加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

苑麗娟 田小川 閆文秀

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院 北京 郵編：102208；2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 北京 郵編：100098）

內(nèi)部控制理論的起源可追溯到公元前3000年左右，最先在西方企業(yè)的管理實踐中得到廣泛的應(yīng)用。近年來，隨著內(nèi)部控制理論的發(fā)展，行政事業(yè)單位作為國家政策的貫徹者和執(zhí)行者，其內(nèi)部控制體系的建立和執(zhí)行也引起了社會的高度重視和普遍思考。財政部于2012年底發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），正式啟動了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，迄今為止取得了突出的成績。本文將以某事業(yè)單位（下文以GY代稱）為例，就基層行政事業(yè)單位如何加強內(nèi)部控制體系建設(shè)進行探討。

一、正確認(rèn)識行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的特點

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基于企業(yè)內(nèi)控成果而產(chǎn)生，但與企業(yè)相比，其內(nèi)控建設(shè)具有自己的特色

在控制目標(biāo)上，行政事業(yè)單位要依法履行賦予的職能，即提供社會公共服務(wù)、開展公共管理活動等，強調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性，控制目標(biāo)主要在于行為合規(guī)、防范腐敗。在控制原則上，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是在單位內(nèi)部建立起有效的管理控制機制，對單位的計劃實施、開支標(biāo)準(zhǔn)以及各項財務(wù)管理制度的執(zhí)行情況進行監(jiān)督和檢查，及時糾正存在的問題[1]。在控制的基本內(nèi)容上，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制范圍更加廣泛，包括基建、科研、后勤和物資采購等經(jīng)濟活動、非經(jīng)常性的財務(wù)活動以及各項業(yè)務(wù)活動。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制融合了管理會計的實踐應(yīng)用，是提高單位治理能力的有力抓手

從行政事業(yè)單位管理會計的內(nèi)涵看，財會職能正在從“核算和監(jiān)督”向著“政策咨詢、決策支持、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、監(jiān)督防控、信息披露”轉(zhuǎn)變[2]。這些職能與內(nèi)控建設(shè)的功能作用基本一致。從行政事業(yè)單位管理會計的目標(biāo)看，提高單位內(nèi)部科學(xué)規(guī)劃、民主決策、防范風(fēng)險等內(nèi)部治理能力，實現(xiàn)資金、資產(chǎn)的科學(xué)有效管理[2]，這些目標(biāo)與內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)基本一致。從行政事業(yè)單位管理會計的職能看，內(nèi)部控制一樣需要通過分析以往的信息，為控制當(dāng)前的行為和引導(dǎo)未來的管理行為奠定基礎(chǔ)。通過把會計融入內(nèi)部控制，發(fā)揮其風(fēng)險防控作用，更加保證單位經(jīng)濟良性運行，防范廉政風(fēng)險[3]。2015年底，財政部印發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號），意味著內(nèi)部控制工作已經(jīng)成為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成內(nèi)容。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制契合了時代發(fā)展的最新要求，是落實全面從嚴(yán)治黨、加強廉政風(fēng)險防控的重要舉措

內(nèi)控建設(shè)的核心是對權(quán)力運行的制約。如對單位“三重一大”事項內(nèi)容與決策程序的規(guī)定，對業(yè)務(wù)審批權(quán)限的界定與劃分，對各不相容崗位的設(shè)置，對民主集中制實施的設(shè)計，都落實了全面從嚴(yán)治黨完善對權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制的要求。內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)蘊含了全面監(jiān)督的理念。各職能部門、各黨員個體，針對單位運轉(zhuǎn)中發(fā)生的各工作事項，都有應(yīng)負(fù)的監(jiān)督責(zé)任，落實了對黨內(nèi)監(jiān)督體系的分解。內(nèi)控建設(shè)的過程符合了黨內(nèi)民主的要求。組織全體職工查找風(fēng)險，制定防控措施，實施全員防控，落實了職工的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是實施黨內(nèi)民主的體現(xiàn)。內(nèi)控建設(shè)的措施是實施廉政風(fēng)險防控的載體。內(nèi)控建設(shè)和廉政風(fēng)險防控可以有機結(jié)合，通過全面排查風(fēng)險，健全制衡控制流程，完善制度規(guī)范，從源頭和機制上預(yù)防腐敗，最大限度地把反腐倡廉建設(shè)的要求融入到權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制各個環(huán)節(jié)，從源頭和機制上防范了廉政風(fēng)險。

