橫琴深合區(qū)協(xié)作立法的共商機(jī)制探討

黃顯輝

在橫琴設(shè)立粵澳深度合作區(qū)，是國家在新時(shí)期推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，豐富“一國兩制”實(shí)踐的重要部署。2021年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，為廣東省、澳門特區(qū)及橫琴的深度合作交流帶來了創(chuàng)新的巨大機(jī)遇，方案以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，緊緊圍繞促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，堅(jiān)持“一國兩制”、依法辦事，堅(jiān)持解放思想，改革創(chuàng)新，堅(jiān)尋互利合作、開放包容，創(chuàng)新完善政策舉措，豐富拓展合作內(nèi)涵，以更加有力的開放舉措統(tǒng)籌推進(jìn)粵澳深度合作，大力發(fā)展促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的新產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)便利澳門居民生活就業(yè)的新家園，著力構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系，不斷健全粵澳共商共建共管共享的新體制，支持澳門更好融入國家發(fā)展大局，為澳門“一國兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)注入新動(dòng)能。

領(lǐng)會(huì)深合區(qū)總體方案目標(biāo)和任務(wù)

在《橫琴總體方案》發(fā)展目標(biāo)中明確提出，澳門在2024年回歸祖國25周年時(shí)，深合區(qū)內(nèi)的“粵澳共商共建共管共享體制機(jī)制運(yùn)作順暢，創(chuàng)新要素明顯集聚，特色產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，公共服務(wù)和社會(huì)保障體系與澳門有序銜接，在合作區(qū)居住、就業(yè)的澳門居民大幅增加，琴澳一體化發(fā)展格局初步建立，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的支撐作用初步顯現(xiàn)。到2029年澳門回歸祖國30周年時(shí)，合作區(qū)與澳門經(jīng)濟(jì)高度協(xié)同、規(guī)則深度銜接的制度體系全面確立，各類要素跨境流動(dòng)高效便捷，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成規(guī)模，公共服務(wù)和社會(huì)保障體系更加完善，琴澳一體化發(fā)展水平進(jìn)一步提升，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展取得顯著成效。到2035年，‘一國兩制’強(qiáng)大生命力和優(yōu)越性全面彰顯，合作區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技競爭力大幅提升，公共服務(wù)和社會(huì)保障體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)，琴澳一體化發(fā)展體制機(jī)制更加完善，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”。

深合區(qū)作為澳門參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，融入國家發(fā)展大局的先行示範(fàn)區(qū)，規(guī)則銜接的重要內(nèi)涵，在於深合區(qū)的有關(guān)法律制度在遵循憲法、澳門特區(qū)《基本法》、《橫琴總體方案》的指導(dǎo)思想的前提下，與澳門有關(guān)制度有序有效銜接。強(qiáng)化法律保障機(jī)制，銜接粵澳兩地制度，可為國家促進(jìn)港澳與內(nèi)地合作頂層制度設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)和參考，進(jìn)一步推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)制度整合。

粵澳協(xié)作立法共商機(jī)制的重要意義

《橫琴總體方案》方案明確規(guī)定“要用足用好珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，允許珠海立足合作區(qū)改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定。”《橫琴總體方案》的立法頂層設(shè)計(jì)，既為深合區(qū)的法制建設(shè)提供充足的法律手段，亦為深合區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展提供清晰的制度和有力的法律保障。

澳門特區(qū)政府《2022財(cái)政年度行政法務(wù)施政方針》指出，要“全力做好涉及橫琴粵澳深度合作區(qū)的法律工作是另一項(xiàng)重要任務(wù)，我們將按照《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》要求，結(jié)合澳門實(shí)際情況，與粵方共同為深度合作區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展提供制度保障，營造穩(wěn)定公平透明的法治化、國際化營商環(huán)境?！币约啊鞍拈T將與廣東共同推動(dòng)制定深度合作區(qū)條例，為深度合作區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展提供制度保障;配合深度合作區(qū)建設(shè)的需求，適時(shí)修訂澳門相關(guān)的法律法規(guī);深化粵澳法律和司法交流與合作，完善糾紛解決機(jī)制，為深度合作區(qū)提供高效便捷的法律服務(wù)。”正因如此，兩地加緊構(gòu)建協(xié)作立法的共商機(jī)制具有深遠(yuǎn)且重大的意義。

