基于多主體協(xié)同的南水北調(diào)中線工程水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的長(zhǎng)效機(jī)制研究

楊 磊

(南陽(yáng)理工學(xué)院范蠡商學(xué)院 河南 南陽(yáng) 473004)

0 引言

南水北調(diào)中線一期工程自2014年12月12日通水以來(lái)，已累計(jì)向我國(guó)京津冀豫等北方地區(qū)供水超過(guò)400億立方米，受益人口超過(guò)6900萬(wàn)，給沿線地區(qū)每年產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益超過(guò)300億元，有效緩解了工程沿線地區(qū)水資源短缺局面，提高了沿線地區(qū)水資源和水環(huán)境的承載能力。南水北調(diào)中線工程水源區(qū)(以下簡(jiǎn)稱水源區(qū))涉及我國(guó)河南、湖北、陜西、四川等4省11個(gè)地(市)45縣(區(qū))，總面積達(dá)到9.54萬(wàn)平方千米。水源區(qū)多數(shù)屬于秦巴山脈，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于全國(guó)平均水平，部分地區(qū)屬于我國(guó)連片特困地區(qū)，生態(tài)環(huán)境相對(duì)比較脆弱，加之落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使得水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理“雪上加霜”。在水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理過(guò)程中，傳統(tǒng)的科層制的“行政條塊分割”和“屬地化管理”模式使得水源區(qū)各級(jí)政府在水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理的問(wèn)題上呈現(xiàn)出“各自為戰(zhàn)”、“自掃門(mén)前雪”狀態(tài)，即在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理中，水源區(qū)各地方政府著眼于本地區(qū)利益和眼前利益，出現(xiàn)了“三重三輕”現(xiàn)象(重地方利益輕全局利益、重眼前利益輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù))。因此，如何打破區(qū)域行政化治理，構(gòu)建以中央政府為引導(dǎo)，流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府為主導(dǎo)、企業(yè)與民眾等多元主體共同參與的生態(tài)保護(hù)與治理體系就顯得尤為重要[1]?；诖耍疚幕谡w性治理理念，依據(jù)“平等合作、協(xié)同治理”的原則構(gòu)建多主體協(xié)同參與的水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的長(zhǎng)效機(jī)制，以期為水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)提供參考。

