老年教育政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)碎片化及治理策略
——基于整體性治理理論

○岳 君 邢麗婷

從2016年開始，我國老年教育發(fā)展進入創(chuàng)新階段［1］，在此階段，老年教育政策體系日趨完善，但政策制定之后必須經(jīng)過有效的執(zhí)行環(huán)節(jié)才能夠發(fā)揮作用。影響政策執(zhí)行的因素多種多樣，政策執(zhí)行組織理論學派強調(diào)政策執(zhí)行組織機構(gòu)的作用，認為政策組織問題是政策執(zhí)行不力的恒定關(guān)鍵原因［2］。國內(nèi)一些學者繼續(xù)對政策組織問題進行深入研究，認為政策失真的根源在于政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)碎片化［3］。老年教育政策執(zhí)行既涉及縱向?qū)蛹壵雍蜋M向職能部門協(xié)調(diào)，又涉及企業(yè)、社會組織等多元主體合作，容易遭遇政策阻滯，與執(zhí)行過程中存在的組織結(jié)構(gòu)碎片化問題密不可分。整體性治理理論是在對政府治理碎片化問題的回應中發(fā)展起來的，將其引入老年教育政策執(zhí)行領(lǐng)域，有利于破解組織結(jié)構(gòu)碎片化困境。

一、理論依據(jù)：整體性治理理論

整體性治理理論作為后新公共管理時期的新典范，首先要解決的問題就是“碎片化”。碎片化常見于“后現(xiàn)代主義”的有關(guān)研究文獻中，原意是指完整的東西破碎成諸多零碎的小塊，后被引入社會學、傳播學、政治學、行政學等研究領(lǐng)域并被賦予各具學科特色的內(nèi)涵與外延解讀。整體性治理理論的集大成者?？怂箤⑺槠c政府組織結(jié)構(gòu)分析相結(jié)合，提出“碎片化政府”概念，認為“碎片化政府”是指不同職能的部門在面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，導致政府的整體政策目標無法達成［4］。為破解碎片化困境，?？怂褂诌M一步提出“整合”概念，并將政府組織結(jié)構(gòu)整合為三個方面，即“層級整合、功能整合與公私部門整合”。層級整合針對上下級政府間的碎片化關(guān)系，強調(diào)政府層級數(shù)量的整合并建立政府間縱向關(guān)系的協(xié)調(diào)機制；功能整合主要解決政府部門之間分立與隔離的困境，倡導大部門式治理；隨著公共服務(wù)市場化改革的不斷推進，希克斯將對政府組織結(jié)構(gòu)的研究由政府組織內(nèi)部關(guān)系拓展至政府之外的私營部門，并致力于構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系即為公私部門整合。

二、困境分析：老年教育政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)碎片化表征

政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)碎片化是指政策執(zhí)行組織在面對同一政策問題時存在的溝通不暢、信息不對稱以及難以協(xié)調(diào)的狀態(tài)［5］。作為公共政策的有機組成部分，老年教育政策執(zhí)行既依賴于縱向?qū)蛹壵g的分工與協(xié)作，又離不開橫向職能部門間的協(xié)調(diào)與配合。隨著老年教育多元供給機制的建立，企業(yè)、社會組織等私營部門的行為提升政策執(zhí)行效果的作用不斷凸顯，公私部門關(guān)系成為政策執(zhí)行領(lǐng)域的新命題。依據(jù)整體性治理理論，可以從層級、功能和公私部門關(guān)系三個維度分析老年教育政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)碎片化問題。

（一）執(zhí)行偏差困境：央地關(guān)系碎片化

央地關(guān)系碎片化是指中央與地方政府在老年教育政策執(zhí)行過程中因目標追求不一致而導致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的現(xiàn)象。不同于中央政策對整體利益的追求，各級地方政府代表的是地方局部利益。中央政策出臺之后，需要依賴于政府內(nèi)部的縱向?qū)蛹壗M織體系才能落實到政策末端場域，既定的政策目標會隨著執(zhí)行層級的增多而增加新的地方目標。我國政府層級設(shè)置多為五級制，中央層面的老年教育政策出臺之后往往是黏合了省級、市級、縣級等多層級目標后才進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等基層場域的，在逐級傳遞的政策鏈條中，地方政府出于自身利益考慮會對中央政策選擇性采取行動，這不僅影響中央政策在地方的真實執(zhí)行，也會導致政策執(zhí)行效果偏離政策目標。

