韌性治理：基層治理共同體的運(yùn)行機(jī)制與優(yōu)化路徑
——關(guān)于浙江省F 區(qū)“民呼必應(yīng)”的調(diào)查研究

○ 魯華君

習(xí)近平總書記指出：“社會治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系?！睆摹敖ㄔO(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”到“打造共建共治共享的社會治理格局”，充分體現(xiàn)了黨和政府對社會治理認(rèn)識的進(jìn)一步深化，回應(yīng)了新時代基層社會治理實(shí)踐的深刻變革。如何從社會治理的演進(jìn)嬗變中找到中國特色基層社會治理共同體運(yùn)行機(jī)制與行動策略，對于推進(jìn)基層治理、保持社會穩(wěn)定具有重要意義。筆者以浙江省F區(qū)“民呼必應(yīng)”的基層治理服務(wù)體系為個案進(jìn)行研究，嘗試搭建“韌性治理”賦能基層治理共同體的分析框架，包括從空間韌性、組織韌性、機(jī)制韌性和技術(shù)韌性為視角的運(yùn)行機(jī)制，以及從價值共識、制度創(chuàng)新、利益整合、技術(shù)賦能等維度打造幸福共同體、有機(jī)生命體、社會聯(lián)合體和數(shù)字融合體。

一、實(shí)踐個案：F區(qū)“民呼必應(yīng)”基層治理服務(wù)體系

早在2003年，時任浙江省委書記習(xí)近平同志在杭州調(diào)研時就曾提出，要堅(jiān)持民有所呼、我有所應(yīng)，民有所呼、我有所為。根據(jù)習(xí)近平總書記指示精神，2021年，F(xiàn)區(qū)在浙江省委全面推進(jìn)數(shù)字化改革的背景下，堅(jiān)持“小切口，大場景”要求，從解決老百姓的急難愁盼問題入手，堅(jiān)持構(gòu)建黨建統(tǒng)領(lǐng)、多元融合的“民呼必應(yīng)”基層治理服務(wù)體系。

（一）具體實(shí)踐

“民呼必應(yīng)”基層治理服務(wù)體系主要按照“1＋2＋4”架構(gòu)體系進(jìn)行建設(shè)：“1”即一個民呼必應(yīng)數(shù)字駕駛艙，作為應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)和指揮中心。“2”即服務(wù)端和治理端兩端，其中，服務(wù)端為應(yīng)用場景入口，主要面向居民群眾、“兩代表一委員”、網(wǎng)格員等用戶，集成“12345市民熱線”“聯(lián)名橋人大代表提案”“數(shù)字政協(xié)”等民意反映渠道；治理端為應(yīng)用場景的工作后臺，主要由工作人員使用，按部門、鎮(zhèn)街、村社、小區(qū)四級分層定制操作界面和權(quán)限?！?”即數(shù)據(jù)動態(tài)（圍繞基層社會治理人、房、車三大要素，建立起包括居民群眾、車輛房屋、地圖信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫）、掌上服務(wù)（建立起“居民群眾、小區(qū)、村社、鎮(zhèn)街、區(qū)級”五級架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)群眾訴求提交后，由下到上逐級兜底辦理）、先鋒力量（圍繞“黨建＋數(shù)字化”模式定位，實(shí)現(xiàn)對全區(qū)1300余個黨組織、1.1萬余名黨員干部的實(shí)時一體指揮）、智慧管理（實(shí)現(xiàn)對基層治理態(tài)勢的研判和對單位、個人參與基層治理服務(wù)績效的數(shù)字化考核管理）四大功能模塊。

（二）主要實(shí)效

通過數(shù)字化改革打破基層治理工作的瓶頸，賦能各級基層黨組織更好統(tǒng)籌政府、社會、市場等多元主體力量，共同參與治理服務(wù)，展示出共同體較為強(qiáng)大的整合和動員能力，有效推動基層治理效能提升。