1 文獻(xiàn)綜述

協(xié)同機(jī)制最早起源于20世紀(jì)80年的美國(guó)，隨著政府間府際合作的逐步開(kāi)展，國(guó)外關(guān)于府際之間的協(xié)作問(wèn)題逐步得到學(xué)界的關(guān)注，從合作方式、合作機(jī)理、合作過(guò)程等不同角度進(jìn)行深入的探討。在橫向府際合作的方式方面，國(guó)外學(xué)者沃克等(2000)提出了非正式政府間協(xié)議、地方政府間的正式協(xié)議、跨機(jī)關(guān)政府部門(mén)等25種府際合作方式[2]。目前，國(guó)外的橫向府際合作形式也大多從上述幾種方式中演化而來(lái)。在府際合作的發(fā)展階段方面，歐盟(2001)在總結(jié)各成員國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，提出政府間的協(xié)作應(yīng)遵循調(diào)整規(guī)劃、功能整合和建立合作關(guān)系3個(gè)階段；威爾遜則借鑒公司合并經(jīng)驗(yàn)，將政府間的協(xié)作分為5個(gè)階段[3]。在府際合作發(fā)展的過(guò)程方面，Mc Intyre[4]、Carter[5]、Contreras[6]等提出公眾參與、民主發(fā)展和對(duì)權(quán)力的約束，是跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)和協(xié)同治理的重要制約因素。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的研究起步較晚，但是發(fā)展速度較快。綜合現(xiàn)有成果可知，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究成果主要集中在以下幾個(gè)方面：一是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理主體研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者從主體功能區(qū)(鐘高崢,2010；郭恒,周鴻,2015)、網(wǎng)絡(luò)治理理論 (王惠琴,尹文嘉,2010)等視角論述了生態(tài)協(xié)同治理需要政治力量、市場(chǎng)力量和社會(huì)力量等多元主體全面參與的治理模式；任國(guó)友(2015)對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)的協(xié)同主體脆弱性進(jìn)行了分析，趙美珍(2016)從協(xié)同主體共容利益分配的視角對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)與治理提出了建立以地方政府間合作為主、集聚行業(yè)協(xié)會(huì)和環(huán)境NGO組織協(xié)同力量的立體化環(huán)境治理長(zhǎng)效機(jī)制。二是區(qū)域協(xié)同的動(dòng)力及其運(yùn)行機(jī)制研究。楊華鋒(2014)通過(guò)分析區(qū)域協(xié)同機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理和協(xié)同治理在制度形式系譜中的定位，分析了基于“部門(mén)合作”與“公司合作”雙向協(xié)同的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。胡徽(2015)、魏向前(2016)等分別從跨流域環(huán)境協(xié)同治理主體動(dòng)力缺失、動(dòng)力來(lái)源、動(dòng)力形式和協(xié)同演化等方面探討了跨流域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的主體構(gòu)成及其運(yùn)行機(jī)制。葉大鳳(2015)從主體參與、協(xié)同決策、利益協(xié)調(diào)及多元協(xié)同治理政策沖突等方面構(gòu)建了政府間協(xié)同治理的模式。吳春梅等(2014)、戴勝利(2015)、李虹等(2016)對(duì)跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制的序參量控制、變量影響因素及協(xié)同途徑等方面進(jìn)行了研究，提出了跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑。三是跨區(qū)域合作研究。楊新春等(2008)、李正升(2014)、王寶義(2016)提出，由于傳統(tǒng)科層制管理模式下，受到“行政分割”和“屬地管理”等理念的制約，各級(jí)政府在跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理的問(wèn)題上呈現(xiàn)出“單兵作戰(zhàn)”狀態(tài)，要實(shí)現(xiàn)政府間的生態(tài)協(xié)同發(fā)展，就必須打破區(qū)域分割，創(chuàng)新區(qū)域間生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理新模式，建立跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。胡思洋(2014)則認(rèn)為市場(chǎng)在資源配置中的主體地位沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)的作用，使得非盈利組織的參與空間被擠出，使得公眾很少或無(wú)法參與到區(qū)域的協(xié)同治理當(dāng)中，應(yīng)動(dòng)員社會(huì)多元力量參與到生態(tài)保護(hù)工作中，建立由政府、市場(chǎng)、民眾和社會(huì)組織等多元主體共同參與的聯(lián)動(dòng)治理模式。何偉軍等(2015)、彭皓明(2016)等應(yīng)用博弈分析區(qū)域主體之間生態(tài)合作競(jìng)爭(zhēng), 提出通過(guò)建立區(qū)域生態(tài)——經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制來(lái)解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的思路。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者注意到政府及社會(huì)公眾等多元主體在區(qū)域生態(tài)保護(hù)與治理中能夠發(fā)揮的重大作用，在多主體協(xié)同治理方面也進(jìn)行了有益研究和探索。但現(xiàn)有的研究在對(duì)生態(tài)保護(hù)與治理區(qū)域協(xié)同主體分析方面，偏重于定性分析，量化模型介入也不夠，而且在區(qū)域協(xié)同機(jī)制方面尚未形成一套完整的體系，還有待進(jìn)一步的深入?；诖耍疚幕趯?duì)不同協(xié)同主體的利益沖突是區(qū)域協(xié)同難以順利推行的關(guān)鍵問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，通過(guò)對(duì)水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出符合水源區(qū)實(shí)際生態(tài)保護(hù)與治理的多主體協(xié)同機(jī)制的實(shí)施路徑。

2 多主體協(xié)同的南水北調(diào)水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的現(xiàn)狀分析