二、行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制體系建設(shè)應(yīng)處理好幾個關(guān)系

內(nèi)控體系并不是獨立存在的管理體系，而是與其他管理體系相互依存的。要使內(nèi)部控制真正發(fā)揮作用，必須正確理解并處理好以下幾個關(guān)系。

（一）內(nèi)部控制與財務(wù)控制

在內(nèi)部控制實施過程中往往存在一種認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為內(nèi)部控制就是財務(wù)控制，因此理所當(dāng)然是財務(wù)部門的工作。實際上，在《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，已經(jīng)明確了內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全范圍，財務(wù)控制只是其控制內(nèi)容之一。內(nèi)部控制不僅僅是財務(wù)人員的職責(zé)，更是單位內(nèi)部各個部門都要共同參與的一項管理活動[4]，全體部門、全體人員都是內(nèi)部控制的實施者，都要認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部控制的各項要求，才能最終完善單位的內(nèi)部控制建設(shè)。

（二）內(nèi)部控制與工作效率

有人認(rèn)為，實施內(nèi)部控制會導(dǎo)致管理流程復(fù)雜、煩瑣和僵化，增加工作步驟和工作量，降低工作效率，從而對內(nèi)部控制持排斥態(tài)度。其實，良好的內(nèi)部控制是提高工作效率的有效方法。如果一個單位缺乏內(nèi)部控制，極有可能會造成管理混亂，缺乏必要的風(fēng)險防控，又會增大事故出現(xiàn)的幾率和處理成本，造成工作開展不順暢。內(nèi)部控制是一個單位賴以存在和發(fā)展的有效管理工具，只有建立流程規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、手段現(xiàn)代、糾錯及時的內(nèi)部控制體系，才能提高單位運轉(zhuǎn)的效率和效益。

（三）內(nèi)部控制與內(nèi)部審計

內(nèi)部控制與內(nèi)部審計都是內(nèi)部管理的重要手段，也是容易混淆的概念，兩者存在一定區(qū)別。在工作目標(biāo)上，內(nèi)部控制側(cè)重于建立一種相互制衡的管理關(guān)系，進而改善經(jīng)營管理；而內(nèi)部審計則側(cè)重于對各類業(yè)務(wù)和管理行為進行獨立評價，對其是否公允、合法、合理進行審查。在工作方法上，內(nèi)部控制主要有不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制等；而內(nèi)部審計則包括查證、函證、抽樣、座談、調(diào)查等。在獨立性方面，內(nèi)部控制不僅僅是審計部門的工作，更需要全體部門的共同參與；而內(nèi)部審計則由審計部門開展，具有相對的獨立性和權(quán)威性，對內(nèi)部控制的監(jiān)督評價具有重要作用?？偟膩碚f，內(nèi)部控制的運行情況是內(nèi)部審計的重要審計內(nèi)容，而內(nèi)部審計是內(nèi)部控制的重要組成部分，是對內(nèi)部控制運行情況進行監(jiān)督、評價和“再控制”，促進內(nèi)部控制體系進一步健全完善的重要手段[5]。兩者相互依存、相互促進，需要共同發(fā)揮作用，才能實現(xiàn)有效的內(nèi)部管理。

三、實事求是，多措并舉，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的本源實質(zhì)，總結(jié)起來有三個核心要素：程序、規(guī)范、責(zé)任，如果能夠做到按程序辦事、按規(guī)范辦事、各自擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任，那么這個單位的事業(yè)發(fā)展就能夠處于可控的狀態(tài)。當(dāng)前，要扎實推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，以下幾個方面的工作必不可少。

（一）夯實思想和組織基礎(chǔ)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

1.提高全員參與意識

單位應(yīng)從總體發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，通過積極的宣傳來提高職工對內(nèi)部控制的理解和認(rèn)識，激發(fā)其主觀能動性。同時，要根據(jù)內(nèi)部控制的階段發(fā)展適時開展培訓(xùn)，讓職工緊跟形勢，主動入位，推動單位內(nèi)部控制建設(shè)工作更好開展。GY連續(xù)多年以內(nèi)部控制為主題，召開專題會議，開展宣傳與培訓(xùn)，加強溝通與交流，取得很好效果。