一是堅(jiān)持黨建統(tǒng)領(lǐng)，多元主體全網(wǎng)統(tǒng)管。發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，立體整合政府、社會、市場、公民等多方資源力量參與基層治理。F區(qū)制定《關(guān)于推進(jìn)“黨建統(tǒng)領(lǐng)·基層智治”工作的實(shí)施意見》，系統(tǒng)融合街道大工委、社區(qū)大黨委、城鄉(xiāng)組團(tuán)捆綁、鎮(zhèn)街組團(tuán)聯(lián)村等機(jī)制，固化“晝訪夜談”調(diào)查研究、黨員干部進(jìn)村社報(bào)到服務(wù)等黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理有效做法。同時，依托數(shù)字化應(yīng)用場景，把各級黨組織、政府、社會組織、市場主體下屬黨員干部群眾都納入平臺，一體指揮管理，參與基層治理服務(wù)。

二是聚焦好用實(shí)用，群眾需求及時受理。聚焦群眾感受最直接的民意采集業(yè)務(wù)，依托浙里辦、浙政釘?shù)戎匾?wù)服務(wù)平臺，精簡群眾訴求申報(bào)操作步驟，整合“12345”投訴熱線、人大議案、政協(xié)提案等民意渠道，“智慧物業(yè)”“安心家政”“智慧民政”社會組織等服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)群眾需求一端受理、一鍵智達(dá)。如，F(xiàn)區(qū)首個試點(diǎn)使用應(yīng)用場景的J社區(qū)，居民群眾已形成了使用該服務(wù)體系的習(xí)慣，2021年1到10月的信訪量相比上一年同期，從23件下降為6件。

三是實(shí)施全域協(xié)同，治理服務(wù)快速辦結(jié)。發(fā)揮黨建統(tǒng)領(lǐng)的獨(dú)特優(yōu)勢，打破政府、社會、市場邊界壁壘和部門、鎮(zhèn)街“條塊”框架，為群眾提供一站式服務(wù)?？v向構(gòu)建“村（居）民群眾-網(wǎng)格（小區(qū)物業(yè)）-村社-鎮(zhèn)街-區(qū)級”群眾訴求自下而上反映、逐級接訴即辦的工作閉環(huán)，統(tǒng)籌多元主體力量共同承辦群眾需求，形成全域協(xié)同、全科辦理的工作模式。同步推行首問負(fù)責(zé)、即時響應(yīng)、限時辦結(jié)三項(xiàng)機(jī)制。如，在小區(qū)、村社兩級，一些小區(qū)業(yè)主家電維修、社區(qū)居家養(yǎng)老、幼兒課后托管等民生小事基本都能在當(dāng)天被小區(qū)物業(yè)、個體工商戶、村（社區(qū)）、志愿服務(wù)隊(duì)等快速辦結(jié)。

四是實(shí)行系統(tǒng)考評，工作責(zé)任一貫到底。以群眾滿意度為主要內(nèi)容，建立多領(lǐng)域多層級全覆蓋的考核評價體系。開發(fā)群眾滿意度五星評價功能，每件事項(xiàng)辦結(jié)后，群眾可對辦理情況進(jìn)行評價，系統(tǒng)后臺自動形成“一事一檔”，以此數(shù)據(jù)為依據(jù)建立考評機(jī)制，將各單位、個人的辦件情況，通過辦件量、辦結(jié)率、及時率、滿意率“一量三率”等核心指標(biāo)進(jìn)行量化，按照30%和50%的比例分別納入部門和鎮(zhèn)街社會評價，并作為所有單位“大黨建”和信訪工作考核重要內(nèi)容，以及黨員干部和村社兩委班子個人年度考核內(nèi)容，倒逼全體黨員干部持續(xù)轉(zhuǎn)作風(fēng)、提效能。