2.1 南水北調(diào)水源區(qū)現(xiàn)行治理模式

目前水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)與治理模式主要是以政府主導(dǎo)縱向合作模式，呈現(xiàn)出條塊分明的特點(diǎn)。一是水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的主體呈現(xiàn)單一化特征，政府機(jī)構(gòu)對(duì)水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)與治理幾乎是壟斷管理，使得公眾參與空間過(guò)小，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)部門(mén)和公眾參與嚴(yán)重不足。二是治理方式是基于行政區(qū)劃的屬地治理方式，導(dǎo)致治理過(guò)程中出現(xiàn)“職責(zé)分散化，各自為戰(zhàn)”的局面，嚴(yán)重影響治理的效率。為貫徹中共中央、國(guó)務(wù)院在河湖管理中落實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的要求和落實(shí)全面推行河長(zhǎng)制的部署，水源地各級(jí)政府也實(shí)施了“河( 湖) 長(zhǎng)制”工作制度。三是治理手段單一化。水源區(qū)目前主要依靠行政手段，經(jīng)濟(jì)手段和法律手段運(yùn)用不足。

2.2 現(xiàn)行水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理存在的問(wèn)題

2.2.1 水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理主體單一

目前，水源區(qū)的各級(jí)政府在水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理中扮演著單邊主體角色。在現(xiàn)有的治理模式和方式中，社會(huì)公眾及其相關(guān)利益者參與度較低。企業(yè)作為市場(chǎng)的主體，不僅是水源地生態(tài)環(huán)境污染的制造者，又是生態(tài)建設(shè)協(xié)同治理不可或缺的中堅(jiān)力量，更是沿岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)者，其生產(chǎn)活動(dòng)將會(huì)對(duì)水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響。因此，企業(yè)應(yīng)該成為水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的直接責(zé)任方。目前，水源區(qū)各級(jí)政府通過(guò)行政手段，關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)很多污染企業(yè)，其中，南陽(yáng)市關(guān)停工業(yè)和礦山企業(yè)200多家，十堰市取締“十小”企業(yè)329家，商洛、安康、漢中三市通過(guò)行政手段關(guān)閉污染企業(yè)240余家，給水源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了前所未有的壓力。但由于水源區(qū)的傳統(tǒng)工業(yè)比重依然較大，為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，還存在個(gè)別地方為了留住企業(yè)，弱化了企業(yè)在生態(tài)保護(hù)與治理中的作用，導(dǎo)致對(duì)企業(yè)排污監(jiān)管不嚴(yán)，或以罰代管，使得無(wú)秩序排放或排放不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象依然存在。

此外，社會(huì)公眾參與不足。根據(jù)對(duì)水源區(qū)調(diào)研的情況，除了水源區(qū)所在地高校的公益社團(tuán)參與外，目前僅湖北十堰市民間河長(zhǎng)辦參與守護(hù)南水北調(diào)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其余社會(huì)公眾參與過(guò)少。究其原因，一方面是參與渠道有限，政府是水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的主體，認(rèn)為水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)和水污染治理是其職責(zé)，再加上缺乏對(duì)公眾信息的宣傳，使公眾對(duì)水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)了解較少，不知道如何參與；另一方面，社會(huì)公眾還面臨著組織化水平低，再加上經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，這些在很大程度上制約了其參與治理的積極性和實(shí)際效果。

2.2.2 水源區(qū)各級(jí)政府主體協(xié)同不足

政府作為水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的核心主體。水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的政府主體內(nèi)部聯(lián)動(dòng)難主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。一是市、縣(區(qū))兩級(jí)政府之間的聯(lián)動(dòng)不足。水源區(qū)涉及的45個(gè)縣(區(qū))分屬11個(gè)地市，這11個(gè)地市是所轄區(qū)水源地生態(tài)保護(hù)與治理的決策者，縣(區(qū))則是決策的執(zhí)行者。但水源區(qū)的大多數(shù)縣(區(qū))屬于貧困縣，財(cái)力有限，造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，進(jìn)而導(dǎo)致縣(區(qū))在貫徹執(zhí)行市政府生態(tài)保護(hù)和治理的行動(dòng)時(shí)有一定的折扣。二是同級(jí)政府間聯(lián)動(dòng)不足。水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)與治理采用屬地化治理模式，水源區(qū)往往經(jīng)過(guò)多個(gè)行政區(qū)域，水源區(qū)內(nèi)同級(jí)政府之間因政績(jī)考核的原因，相互合作的意愿不強(qiáng)，再加上對(duì)水源區(qū)的污染治理具有極強(qiáng)的外部性，其治理不僅會(huì)使本地區(qū)受益，其周邊地區(qū)也會(huì)受益，個(gè)別政府存在機(jī)會(huì)主義傾向，使治理難以取得成效。三是同級(jí)職能部門(mén)間聯(lián)動(dòng)不足。水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理中，涉及生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)，這些部門(mén)的職能既相互交叉又互不隸屬，這就造成了權(quán)責(zé)不清，進(jìn)而導(dǎo)致水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理低效。