在我國單一制國家結(jié)構(gòu)中，激勵因素是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵變量［6］。中央政府對地方政府的激勵可分為政治激勵和經(jīng)濟激勵，政治激勵通過行政分權(quán)、政治晉升和問責機制等手段調(diào)動地方政府的積極性，經(jīng)濟激勵通過財政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠政策等手段，使地方政府獲得較大的經(jīng)濟收益。當政治激勵和經(jīng)濟激勵均有效時，地方政府會積極、真實執(zhí)行中央政策，其中一項激勵不足時，地方政府會采取拖延性、象征性甚至抵制性策略，致使中央政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

在我國，老年教育長期處于終身教育體系薄弱地帶，其政策體系從無到有，正處于逐步完善的演變階段［7］。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），填補了老年教育專項政策領(lǐng)域空白。作為中央層面的創(chuàng)制性政策，《規(guī)劃》只是指出政策目標實現(xiàn)的基本方向和基本原則，比較籠統(tǒng)和抽象，且缺乏內(nèi)容明晰、易于衡量的配套性政策予以支撐，難以對地方政府下達剛性指標任務(wù)進而難以考核執(zhí)行結(jié)果，致使政治晉升和問責機制等政治激勵難以實施；老年教育作為準公共產(chǎn)品，投資回報率低，對經(jīng)濟增長的貢獻有限，對于習慣采取市場親善性行為的地方政府而言，其在老年教育事務(wù)中的“不行動”現(xiàn)象較為嚴重。在政治激勵和經(jīng)濟激勵均不足的情況下，地方政府在縱向“命令—服從”機制下會傾向于模仿中央政策，不能根據(jù)實際情況提出政策執(zhí)行的指導性文件。因此，縱觀各地出臺的老年教育專項政策，雖有部分省份在政策目標方面表現(xiàn)出了一定的屬地針對性，但總體來看，與《規(guī)劃》在整體框架和行文內(nèi)容方面基本一致［8］，缺乏對總體目標的分解和細化，對于支撐政策落地的經(jīng)費、場地、人員等關(guān)鍵因素均無實質(zhì)性安排，導致下級執(zhí)行機構(gòu)無所適從，從而使政策執(zhí)行趨于弱化。

（二）部門合作困境：部際關(guān)系碎片化

部際關(guān)系碎片化是指涉及老年教育政策執(zhí)行的職能部門之間囿于部門利益缺乏溝通與協(xié)調(diào)，導致政策執(zhí)行效率低下的狀態(tài)。老年教育承載滿足老年人的個體心理需求和社會化需求等多項任務(wù)［9］，屬于多屬性目標的公共政策領(lǐng)域，其政策實施涉及教育、老干部、老齡、文化等行政部門，執(zhí)行過程需要跨部門合作。在科層制行政組織體系中，不同職能部門的目標、激勵與約束差異越大，整體科層結(jié)構(gòu)越容易出現(xiàn)分化狀態(tài)，導致跨部門合作中容易產(chǎn)生分歧和沖突，需要通過協(xié)調(diào)來解決。由于歷史原因，我國政府機構(gòu)設(shè)置形成了“上下對口、左右對齊”的職責同構(gòu)模式，職能部門需接受地方政府和上級主管部門的“雙重領(lǐng)導”，導致各個部門之間難以進行有效溝通和交流。在我國，成立協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，明確部門合作機制是解決部門合作困境的通行做法。中央層面的《規(guī)劃》及各地地方政策明確指出老年教育政策執(zhí)行需要教育、老干部、老齡、文化等部門密切配合，但并未明確具體的部門協(xié)調(diào)配合機制，導致各部門在政策執(zhí)行中各自為政，使得本應作為整體存在的老年教育呈現(xiàn)出鮮明的“教育”“老齡”特色。