二、韌性治理：基層治理共同體的運(yùn)行機(jī)制

當(dāng)下社會共同體運(yùn)行過程中容易產(chǎn)生治理困境，如，受傳統(tǒng)治理習(xí)慣影響，治理主體間容易產(chǎn)生“信任不足”；公民綜合素質(zhì)參差不齊，治理過程容易產(chǎn)生“參與不足”；上下級的數(shù)據(jù)在使用過程中容易產(chǎn)生“共享不足”等問題?；诖?，必須將多元主體包括政黨、政府、社會組織、市場及公民等納入一個空間治理體系，以韌性治理的維度去創(chuàng)新基層治理共同體運(yùn)行機(jī)制。實(shí)踐證明，黨、政府、社會組織、市場、公民等之間互動良好，就能形成較為默契、相互理解和密切配合的治理關(guān)系，進(jìn)而奠定基層治理的穩(wěn)固基礎(chǔ)。韌性治理強(qiáng)調(diào)管理系統(tǒng)的適應(yīng)能力，強(qiáng)調(diào)要調(diào)動多方主體的積極性和創(chuàng)造力，特別是在復(fù)雜多元的風(fēng)險(xiǎn)情境中實(shí)現(xiàn)動態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化，提升組織韌性、機(jī)制韌性、空間韌性、技術(shù)韌性，發(fā)揮柔性協(xié)同、制度創(chuàng)新、管理閉環(huán)、數(shù)字賦能機(jī)制的合力效能。

（一）以組織韌性提升為保障，發(fā)揮柔性協(xié)同機(jī)制的基礎(chǔ)性作用

與傳統(tǒng)基層管理模式相比，韌性治理強(qiáng)調(diào)柔性化治理。柔性治理是指“政府、社會組織和公眾等治理主體，秉持以人為本、平等自主、公平正義的基本理念，以黨建引領(lǐng)，通過采取理性溝通、協(xié)同合作等非強(qiáng)制性手段，形成整體性治理框架，共同應(yīng)對公共事務(wù)”。在這種形態(tài)下，政府的管控色彩逐漸淡化，友好協(xié)商、協(xié)同合作的引導(dǎo)者角色日趨顯現(xiàn)；參與者之間不再是單一向度關(guān)系，而是互利合作、平等協(xié)商的多元關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了互利共贏。韌性治理彰顯出現(xiàn)代基層治理的行動理性，契合其內(nèi)在需求，合作共贏的目標(biāo)更多的是強(qiáng)調(diào)理念和執(zhí)行上的協(xié)同。如，F(xiàn) 區(qū)J 社區(qū)許多居民通過“民呼必應(yīng)”系統(tǒng)反映樓道內(nèi)飛線問題嚴(yán)重，安全隱患巨大。于是，J 社區(qū)通過治理服務(wù)體系，將問題交由該社區(qū)大黨委協(xié)同辦理。作為該社區(qū)大黨委牽頭單位的區(qū)委辦公室接到問題后，先后多次牽頭組織召開業(yè)委會、物業(yè)、小區(qū)議事代表、四大運(yùn)營商、社區(qū)等相關(guān)人員協(xié)商會并一次次現(xiàn)場察看，從各抒己見到匯聚眾智、凝聚共識，從弱電箱的處理到過道區(qū)塊飛線的討論，思想的碰撞、智慧的交融終于畫出了最大的同心圓，各方力量的匯聚最終攻破了這一難題。