2.2.3 多元主體間聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善

雖然水源區(qū)由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭建立了部際聯(lián)席會(huì)制度，長(zhǎng)江水利委員會(huì)發(fā)起建立了水源區(qū)水質(zhì)保護(hù)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，每?jī)赡暾匍_(kāi)一次會(huì)議。丹江口水庫(kù)的兩岸三地(湖北省十堰市鄖陽(yáng)區(qū)、陜西省商南縣、河南省淅川縣)于2020年召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，開(kāi)始探索督辦整改跨界河流問(wèn)題。但這種治理模式仍是以地方政府為絕對(duì)主導(dǎo)，市場(chǎng)主體與社會(huì)公眾等多元主體參與的局面尚未形成[7]，且聯(lián)席會(huì)就水源區(qū)各政府部門(mén)關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行交流與協(xié)商，達(dá)成的共識(shí)也只是框架性的或者是原則上的，缺少?gòu)?qiáng)制性的行動(dòng)措施，這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制因缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)控、市場(chǎng)運(yùn)作、法治保障等機(jī)制來(lái)維護(hù)，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)的低效。

3 南水北調(diào)中線水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的協(xié)同機(jī)制的路徑選擇

3.1 完善府際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)水源區(qū)整體規(guī)劃

3.1.1 完善府際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制

通過(guò)召開(kāi)水源區(qū)跨流域水污染防治工作聯(lián)席會(huì)議，建立由長(zhǎng)江水利委員會(huì)主導(dǎo)，水源區(qū)的三省的水利廳以及十堰、南陽(yáng)、漢中、安康、商洛5市人民政府共同參與的丹江口水庫(kù)行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議，大家都表態(tài)要加大水源區(qū)協(xié)作治污的力度，但在實(shí)際中不同行政區(qū)域及政府各部門(mén)之間缺乏有效溝通，這就容易導(dǎo)致當(dāng)水源區(qū)內(nèi)各個(gè)行政區(qū)域或部門(mén)之間出現(xiàn)矛盾和糾葛時(shí)，難以通過(guò)雙方溝通與交流達(dá)到目的。因此，繼續(xù)完善流域內(nèi)府際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，建立相關(guān)法律法規(guī)約束，并制定詳細(xì)實(shí)施細(xì)則的生態(tài)保護(hù)與治理的管理和協(xié)調(diào)制度，增進(jìn)政府間的互信，形成水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.1.2 加強(qiáng)水源區(qū)整體規(guī)劃

根據(jù)屬地管理的原則，水源區(qū)各級(jí)地方政府的生態(tài)保護(hù)與治理工作實(shí)施的是“條條”管理，從國(guó)家到省、市、縣、鄉(xiāng)開(kāi)展自上而下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。從橫向上，本級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的工作實(shí)施的是“塊塊”管理。在水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理過(guò)程，地方政府自利化傾向在分割治理體制下強(qiáng)化了地方利益，甚至在生態(tài)保護(hù)和與治理中采取“搭便車”的行為，再加上水源區(qū)的各地轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃和管理、工業(yè)農(nóng)業(yè)布局無(wú)序[8]，這對(duì)水源區(qū)的水質(zhì)造成了巨大的壓力。因此，要立足于水源區(qū)的整體性和承載力，樹(shù)立綠色發(fā)展理念，對(duì)水源區(qū)進(jìn)行整體規(guī)劃，因地制宜地優(yōu)化水源區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃水源區(qū)沿線的旅游景點(diǎn)，做到點(diǎn)、線、面有機(jī)統(tǒng)一，增強(qiáng)水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同性。