2.健全組織機構(gòu)

要順利推進內(nèi)部控制的實施，必須要建立一套上下貫通、齊抓共管的組織結(jié)構(gòu)。GY結(jié)合實際制定內(nèi)部控制建設(shè)實施方案，明確內(nèi)部控制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、工作步驟等；建立內(nèi)控建設(shè)監(jiān)督員隊伍，充分發(fā)揮有關(guān)管理監(jiān)督部門的作用；形成由“一把手”負(fù)責(zé)，財務(wù)管理、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計等部門通力協(xié)作，各業(yè)務(wù)部門積極參與的內(nèi)部控制組織架構(gòu)。

3.加強信息化建設(shè)

目前，事業(yè)單位的內(nèi)部控制正由以經(jīng)濟業(yè)務(wù)控制為主向經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動全覆蓋轉(zhuǎn)變，由事后監(jiān)督管理向全過程控制轉(zhuǎn)變，由財務(wù)部門單打獨斗式管理向全員分工授權(quán)、各負(fù)其責(zé)轉(zhuǎn)變。內(nèi)部控制的變革發(fā)展，迫切需要現(xiàn)代信息技術(shù)來保障工作效果。要推進內(nèi)部控制有效實施，需要建立覆蓋主要業(yè)務(wù)內(nèi)容，面向全體職工，能夠完整、準(zhǔn)確、實時反應(yīng)業(yè)務(wù)活動信息的管理系統(tǒng)，通過固化業(yè)務(wù)流程，防止人為調(diào)控，保證規(guī)范執(zhí)行，提高內(nèi)部控制水平。

4.完善績效考核與獎懲機制

有效的績效考核和獎懲機制，是推動內(nèi)控措施發(fā)揮效果的有力手段。為了更好地激發(fā)各部門參與內(nèi)部控制的積極性，GY將內(nèi)部控制要求納入績效考核體系，針對重大違規(guī)行為實施一票否決制，同時設(shè)置正向激勵指標(biāo)，完成核定指標(biāo)采取獎勵措施。激勵分為兩方面：一方面是物質(zhì)獎勵，將績效工資發(fā)放水平與核定指標(biāo)完成情況掛鉤，建立多勞多得的激勵機制；另一方面是精神激勵，對表現(xiàn)突出的職工給予榮譽和適當(dāng)政策傾斜，并通過組織開展豐富多彩的文體活動，激發(fā)職工集體榮譽感，提高參與單位管理的積極性與自覺性。

（二）抓住重點業(yè)務(wù)和重點環(huán)節(jié)

1.規(guī)范重點業(yè)務(wù)

在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注主要業(yè)務(wù)和重大風(fēng)險，統(tǒng)籌兼顧、突出重點。GY屬于干部教育類單位，內(nèi)部控制關(guān)注了幾項重點業(yè)務(wù)：一是培訓(xùn)會議類業(yè)務(wù)管理。如會議管理，國內(nèi)培訓(xùn)管理，教材建設(shè)，接待服務(wù)管理等。二是安全保障類業(yè)務(wù)管理。GY擁有獨立的大院，因此，消防安全、食品安全、設(shè)施設(shè)備運行安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全等安全運轉(zhuǎn)類工作是重要的控制內(nèi)容。三是資產(chǎn)建設(shè)類業(yè)務(wù)管理。GY的教室、客房等基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，使用較為充分，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護作為重大財務(wù)事項，被予以高度重視。

2.規(guī)范重點環(huán)節(jié)

要重點抓決策機制，建立責(zé)任清晰、分工明確、運轉(zhuǎn)有效的決策機制，實現(xiàn)內(nèi)部牽制。抓制衡機制，做到權(quán)力制衡、崗位制衡、業(yè)務(wù)流程制衡。抓事前防控，注重對過程的控制和事前的預(yù)防。抓重點防控，將有限的人力、物力和財力投入到重點人員和重點環(huán)節(jié)防控中。GY在決策機制建設(shè)中，細(xì)化制定了《單位工作規(guī)則》《黨委工作規(guī)則》《行政工作規(guī)則》，確定了黨委會議、常務(wù)會議等基本會議制度，并明確了各項會議的議事清單、“三重一大”事項清單，為實踐操作提供了具體依據(jù)。