長期以來，老年教育作為老齡事業(yè)的重要組成部分，主要的辦學力量為老干部系統(tǒng)的各級老年大學。近幾年，隨著老年教育被納入終身教育體系，開放大學系統(tǒng)因其體系辦學和遠程教育優(yōu)勢在增加老年教育資源供給方面成效顯著，成為一支重要的辦學力量。兩大辦學系統(tǒng)分屬不同的行政部門，在實施政策過程中各自獨立、平行運行，形成了涇渭分明、各具特色的辦學格局。從全國實踐看，老干部部門和教育部門作為各地老年教育政策的主要執(zhí)行機構(gòu)，由于溝通協(xié)調(diào)機制的缺乏造成教育資源重復建設(shè)和使用率低，并在很大程度上影響基層老年教育機構(gòu)功能的有效發(fā)揮。當前，大力發(fā)展社區(qū)老年教育，做好社區(qū)教育機構(gòu)和老年教育機構(gòu)的整合工作，是擴大基層老年教育增量的有效途徑，但當前的部門分割障礙使基層機構(gòu)面臨任務(wù)應接不暇又無人協(xié)調(diào)的尷尬局面［10］。

（三）角色轉(zhuǎn)變困境：公私關(guān)系碎片化

公私關(guān)系碎片化是指在老年教育政策執(zhí)行過程中，政府部門與企業(yè)、社會組織等私營部門互動不暢，未能形成合力共同推動老年教育問題解決的一種教育狀態(tài)。隨著老年教育公共服務(wù)多元供給機制的不斷推進，傳統(tǒng)的政府“一家獨大”的政策執(zhí)行模式必須向多元主體參與的治理模式轉(zhuǎn)變，政府部門與私營部門的角色也應隨之轉(zhuǎn)變。政府部門不再是居高臨下的“命令者”，應逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲗д摺焙汀皡f(xié)調(diào)者”，充分調(diào)動私營部門參與老年教育的積極性，企業(yè)和社會組織也應樹立主體意識，由“被命令者”轉(zhuǎn)換為“參與者”。

當前，我國老年教育機構(gòu)性質(zhì)以政府辦學為主，企業(yè)、社會組織等私營部門參與有限。根據(jù)中國老年大學協(xié)會于2019年在全國范圍內(nèi)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國政府辦學的老年教育機構(gòu)為19184所，占總數(shù)的71.4%，公辦民助性質(zhì)的學校占比22.8%，民辦公助和社會力量辦學的機構(gòu)僅為總數(shù)的5.8%［11］，公私部門力量對比懸殊。究其原因一方面在于政府部門引導作用有限，另一方面在于私營部門缺乏主動參與的意識和能力。各地雖然鼓勵企業(yè)、社會組織等社會力量參與老年教育，但并未發(fā)布與實施可操作性的實施細則，亦未明確規(guī)定獎懲機制、監(jiān)督評價和經(jīng)費保障等關(guān)鍵內(nèi)容，導致政策難以落地實施。老年教育作為人生最后階段的補充性教育，短期內(nèi)難以產(chǎn)生可衡量的經(jīng)濟收益，以盈利為目的的企業(yè)部門一般較少涉足老年教育事業(yè)，少數(shù)企業(yè)會基于社會責任意識開展老年教育，但利潤波動和市場環(huán)境會影響其提供老年教育服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。受發(fā)展歷程和政策導向影響，我國大多數(shù)社會組織承接業(yè)務(wù)以民政領(lǐng)域服務(wù)為主，社會組織承接老年教育服務(wù)在一線城市剛處于起步探索階段，專業(yè)能力有待提高［12］。

三、制度化整合：老年教育政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)碎片化的內(nèi)部治理策略

國內(nèi)外學者對整體性治理的實現(xiàn)路徑進行了大量探索，并提出協(xié)調(diào)、整合與責任是整體性治理的三大機制，其中，整合機制是實現(xiàn)政府內(nèi)部整體性治理的制度化路徑［13］。本部分將依據(jù)希克斯關(guān)于政府組織結(jié)構(gòu)的整合策略，結(jié)合我國老年教育政策執(zhí)行現(xiàn)狀，探索老年教育政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)碎片化的內(nèi)部治理策略。