3.2 完善生態(tài)保護(hù)與治理跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)的利益協(xié)調(diào)

3.2.1 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建立科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅能夠協(xié)調(diào)供水方和受水方之間的利益關(guān)系，也有利于調(diào)動(dòng)水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理工作的積極性。在目前水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，主要采取縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，補(bǔ)償呈現(xiàn)出“一元化”傾向，而且這些補(bǔ)償資金帶有“環(huán)境保護(hù)工程”的投資痕跡，而且“補(bǔ)”的主要是環(huán)保項(xiàng)目，“保護(hù)地”政府以及保護(hù)地單位和個(gè)人各自的貢獻(xiàn)[9]，都沒(méi)有被明確納入現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，使得補(bǔ)償資金量與實(shí)際需求量存在相當(dāng)大的差距。這種單一的補(bǔ)償方式難以調(diào)動(dòng)水源區(qū)政府、企業(yè)及居民對(duì)于生態(tài)保護(hù)與治理的積極性。因此，以水源區(qū)為載體，依托山水林田湖草系統(tǒng)建設(shè)工程，推動(dòng)生態(tài)綜合補(bǔ)償，不斷放寬資金使用限制，“一盤(pán)棋”式推進(jìn)水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。實(shí)行特殊的財(cái)稅政策，將水源區(qū)企業(yè)為提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)而加大的投入成本列入稅前抵扣，運(yùn)用差別稅收政策調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)生態(tài)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)給予低稅或補(bǔ)貼。深化受水區(qū)對(duì)口協(xié)作及幫扶，建立對(duì)口協(xié)作長(zhǎng)效機(jī)制，使水源區(qū)與受水區(qū)通水通商通心。

3.2.2 建立南水北調(diào)工程水價(jià)形成機(jī)制

鑒于丹江口水庫(kù)水質(zhì)常年維持在Ⅱ類，水源區(qū)可嘗試建立符合市場(chǎng)機(jī)制的南水北調(diào)水價(jià)形成機(jī)制。一是將市場(chǎng)機(jī)制引入到水資源的使用和分配中，建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度，按照“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”原則，實(shí)施水資源的有償使用和有償轉(zhuǎn)讓。二是探索建立虛擬“水銀行”制度，以水權(quán)交易制度為主要手段，嘗試進(jìn)行水權(quán)交易等綠色權(quán)益交易。三是借鑒國(guó)內(nèi)先進(jìn)做法，嘗試建立和完善排污權(quán)交易、治污項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等模式。

3.2.3 建立水源區(qū)生態(tài)發(fā)展基金和補(bǔ)償分配機(jī)制

鑒于水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)與治理資金來(lái)源渠道單一且缺口較大，可探索橫向補(bǔ)償?shù)姆绞?，建立水源區(qū)生態(tài)發(fā)展基金。根據(jù)受水區(qū)的用水量，按照水價(jià)的一定比例提取生態(tài)補(bǔ)償金給水源區(qū)政府，以提高水源區(qū)加大生態(tài)保護(hù)和治理的力度。探索按照受水區(qū)水價(jià)的 2%和受水區(qū)的商品和服務(wù)消費(fèi)稅收入的2.5%進(jìn)行提取來(lái)建立水源區(qū)生態(tài)發(fā)展基金，一方面用于水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)與治理，另一方面用于對(duì)水源區(qū)生態(tài)保護(hù)的機(jī)會(huì)成本的一種補(bǔ)償。

