論法律保留在行政征用中的適用

蔣佳佳

摘 要：目前，我國的法律保留原則已經體現在相關法律上，但由于對該基本原則的含義、目的以及調整范圍缺乏足夠的認識，甚至一些與法律保留有密切關系的事項并未納入法律保留范圍，不僅會影響行政行為的效力，同時也會增加法官自由裁量權的運用難度，更會損害當事人的合法權益。因此，本文運用邏輯分析方法、實證主義方法，從法律保留的概念、相關學說以及現狀方面論證法律保留原則適用于行政征用的必要性、重要性以及出現法律沖突如何解決的問題，從而進一步明確立法與行政的界限，遵從立法的同時又尊重行政，在實踐中更好地運用法律保留、法律優(yōu)先?？梢姡苿涌茖W立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法勢在必行，從而加快全面建成法治社會、法治政府、法治國家的步伐。

關鍵詞：法律保留;行政征用;法治政府;合法權益

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.05.052

追溯法律保留的發(fā)展歷史，我們不難發(fā)現其基本準則和精神一直是對行政權的限制。法律保留最早起源于歐洲，目的是規(guī)范行政機關對個人自由和財產的干涉，針對特殊事項必須得到法律的同意和授權，其涉及行政機關與立法機關之間權限劃分的問題以及二者之間的法律聯(lián)系問題。隨著時代的發(fā)展和社會的需要，法律保留原則的適用范圍有所拓展，而當中最為突出的準則仍舊是對政府權力的規(guī)制，根據我國學理以及立法觀念，強調“法沒有明文規(guī)定就不可為”，立足當下狀況，必須將“權力關進制度的籠子里”， 因此將法律保留原則提到一定的高度迫在眉睫。

1 提出問題

隨著我國城市化發(fā)展進程加快，農村土地征收征用和城市房屋拆遷變得十分普遍。在此過程中，難免存在部分的行政主體在實施行政征用的具體活動中，濫用公共利益或假借公共利益的旗號，嚴重侵害相對人的財產及相關利益，行政征用的正當性也被質疑。法律保留的范圍也一直在擴大，那么當下將法律保留原則運用于行政征用上的依據是什么呢？

法律保留的概念首先明確于德國行政法學者奧托邁耶的書——《德國行政法》。一方面為了規(guī)范行政權達到權責統(tǒng)一，另一方面督促立法機關發(fā)揮作用，體現出立法機關的權威，這也是有法可依的前提！法律保留區(qū)分為憲法意義上的法律保留和行政法意義上的法律保留兩種，這種劃分方式是由臺灣行政法學者陳新民教授提出。立法機關針對的特定事項必須由立法機關行使，不可由行政機構或者其他機構代為行使，這是憲法意義上的法律保留的內涵。而行政法意義的法律保留是指行政機關行使和運用權力必須得到法律的授權，否則行政機關的行政行為會處于一個“真空”狀態(tài)。那么對于法律保留原則中“法律”又該如何界定呢？

依據《辭?！返南嚓P解釋和法律規(guī)定，將土地和公民的其他財產征收之后，轉為公用的行為便是征用。行政征用則是行政主體以實現特定的行政目的為目標，依法強行使用相對人的財產或勞務的行政行為。在我國的法律體系中，多部法律對行政征用作出了規(guī)定，但存在征用依據矛盾情形，出現法律沖突該如何適用法律呢？

2 解決問題

2.1 “法律”的范圍在法律保留中的界定以及相關問題

2.1.1 “法律”的學理爭論以及“法律”的范圍的界定

法律保留原則體現了建設法治中國的要求，根據我國《立法法》第8、9條規(guī)定，我國法律保留分為絕對保留和相對保留。絕對保留是指某些事項只能由法律作出相關規(guī)定，不可授權行政機關或其他機關，而相對保留是指法律將原本屬于法律權限內的一些特殊事項授權給行政機關或其他機關。但是學界對于法律保留原則中的“法律”觀點不同，有學者認為這里的“法”是指實定法和超實定法，有學者認為只是實定法，法律也存在廣義和狹義的爭議。基于立法背景、立法技術、法治精神的不同，筆者認為，根據我國現行法的規(guī)定，如《立法法》，我國法律保留中的“法律”二字是指狹義的法律，此時法律的效力僅次于憲法的法律規(guī)范。

