó)家一般都擁有一套健全的法律體系，用以規(guī)范政府、社會(huì)組織和個(gè)人的行為。

三是深化了對(duì)城市社會(huì)管理模式的研究，對(duì)城市社會(huì)管理模式的研究一直是學(xué)界所關(guān)注的重點(diǎn)。由于城市在發(fā)展速度、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展條件等方面存在諸多不一致，所以有關(guān)學(xué)者將對(duì)城市社會(huì)管理模式的研究具體到某一個(gè)城市。如在城市管理模式的探索中，北京市東城區(qū)形城了數(shù)字化網(wǎng)格化管理模式，這種新的管理組織形式，有利于提高城市管理水平。

三、深化方向

雖然國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于城市社會(huì)管理的研究總體而言成果不多，但是研究所涉的論題卻具有較高的學(xué)術(shù)價(jià)值，值得深入探討，還應(yīng)從以下四個(gè)方面深化對(duì)城市社會(huì)管理的研究：

一是加強(qiáng)對(duì)城市社會(huì)管理相關(guān)評(píng)價(jià)體系的研究，評(píng)價(jià)體系是衡量城市管理水平的一個(gè)重要依據(jù)，所以，建立一套嚴(yán)格的城市社會(huì)管理評(píng)價(jià)體系是非常必要的。不僅有利于使管理者發(fā)現(xiàn)城市社會(huì)管理中仍存在的問題和不足，且對(duì)不同城市之間的良性競(jìng)爭(zhēng)提供了依據(jù)，有利于激發(fā)城市的活力。然而，在對(duì)既有研究中城市社會(huì)管理存在的問題及對(duì)策的梳理中發(fā)現(xiàn)，城市社會(huì)管理的各種評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的缺失是制約城市社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素，如績(jī)效測(cè)評(píng)體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系、管理評(píng)價(jià)體系等。

二是加強(qiáng)對(duì)新媒體環(huán)境下城市社會(huì)管理的研究，近年來，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托的各種自媒體得到了快速發(fā)展。這些新媒體力量以其發(fā)布消息的快捷性和方便性而成為當(dāng)今社會(huì)重要的輿論力量，也對(duì)城市社會(huì)管理提出了新的挑戰(zhàn)。充分利用現(xiàn)有的新媒體力量，對(duì)有關(guān)城市社會(huì)管理方面的各種方針、政策進(jìn)行宣傳，普通民眾也可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)表自己的看法、意見，更多的參與到城市社會(huì)管理中來。

三是加強(qiáng)對(duì)城市社會(huì)管理相關(guān)理論的研究，相較于國(guó)外，我國(guó)對(duì)理論的研究開始較晚，較為薄弱，而目前學(xué)界關(guān)于城市社會(huì)管理的相關(guān)理論的闡述則呈現(xiàn)空白狀態(tài)，學(xué)者們的焦點(diǎn)仍然集中在城市管理或社會(huì)管理方面。所以，在今后對(duì)城市社會(huì)管理的研究中，應(yīng)著重對(duì)相關(guān)理論的研究，針對(duì)當(dāng)前城市社會(huì)管理理論缺失的狀況，學(xué)者們可以適當(dāng)借助于城市管理中某些較為成熟的相關(guān)理論。另外，在研究中也可借鑒國(guó)外相關(guān)研究的一些理論經(jīng)驗(yàn)，逐漸發(fā)展出適合我國(guó)國(guó)情的城市社會(huì)管理理論。

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作者簡(jiǎn)介

李汶（1989-），女，河南許昌人，碩士生，主要從事城市社會(huì)學(xué)研究.