（二）以機(jī)制韌性提升作支撐，發(fā)揮制度創(chuàng)新機(jī)制的調(diào)節(jié)作用

隨著改革進(jìn)程不斷向縱深推進(jìn)，利益格局深刻變化、社會結(jié)構(gòu)深刻分化、思想觀念日益多元化、矛盾訴求逐漸異質(zhì)化的特征日漸明顯。這些都對基層治理帶來了“如何凝聚共識、何以形成一致行動”的挑戰(zhàn)。韌性治理的一個重要功能就是通過民主協(xié)商、制度創(chuàng)新等手段來規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)交往關(guān)系、形成一致意見、促進(jìn)一致行動，從而更好地達(dá)到整體性互動狀態(tài)，不斷增強(qiáng)社會成員之間的情感交流和信任合作，形成社會凝聚力。多元主體更愿意以平等合作的態(tài)度融入基層治理之中并努力貢獻(xiàn)自己的力量。以老舊小區(qū)加裝電梯為例，各地一直存在“高層住戶叫好，低層住戶反對”的難題，在F區(qū)也同樣存在。如，Q小區(qū)很多高層居民通過“民呼必應(yīng)”服務(wù)體系反映了該問題，區(qū)住建局決定通過創(chuàng)新機(jī)制以聽證會形式解決，邀請街道人民調(diào)解員、退休老干部、電梯設(shè)備專家、律師等擔(dān)任聽證評議團(tuán)成員，并提前15 天在小區(qū)里公示了聽證會相關(guān)方式及流程。聽證評議團(tuán)經(jīng)初步合議向雙方釋明意見，經(jīng)前期組織對表決事項(xiàng)的統(tǒng)計(jì)，A 樓加裝電梯涉及的10戶業(yè)主中，7戶表決同意加裝電梯、1戶反對、2戶棄權(quán)。聽證評議團(tuán)認(rèn)為，符合民法典及《杭州市老舊小區(qū)加裝電梯管理辦法》等法律法規(guī)對相關(guān)報(bào)批條件的規(guī)定，應(yīng)予準(zhǔn)許。

（三）以空間韌性提升打基礎(chǔ)，發(fā)揮管理閉環(huán)機(jī)制的導(dǎo)向性作用

依托“民呼必應(yīng)”基層治理服務(wù)體系中數(shù)字化應(yīng)用場景中的群眾訴求智能分類、自動推送功能，完善分層分類服務(wù)解難機(jī)制，形成微事村社辦、小事鎮(zhèn)街辦、難事聯(lián)動辦的全域協(xié)同工作模式和工作閉環(huán)。如，對小區(qū)、群眾個人的需求，由應(yīng)用場景分類后推送至相應(yīng)主體，通過“小區(qū)物業(yè)依單辦＋個體商戶接單辦＋‘微心愿’主動辦”模式予以快辦快結(jié)，形成“小閉環(huán)”；對村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面的問題，由應(yīng)用場景分層推送至村社、鎮(zhèn)街層級，依靠街道大工委、社區(qū)大黨委、城鄉(xiāng)組團(tuán)捆綁、鎮(zhèn)街組團(tuán)聯(lián)村、百日解百難等載體，充分動員政府、社會、市場等層面力量協(xié)同推進(jìn)辦理，形成“中閉環(huán)”；對全區(qū)性綜合性難題，由應(yīng)用場景進(jìn)行智能篩選形成問題庫，通過“晝訪夜談”調(diào)查研究等形式出具“調(diào)研報(bào)告”，列入年度“民生實(shí)事”項(xiàng)目，適時予以解決，形成“大閉環(huán)”。根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)測評，F(xiàn)區(qū)自2022年6月以來，群眾對政府工作整體滿意度同比上升約13%，對全區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、市政管理等民生熱點(diǎn)領(lǐng)域服務(wù)滿意度平均提升了約17%。