2.1.2 我國對于法律保留的規(guī)定

針對法律保留事項采取列舉式而無概括式的規(guī)定是我國的特點。規(guī)定的具體事項也并不細致、全面。而從我國的憲法規(guī)定，可見我國是十分重視公民的基本權利。但法律保留事項中并不包含此項，并且也沒有明確表示法律保留范圍是包括涉及公民基本權利等重大事項。例如我國《立法法》的第8條表明基本權利的保留僅限于侵害保留且范圍極窄。第8條中的第11項表明全國人民代表大會及其常務委員會對沒有制定法律的事項有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先行制定行政法規(guī)，針對特定事項，如有關犯罪和刑法、對公民政治權利剝奪等特定事項法律不可以授權行政機關行使，可見法律的“絕對保留”包括對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰。而對非國有財產的征收則屬于法律的“相對保留”。“相對保留”的事項中未規(guī)定政治權利的保障等事項。假如行政機關的授權立法限制了公民的言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，那么也會威脅憲政秩序。若出現這樣的情況，也意味著行政機關在一定程度上可以以看似合法實則內涵不法的外衣來侵害公民的基本權利，并且公民難以得到保障和補救。

2.2 法律保留在具體實踐中的運用

針對法律保留在行政征用中的適用，體現的是行政征用的創(chuàng)設，這涉及國家專屬立法權的分類。一般而言，專屬立法權是指只能由專門的國家機關制定法律規(guī)范的權利。針對一定范圍內規(guī)范社會關系的事項，若其他機關行使權力須得到授權機關的授權，如果認為必須立法，在未得到授權機關的批準下只能以立法動議的方式提出，不可自行立法。依據行政征用在實踐中的特點及其影響力，行政征用應該歸入《立法法》第8條第10項，即必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。同時，在行政征用使用的過程中，遵從了法律保留和法律優(yōu)先的原則，未違反國家憲法和上位法的基本法治精神，并且在地方立法權限、地方性法規(guī)和政府規(guī)章的規(guī)范范圍內也包括符合條件的行政規(guī)范性文件，都可以對行政征用做出更進一步、更細致的規(guī)定。必須注意的是，地方立法在行政征用上只有實施性權利，沒有創(chuàng)設性權利。

2.3 法律保留在行政征用中運用的理論依據

2.3.1 法律保留原則適用于行政征用的原則依據

根據法律保留原則中的三大主要原則，法律保留原則適用于行政征用是合法、合理的！民主原則強調凡在法律保留范圍內的事項都由立法機關予以保留，行政主體也只能根據法律授權做出決定。行政征用體現的是公共利益與個人利益的平衡，稍有疏忽易對公民造成財產損失、非財產損失。立法權是民主政治的關鍵，因此行政征用關乎公民的重大權益，就必然決定要體現的人民意志——法律加以保護。法治國家原則是指法律調整的公民之間，國家與公民之間以及國家內部之間的法律關系，標志著法律規(guī)范國家所有的權利行使。在市場經濟的蓬勃發(fā)展之下，行政權迅速膨脹，管理職能突出，規(guī)范行政征用是十分有必要的。尊重基本人權原則要求全面維護公民切身的基本權益，并且與法律保留的范圍和強度相適應。