（一）整合央地關(guān)系，建立政策學習機制

整體性治理理論多從減少政府層級和建立政府間縱向關(guān)系協(xié)調(diào)機制的角度探討央地關(guān)系整合。在當前我國政府層級保持相對穩(wěn)定的前提下，探索政府間縱向關(guān)系協(xié)調(diào)機制是應對央地關(guān)系碎片化的關(guān)鍵所在。當前學術(shù)界多從建立地方利益的表達與平衡機制和央地雙向監(jiān)督機制的角度探尋政府間縱向關(guān)系協(xié)調(diào)機制，但老年教育政策作為一項創(chuàng)制性政策，政策本身的模糊性導致監(jiān)督機制的運行無從下手，加之當前老年教育工作未納入國家統(tǒng)計指標，難以為其高質(zhì)量發(fā)展的科學決策提供精準依據(jù)。目前的政策多是基于有限認知制定的，在此背景下，建立政策學習機制不僅有助于保障老年教育政策執(zhí)行效果，而且有利于完善政策內(nèi)容［14］。建立政策學習機制的關(guān)鍵在于識別學習能力強的地方政府，由上級政府給予政策優(yōu)惠或財政支持，促使其建立老年教育專項學習機制，開展內(nèi)部學習和外部學習，并組織政策研究專家基于本地實際情況細化上級政策，建立評估考核機制，開展試驗性執(zhí)行，進而將成功的地方經(jīng)驗納入中央政策。

（二）整合部際關(guān)系，依靠“黨政融合”高位推動機制

針對部際關(guān)系碎片化，整體性治理理論強調(diào)進行大部門體制改革，整合業(yè)務(wù)相近、職能相似的部門，基于滿足公民整體性需求成立管轄范圍較寬的新部門。十七大之后，我國已開始能源、交通、環(huán)保等領(lǐng)域的大部門體制實踐探索，但關(guān)于老年教育領(lǐng)域的大部門制改革尚未涉及。在此背景下，依靠“黨政融合”高位推動機制是整合部際關(guān)系的關(guān)鍵。“高位推動”是我國公共政策執(zhí)行的鮮明特征，在我國政治生態(tài)中，黨對一切工作的全面領(lǐng)導是最基本原則，隨著最新一輪機構(gòu)改革的不斷推進，黨政關(guān)系呈現(xiàn)深度融合的趨勢［15］。實踐中，成立“黨政融合”的工作領(lǐng)導小組是被證明的行之有效的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)，如由黨政領(lǐng)導共同參與的各級疫情防控領(lǐng)導小組的成立是我國疫情防控工作卓有成效的強大組織保障。目前，教育、老干部、老齡、文化等相關(guān)部門均在發(fā)揮各自優(yōu)勢積極參與老年教育，但相互配合不夠、溝通協(xié)調(diào)不暢、合力推進不足，亟須成立具有黨政雙重屬性的老年教育工作領(lǐng)導小組，設(shè)立領(lǐng)導小組辦公室以明確負責日常統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主導部門，并通過聯(lián)席會議制度共同研究解決老年教育發(fā)展中的重大問題?？v觀全國實踐，上海、福建均成立了省級層面的老年教育工作領(lǐng)導小組，且由教育部門牽頭統(tǒng)籌推進工作，是理順老年教育管理體制的有益探索，但只有形成“由點及面”的輻射效應才是實現(xiàn)老年教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（三）整合公私關(guān)系，完善政府購買服務(wù)機制

基于整體性治理理論，構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系的前提是合作理念的整合，并在合作理念的指導下構(gòu)筑公私合作機制，合力滿足公民多元公共服務(wù)需求。習近平總書記提出的“共建共治共享”理念是引領(lǐng)我國社會治理活動的根本指引，構(gòu)建老年教育領(lǐng)域的公私合作伙伴關(guān)系必須樹立“共建共治共享”理念，重新正視企業(yè)、社會組織等私營部門的治理主體地位。