（四）以技術(shù)韌性提升添動力，發(fā)揮數(shù)字賦能機(jī)制的保障性作用

傳統(tǒng)治理方式“不能有效突破原有體制的碎片化、斷層化、鏈條式格局，需以數(shù)字化思維通過力量和資源的融合，構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)化、整體式、協(xié)同式基層治理體系”。在基層數(shù)字治理過程中，以數(shù)字賦能黨建，以黨建引領(lǐng)治理，激發(fā)各方內(nèi)生動力，有效破解基層治理“九龍治水、各自為政”的難題，就是一種全新有效的治理方式。如，F(xiàn)區(qū)針對疫情精密智控需要，利用“民呼必應(yīng)”基層治理服務(wù)體系，在“數(shù)據(jù)動態(tài)”模塊中，通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)據(jù)共享中心，聯(lián)通區(qū)級統(tǒng)一地址庫、公安戶籍管理系統(tǒng)等基層治理平臺，歸集居民、房屋、車輛等相關(guān)數(shù)據(jù)，建立起涵蓋職業(yè)、年齡、政治面貌等101項(xiàng)村（居）民身份標(biāo)簽，房屋地址、面積、業(yè)主等17項(xiàng)房屋管理信息，號牌、車主、進(jìn)出小區(qū)時間等9 項(xiàng)車輛動態(tài)數(shù)據(jù)的社會治理數(shù)據(jù)庫。以此為基礎(chǔ)，通過對比碰撞人員信息和所有高清攝像采集數(shù)據(jù)，建立算法模型，開發(fā)重點(diǎn)人員小區(qū)內(nèi)軌跡追蹤、健康碼紅黃碼人員進(jìn)出小區(qū)預(yù)警等疫情防控功能，為基層黨組織精準(zhǔn)動員防疫力量等提供了數(shù)據(jù)支撐。

三、優(yōu)化路徑：基層治理共同體韌性功能的實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)代社會是一個高度復(fù)雜的社會?；鶎又卫砉餐w的行動邏輯應(yīng)是發(fā)揮多元主體的同頻共振作用，既要從結(jié)構(gòu)性機(jī)制入手，搭建國家、政黨與社會、民眾之間合作互動的制度框架，也要以程序性機(jī)制作保障，為多元主體廣泛參與提供便捷有效的渠道，達(dá)到“價值共識凝聚耦合、制度創(chuàng)新豐富實(shí)踐、多元主體利益整合、科技支撐技術(shù)賦能”的目的。

（一）價值共識，以系統(tǒng)治理機(jī)制打造幸福共同體

基層韌性治理共同體通過黨建統(tǒng)領(lǐng)、系統(tǒng)集成、高效協(xié)同、整體推進(jìn)的方法貫穿到基層治理的全過程，實(shí)現(xiàn)國家、社會與公民的良性互動。一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。面對不斷變化的社會環(huán)境，在社會治理過程中，要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)和制度引領(lǐng)，從治理領(lǐng)域、治理主體、治理法規(guī)、治理制度、治理方式等方面進(jìn)行全方位系統(tǒng)規(guī)劃，只有實(shí)現(xiàn)多元主體嵌入、系統(tǒng)資源整合、治理行為優(yōu)化、職責(zé)邊界清晰，才能不斷提升治理韌性和治理效能。二是強(qiáng)化源頭治理?；鶎由鐣卫肀仨氉⒅貜脑搭^上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，在突發(fā)事件、公共安全、群眾信訪、公共衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)輿情等方面著眼著力，開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警，堅(jiān)持常態(tài)管理和非常態(tài)應(yīng)急相統(tǒng)一，提高區(qū)域內(nèi)整體治理系統(tǒng)的穩(wěn)定性。三是加強(qiáng)協(xié)商治理。服務(wù)群眾是基層政府的治理目標(biāo)，以實(shí)用和務(wù)實(shí)為導(dǎo)向讓居民充分參與，通過民主協(xié)商機(jī)制嵌入治理過程，提升居民體驗(yàn)度，激發(fā)居民活躍度。對于治理過程中出現(xiàn)的新問題、新矛盾和新分歧，繼續(xù)組織利益相關(guān)方進(jìn)行民主協(xié)商，把“民辦”和“民議”動態(tài)持續(xù)地結(jié)合起來，推動形成基層微治理。