2.3.2 法律保留原則適用于行政征用的學說根據

輔以相關學說表明法律保留在行政征用中的適用是必須的?！扒趾ΡＡ魧W說”指需要法律明確規(guī)定的只有侵害行政或者負擔行政。該理論著重保護的是公民的自由和所有權，實踐中，為了地方的城市建設規(guī)劃以及環(huán)境保護，大面積拆除違章建筑，無論其對于土地的占有、建筑的取得是否合法，無論其是否具有明確的法律依據，均采取“一刀切”的方式一并拆除?！吨腥A人民共和國土地管理法》笫83條表明在非法占有的土地上，新建的建筑物和其他設施若被依法責令限期拆除，則建設單位必須立即停止施工自行拆除，若當事人對責令期限拆除決定不服的，可以在15日內向人民法院起訴。筆者認為依據行政行為合法、合理原則，特定問題特定分析，“一刀切”的行政行為是對房屋所有權人的侵害，同時也不利于做出行政行為公定力效益的發(fā)揮，盡管是基于公共利益（排除商業(yè)目的）的行政征用，也應重視公民合法權益。“權利保留學說”是指只要是行政機關對公民采取權利性行為，都必須要有法律依據，無論是給付行政還是侵害行政都必須進行法律保留，行政征用的啟動、通知、執(zhí)行以及催告等一系列過程都伴隨著權力的運用?！爸匾马棻Ａ魧W說”是指關乎人民基本權利的“重要事項”，應該由立法者以立法方式限制侵害（干預）行政或給付行政，可是“重要”是一個主觀色彩突出的不確定的標準，筆者認為行政征用在特定情況下，會對當事人造成難以彌補的虧損，在補償的實踐中多數情況為適當補償。既無法復原，賠償又未達到最大程度。從而基于以上理由，法律保留原則在行政征用上適用就十分有必要。

2.4 實踐運用中，法律保留在行政征用適用中的相關法律規(guī)定之間的沖突予以解決

法律保留作為我國基本原則之一。我國《行政強制法》《行政許可法》《行政處罰法》一定程度上體現了法律保留，但是規(guī)定的并不具體、充分。所以法律保留不僅在法律上體現，更應該在憲法上明確規(guī)定，以根本大法的形式固定下來。此外，對于行政征用相關法律予以規(guī)定，《中華人民共和國城市房地產管理法》第6條表明國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋來保護公共利益，通過拆遷補償來保護被征收人的利益;征收個人住宅的，應對被征收人的居住條件提供保護。具體辦法由國務院規(guī)定?！睹穹ǖ洹返?43條表明為了保護公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。對比二者可知，《民法典》規(guī)定依據法律進行房屋征收，而《房地產管理法》規(guī)定征收依據行政法規(guī)。根據我國《憲法》規(guī)定：“公民的合法的私有財產不受侵犯?！瓏覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈稇椃ā芬?guī)定依據法律征收私有財產。必須注意的是，我國的行政征收是指行政機關以強制的方式無償向相對人征集的具體行政行為。一般只涉及征稅和征費的問題?？梢姶颂幍恼魇栈蛘饔镁侵刚饔?。由此可以看出，《憲法》和《民法典》的規(guī)定與《房地產管理法》沖突明顯。

由此可以看出，《憲法》和《民法典》的規(guī)定與《房地產管理法》存在沖突。這種情況下，根據法律保留和法律優(yōu)先原則，上位法優(yōu)先于下位法來適用。

3 結語

從法律保留的五大理論——機關功能理論、侵害保留理論、權力保留理論、重要性理論、全部保留理論以及尊重基本人權原則、民主原則、法治國家原則等方面分析，同時輔以相關法條分析并結合我國行政征用的現狀，探究法律保留適用于行政征用是合理、合法的，也是有必要的。實踐中正是由于缺乏對行政機關行使征用權的有力監(jiān)督和管理，“權力膨脹、肆意征用、強拆強搬”等現象層出不窮，因而矛盾突出。行政征用貫徹落實法律保留原則，一方面發(fā)揮法律保留作為基本原則的指導作用，另一方面也使行政征用在實踐中的運用有了法律和學理上更多的原則和標準的支持。既有整體的方向指引，更在實踐中細化、具體化，具有可操作性。二者相輔相成，共同促進法治中國的建成。

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