3.3 強(qiáng)化水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)主體的多元協(xié)同

3.3.1 加強(qiáng)地方政府之間聯(lián)動(dòng)治理

構(gòu)建水源區(qū)協(xié)同機(jī)制是應(yīng)對(duì)跨域水污染負(fù)外部性的必然選擇，加強(qiáng)水源區(qū)地方政府之間的聯(lián)動(dòng)是實(shí)現(xiàn)水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的有效手段[10]。一方面要不斷完善水源區(qū)流域管理組織機(jī)構(gòu)，建立具有法規(guī)約束力并包含詳細(xì)實(shí)施細(xì)則的生態(tài)保護(hù)與治理的管理和協(xié)調(diào)制度，提高聯(lián)席會(huì)議制度有效性和權(quán)威度；二是充分利用水源區(qū)“河長(zhǎng)制”工作機(jī)制。在縱向上確保水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理措施一致性;在橫向上確保水源區(qū)各級(jí)政府內(nèi)的相關(guān)職能部門(mén)在執(zhí)行生態(tài)保護(hù)與治理措施一的致性。與此同時(shí)，還要完善“河長(zhǎng)制”聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。不斷完善水源區(qū)已開(kāi)始探索丹江水庫(kù)的兩岸三地(湖北省十堰市鄖陽(yáng)區(qū)、陜西省商南縣、河南省淅川縣)河長(zhǎng)辦聯(lián)席會(huì)議制度，嘗試督辦整改跨界河流問(wèn)題。

3.3.2 建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制

根據(jù)水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)與治理的工作需要，逐步建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類半官方及民間組織參與到水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)與治理工作中來(lái)，充分發(fā)揮市場(chǎng)要素資源配置作用[11]，嘗試將政府負(fù)責(zé)的部分生態(tài)保護(hù)和治理服務(wù)按照政府購(gòu)買(mǎi)的程序和要求外包給各類社會(huì)組織，讓它們代替政府承擔(dān)部分公共服務(wù)，政府則根據(jù)其對(duì)水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的績(jī)效進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政支付。這樣一方面發(fā)揮了各類半官方及民間的組織技術(shù)、人力等方面的優(yōu)勢(shì)，也充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)機(jī)構(gòu)及公眾參與的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的多元主體聯(lián)動(dòng)。

3.3.3 建立公眾的參與監(jiān)督機(jī)制

作為水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的利益直接相關(guān)者，公眾的力量是不容忽視的。目前，在水源區(qū)跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與治理的聯(lián)動(dòng)過(guò)程中，社會(huì)機(jī)構(gòu)與公眾等力量明顯缺位。因此，應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的力量，讓社會(huì)力量也充分參與到水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理當(dāng)中。因此，需要在對(duì)國(guó)內(nèi)外跨流域治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合水源區(qū)實(shí)際情況，構(gòu)建符合水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理實(shí)情的公眾監(jiān)督和舉報(bào)制度。一是政府要充分利用立體化信息平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理的相關(guān)信息，讓公眾充分享有知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，實(shí)時(shí)監(jiān)督水源區(qū)跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與治理的動(dòng)態(tài)。二是完善社會(huì)公眾舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)制度。讓社會(huì)公眾積極參與水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理，建立事前主動(dòng)監(jiān)督、事后協(xié)力治污的制度。對(duì)社會(huì)公眾提供的污染線索，按照對(duì)水源區(qū)環(huán)境危害程度，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾監(jiān)督舉報(bào)的積極性，為水源區(qū)各級(jí)地方政府跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)提供民意參考[12]。

3.4 搭建監(jiān)測(cè)預(yù)警的跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與治理信息機(jī)制

3.4.1 建立覆蓋水源區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

目前，水源區(qū)各地政府在水質(zhì)斷面交接處設(shè)立水質(zhì)監(jiān)測(cè)站，部分已建立區(qū)域內(nèi)水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，但缺乏覆蓋水源區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。因此，水源區(qū)的各級(jí)地方政府與部門(mén)應(yīng)通力合作，加強(qiáng)水源區(qū)各水質(zhì)監(jiān)測(cè)站的信息交換與使用，建立統(tǒng)一的綜合性、系統(tǒng)性和全面性水源區(qū)水質(zhì)污染監(jiān)測(cè)的網(wǎng)絡(luò)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)水源區(qū)內(nèi)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的一致性和及時(shí)性。同時(shí)，建立監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)重點(diǎn)支流和個(gè)別異常支流建立連續(xù)監(jiān)測(cè)與預(yù)警，及時(shí)掌握水污染的動(dòng)態(tài)，以便制定和調(diào)整聯(lián)動(dòng)治理方案。