公私部門通過合理有效的溝通商談、政社聯(lián)動及政市合作等制度構(gòu)造來共同治理老年教育事務(wù)［16］。政府購買服務(wù)作為“共建共治共享”理念在實踐中的推動機制，其制度建構(gòu)在新頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法》的規(guī)范下漸趨合理。為滿足老年群體的學習需求，建立并完善老年教育購買服務(wù)機制是公私部門共同治理老年教育事務(wù)的可行選擇。各級政府應樹立有限政府理念和職能外包意識，厘清與市場和社會的邊界，堅持普惠性和市場化相結(jié)合，對政府老年教育職能轉(zhuǎn)移的標準和內(nèi)容進行合理規(guī)定，結(jié)合上海、廣州等地的實踐探索，出臺并完善區(qū)域內(nèi)政府購買老年教育服務(wù)具體政策。同時，企業(yè)、社會組織等服務(wù)承接方應樹立老年教育主體責任意識，積極探索老年教育多元合作共建模式，破解老年教育發(fā)展不均衡、資源供給不足、服務(wù)不規(guī)范等難題。

四、政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)：老年教育政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)碎片化的外部治理策略

信息技術(shù)是實現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵工具。依據(jù)整體性治理理論，治理目標的實現(xiàn)依賴于組織結(jié)構(gòu)整合和信息技術(shù)的充分融合。斯蒂芬·戈德史密斯等指出，“信息技術(shù)可以有助于推倒組織之間的壁壘，賦予政府及其合作伙伴各種工具，以跨越組織界限進行有效的合作”［17］?，F(xiàn)代信息技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)的應用，為集成信息資源、挖掘利用數(shù)據(jù)、增進信息共享，提供了重要途徑和手段。國內(nèi)學者倡導建立政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)，以外部監(jiān)督方式消解組織結(jié)構(gòu)碎片化問題。

當前，關(guān)于政策執(zhí)行監(jiān)測信息系統(tǒng)的研究主要集中于教育政策和環(huán)境政策領(lǐng)域，可以借鑒其研究成果，構(gòu)建從中央到縣級的老年教育政策執(zhí)行監(jiān)測信息平臺，由獨立于政策執(zhí)行機構(gòu)的各級督導機構(gòu)負責平臺的建設(shè)和維護，地方各級的監(jiān)測信息系統(tǒng)通過中央老年教育政策執(zhí)行監(jiān)測信息平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和信息整合。各級督導機構(gòu)依據(jù)老年教育政策目標設(shè)立監(jiān)測指標，依據(jù)監(jiān)測指標收集和分析同級政策執(zhí)行機構(gòu)的數(shù)據(jù)信息，并將真實信息共享至同級監(jiān)測信息平臺，上級督導機構(gòu)依據(jù)平臺數(shù)據(jù)實現(xiàn)對下級執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督，中央督導機構(gòu)可以實時監(jiān)測全國范圍內(nèi)的老年教育政策執(zhí)行活動，跨越政府層級和部門藩籬把握老年教育政策的真實執(zhí)行情況，為政策進一步優(yōu)化提供客觀、精準的數(shù)據(jù)支撐。

五、結(jié)語

我國老年教育政策處于創(chuàng)制階段，其發(fā)展完善既要基于自身發(fā)展現(xiàn)狀，又要適應外部政策環(huán)境變化。當前，建立政策學習機制、依靠“黨政融合”高位推動機制、完善政府購買服務(wù)機制進行內(nèi)部制度化整合是破解老年教育政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)碎片化的可行選擇。隨著數(shù)字治理的不斷推進，老年教育治理活動必須重視信息技術(shù)的作用，借鑒其它教育政策和環(huán)境政策領(lǐng)域治理實踐，嘗試構(gòu)建老年教育政策執(zhí)行監(jiān)測信息平臺，為老年教育政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部制度化整合提供外部技術(shù)支撐，以外部監(jiān)督方式消解組織結(jié)構(gòu)碎片化問題。