（三）強化制度體系建設(shè)，分清職責(zé)權(quán)限

加強內(nèi)控制度建設(shè)的目的，是要有針對性地開展防控，切實落實好在事業(yè)發(fā)展和業(yè)務(wù)開展過程中各崗位應(yīng)擔(dān)負(fù)的風(fēng)險防控責(zé)任。在日常工作中，風(fēng)險防控責(zé)任應(yīng)分級分層分環(huán)節(jié)具化到各個崗位，結(jié)合重點防控事項和環(huán)節(jié)，形成經(jīng)緯交織、縱橫交錯的立體格局，搭造成一張嚴(yán)疏有序、細(xì)密有致的風(fēng)險防控責(zé)任網(wǎng)。GY在全面推進內(nèi)部控制建設(shè)過程中，注重結(jié)合實際、體現(xiàn)特色，構(gòu)建了較為完善的內(nèi)部控制制度體系，自2013年以來制修訂了近100項管理辦法，涉及工作的方方面面。為有效實施內(nèi)控，設(shè)計了兩張表格，一是《財務(wù)事項審批權(quán)限規(guī)定表》，列示了財務(wù)流程中部門負(fù)責(zé)人、單位領(lǐng)導(dǎo)、黨委會（常務(wù)會）、紀(jì)律檢查部門等崗位的審批權(quán)限以及需要集體決策的財務(wù)事項；二是業(yè)務(wù)流程審批職責(zé)權(quán)限表，針對培訓(xùn)（會議）管理重點業(yè)務(wù)，列示了在制定計劃、編制方案、編制通知、編制預(yù)算、財務(wù)結(jié)算全過程中，業(yè)務(wù)部門、職能（行政）部門、單位領(lǐng)導(dǎo)、黨委會（常務(wù)會）等崗位的審批職責(zé)權(quán)限，兩張表格濃縮了有關(guān)制度條款規(guī)定，明晰了相關(guān)人員的責(zé)任與權(quán)限，簡單明了，以利對照執(zhí)行。

（四）注重全員參與，形成分級防控

目前，大部分單位內(nèi)控規(guī)程編制的只是單位層面和全局性的業(yè)務(wù)工作，很多單位內(nèi)部部門層面的工作并未深入涉及。要建立有效的內(nèi)控體系，需要注重在內(nèi)設(shè)部門層面深入推進內(nèi)部控制，還需要各部門間上下左右聯(lián)動，形成步調(diào)一致的體系，共同作為、合力作為，才能夠取得工作的實效。GY在對單位層面的內(nèi)控工作進行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上，強力推進部門層面的內(nèi)部控制，并在最新修訂的內(nèi)控規(guī)程中，把重點部門的內(nèi)控制度以分冊的形式顯示，目前已經(jīng)編制了人事管理制度、財務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度、信息化建設(shè)管理制度、接待服務(wù)管理制度和后勤保障管理制度等6本分冊。工作中，還注重發(fā)揮職能部門作用，形成合力。辦公室在制定年度績效考核指標(biāo)時，把內(nèi)部控制建設(shè)情況作為考核內(nèi)容之一；財務(wù)處、人事處、黨辦等職能部門加強了內(nèi)控工作指導(dǎo)與檢查；紀(jì)委在確定年度監(jiān)督重點時也注意配合好內(nèi)部控制體系的建設(shè)工作。

通過幾年來內(nèi)部控制體系的建設(shè)，GY干部職工越來越深刻地認(rèn)識到，內(nèi)控體系建設(shè)的功能作用一方面是防止舞弊，另一方面，還要致力于營造好的管理機制。對行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制不能滿足于“亡羊補牢”，還應(yīng)具有前瞻性，做到“未雨綢繆”。內(nèi)部控制是一個循環(huán)往復(fù)、不斷優(yōu)化完善的過程[6]，內(nèi)控體系建設(shè)不是一勞永逸的，總是處于調(diào)整完善之中，可以說，“永遠(yuǎn)在路上”。在內(nèi)控體系建設(shè)發(fā)展的過程中，單位的各個部門都應(yīng)做好充分準(zhǔn)備，不斷提升能力素質(zhì)，求真務(wù)實，把握規(guī)律，共同推動單位內(nèi)部控制體系建設(shè)再上新臺階。