3.4.2 建立公開(kāi)的政府信息共享機(jī)制

隨著信息化建設(shè)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用，立體化交流平臺(tái)已成為公眾和政府間溝通與交流主要渠道。因此，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)，研發(fā)水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理以及水環(huán)境的信息共享數(shù)據(jù)平臺(tái)和移動(dòng)端的信息共享應(yīng)用程序，及時(shí)更新水源區(qū)各水質(zhì)斷面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，定期更新聯(lián)合執(zhí)法巡查工作動(dòng)態(tài)等，實(shí)現(xiàn)水源區(qū)各地政府間的治理政策、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、違法處罰和信息交流的聯(lián)動(dòng)機(jī)制[13]。

3.5 實(shí)現(xiàn)常態(tài)問(wèn)責(zé)的區(qū)域協(xié)同治理評(píng)估機(jī)制

3.5.1 完善水源區(qū)各級(jí)政府生態(tài)環(huán)境政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制

水源區(qū)各級(jí)政府目前的考核仍是以GDP為核心的政績(jī)考核制度，該制度弱化了地方政府實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的動(dòng)力[14]。要想達(dá)到水源區(qū)跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與治理聯(lián)動(dòng)預(yù)期效果，就必須改革當(dāng)前的政績(jī)考核體系，將環(huán)保政績(jī)納入政府績(jī)效考核體系，并將考核結(jié)果與干部任用考察相掛鉤，發(fā)揮考核“指揮棒”的作用。同時(shí)，完善社會(huì)監(jiān)督和參與考評(píng)機(jī)制，確?？己说墓_(kāi)性和公正性。

3.5.2 推行水源區(qū)常態(tài)問(wèn)責(zé)績(jī)效考核機(jī)制

推行水源區(qū)常態(tài)化的生態(tài)保護(hù)與治理問(wèn)責(zé)機(jī)制。以“水環(huán)境質(zhì)量改善”為核心，把水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)和水污染防治納入各級(jí)政府部門(mén)績(jī)效考核范圍，嚴(yán)格實(shí)行環(huán)保一票否則制，形成嚴(yán)格的環(huán)保工作問(wèn)責(zé)機(jī)制。同時(shí)，建立水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水污染責(zé)任追究制度體系，強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)體系和責(zé)任追究制度建設(shè)，構(gòu)建突發(fā)性水污染事件的處理、獎(jiǎng)懲和責(zé)任追究制度體系[15]，實(shí)現(xiàn)環(huán)保問(wèn)責(zé)制度的常態(tài)化、程序化和制度化。

4 結(jié)論與討論

南水北調(diào)中線工程水源區(qū)涉及的范圍較廣，如何打破區(qū)域行政化治理，動(dòng)員社會(huì)多元力量參與到生態(tài)保護(hù)工作中，建立跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，就必須創(chuàng)新水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理新模式?；诖耍疚幕诠芾韺W(xué)的視角從加強(qiáng)水源區(qū)整體規(guī)劃、完善生態(tài)保護(hù)與治理協(xié)同的利益協(xié)調(diào)、強(qiáng)化水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與治理主體的多元協(xié)同、搭建監(jiān)測(cè)預(yù)警的生態(tài)保護(hù)與治理信息機(jī)制、實(shí)現(xiàn)常態(tài)問(wèn)責(zé)的協(xié)同治理評(píng)估機(jī)制等5個(gè)方面提出完善水源區(qū)協(xié)同治理的長(zhǎng)效機(jī)制。但跨流域生態(tài)保護(hù)與治理涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)文化等眾多方面，學(xué)科領(lǐng)域涉及面廣，還需要從環(huán)境工程、水利工程等多個(gè)學(xué)科的理論對(duì)其中的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，這也是本文進(jìn)一步的研究方向。