（二）生態(tài)整合，以柔性治理機(jī)制打造有機(jī)生命體

構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府、市場、社會組織、公民等協(xié)同共治的基層治理生態(tài)體系，使其具備高效穩(wěn)定、高度適應(yīng)和行動一致的治理韌性，切實(shí)增強(qiáng)基層社會治理的組織力，真正實(shí)現(xiàn)就地解決問題。一是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)。由黨委牽頭開展基層治理工作可加強(qiáng)基層的資源調(diào)配能力，引導(dǎo)各方主體有序參與基層治理，特別是要建立以社區(qū)黨組織為主導(dǎo)的社區(qū)、業(yè)委會、物業(yè)、志愿者在基層治理的有機(jī)配合和聯(lián)動機(jī)制，化解“碎片化”治理困局。二是激發(fā)社會活力。推動“放管服”改革，建立社會組織孵化基地，鼓勵和引導(dǎo)社會組織的自主性和積極性，整合各類資源構(gòu)建聯(lián)動機(jī)制，建立社會力量參與治理服務(wù)的統(tǒng)一端口，發(fā)揮其凝聚社會共識、傳遞社會需求和提供社會服務(wù)的功能。三是擴(kuò)大群眾參與。引導(dǎo)群眾開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，提高基層治理群眾參與度，把主場和主動權(quán)交給群眾，零距離議事、面對面溝通，實(shí)打?qū)嵒貞?yīng)群眾關(guān)切；同時，通過網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程協(xié)商民主，推動實(shí)現(xiàn)基層治理扁平化。

（三）制度重塑，以創(chuàng)新治理機(jī)制打造社會聯(lián)合體

注重基層治理空間層次性，打造權(quán)責(zé)明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的基層治理韌性制度體系。一是實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動。建構(gòu)“縱向到底、橫向到邊”的基層治理網(wǎng)格系統(tǒng)，在橫向上構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、群團(tuán)助推、社會協(xié)同、居民參與”的韌性基層治理共同體的最大同心圓；在縱向上著力打造韌性治理協(xié)同鏈，明確基層黨委政府、社區(qū)黨委會、居委會以及業(yè)委會等不同基層治理主體的職責(zé)功能和職能界限。二是強(qiáng)化思維韌性。以發(fā)散性思維推動社會治理，其過程體現(xiàn)為“問題研判-制訂方案-征集民意-實(shí)施與反饋”，廣泛收集民意，獲取更多的治理方案。三是加強(qiáng)流程再造。以“全周期治理”理念為指導(dǎo)，從源頭、過程和結(jié)果等三個維度加強(qiáng)精細(xì)化韌性治理，強(qiáng)化事前、事中、事后全流程共建共治的實(shí)現(xiàn)路徑。

（四）技術(shù)賦能，以數(shù)據(jù)治理機(jī)制打造數(shù)字融合體

在萬物互聯(lián)的數(shù)字時代，必須持續(xù)優(yōu)化社會治理效能，加強(qiáng)數(shù)字治理應(yīng)用場景，加快數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化平臺建設(shè)，積極拓展基層社會治理新空間。一是強(qiáng)化治理預(yù)警。健全完善一體化信息采集、會商研判、指揮調(diào)度、應(yīng)急處置的綜合指揮服務(wù)體系，提升基層安全類數(shù)據(jù)的采集、匯總、應(yīng)用能力，提升全時空、全地域安全預(yù)警預(yù)報(bào)、防控指揮能力，有效解決預(yù)警信息發(fā)布的“最后一公里”問題。二是優(yōu)化信息分析。為破解治理碎片化問題，在整體性治理范式下，通過打破信息壁壘、及時有效共享數(shù)據(jù)，形成跨部門、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)社會治理諸多問題最多跑一次、一網(wǎng)通辦。三是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)驅(qū)動的全時空全場景基層治理服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)信息孤島的無縫對接，構(gòu)建大數(shù)據(jù)公共安全部門合作機(jī)制，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，以數(shù)據(jù)驅(qū)動倒逼線下基層治理變革。