廣東省、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)和澳門特區(qū)應(yīng)就深合區(qū)的協(xié)作立法訂立共商機(jī)制，並建立恒常溝通渠道，以滿足《橫琴總體方案》粵澳共商共管共享體制機(jī)制運(yùn)作順暢和初步建立琴澳一體化發(fā)展格局的首要發(fā)展目標(biāo)。依照《橫琴總體方案》在未來三年的發(fā)展目標(biāo)，在深合區(qū)居住、就業(yè)的澳門居民將大幅增加。因此，研究在“一國兩制”的框架下，如何保障在深合區(qū)生活的澳門居民的法定權(quán)益是其中一項(xiàng)重要工作。

琴澳兩地雙法域面對(duì)的挑戰(zhàn)

目前，琴澳兩地存在雙法域、雙法律體制，為妥善應(yīng)對(duì)深合區(qū)自身的特殊性和複雜性，完善橫琴粵澳深度合作的協(xié)作立法機(jī)制，並建立好橫琴協(xié)作立法的共商機(jī)制，是推進(jìn)深合區(qū)與澳門有關(guān)體制機(jī)制無縫銜接和聯(lián)通融通的重要前提。

深合區(qū)的法律創(chuàng)新自然不應(yīng)固守原本的法律制度，亦不應(yīng)盲目引入不適合的法律制度，而是透過對(duì)比研究，發(fā)現(xiàn)更適合的法律制度後，將其融入深合區(qū)的法律體系。此舉將更好吸引澳門居民融入合作區(qū)，並保障珠海居民的既得權(quán)益。

《橫琴總體方案》第二十六點(diǎn)指出深合區(qū)要“在遵循憲法和澳門特別行政區(qū)基本法前提下，逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系?！币虼耍詈蠀^(qū)構(gòu)建的民商事規(guī)則銜接澳門體制的同時(shí)，除對(duì)在深合區(qū)居住的澳門居民的法定權(quán)益提供應(yīng)有保障外，亦應(yīng)兼顧在深合區(qū)生活的澳門和珠海居民，合理、依法保障澳門和珠海居民和企業(yè)在深合區(qū)的合法權(quán)益。隨著深合區(qū)的不斷發(fā)展，相關(guān)的民商事法律問題相信將會(huì)陸續(xù)浮現(xiàn)。為此，深合區(qū)在兩地民商事規(guī)則的銜接過程中，應(yīng)尋求適用的標(biāo)準(zhǔn)，並建議在保障兩地居民既得權(quán)益的前提下，應(yīng)當(dāng)采取“從優(yōu)原則”及“保障既得權(quán)利”的態(tài)度和標(biāo)準(zhǔn)。

澳門參與協(xié)作立法共商機(jī)制的方式

澳門作為深合區(qū)協(xié)作立法的主要參與方，應(yīng)當(dāng)積極善用《橫琴總體方案》共商機(jī)制，充分發(fā)揮粵澳雙方聯(lián)合組建的合作區(qū)管理委員會(huì)的作用，切實(shí)履行主體責(zé)任，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，抓緊對(duì)合作區(qū)建設(shè)成便利澳門居民生活就業(yè)的新家園的立法層面制定實(shí)施方案。

與此同時(shí)，為著《橫琴總體方案》建設(shè)澳門居民新家園的目標(biāo)，澳門特區(qū)應(yīng)當(dāng)善用憲法與基本法賦予澳門特區(qū)的立法權(quán)，推動(dòng)訂立或修改本地實(shí)體法和程序法，尤其是指定其一法律體系為準(zhǔn)據(jù)法的相關(guān)規(guī)定，以保障在深合區(qū)生活居住就業(yè)的澳門居民合法權(quán)益，並完善澳門居民在深合區(qū)生活等同常居澳門的法律定性。

正如習(xí)近平總書記於2021年4月主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議作出的重要指示：“要用好橫琴合作區(qū)這個(gè)不同規(guī)則和機(jī)制交錯(cuò)共存的區(qū)域，積極探索兩地規(guī)則銜接和機(jī)制對(duì)接，為粵港澳大灣區(qū)市場一體化探索經(jīng)驗(yàn)。”

粵澳深度合作區(qū)無疑承載著總書記的關(guān)懷和期望，我們應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)總書記的重要指示，將指示的精神作為當(dāng)前和今後一個(gè)時(shí)期的重要工作，積極促進(jìn)和參與推動(dòng)橫琴粵澳深度合作區(qū)的規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接，在共商共建共管共享的新體制下，充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢，完善共商協(xié)作立法機(jī)制，為合作區(qū)創(chuàng)新法律制度夯實(shí)基礎(chǔ)，做好兩地規(guī)則銜接和機(jī)制對(duì)接的重要工作，以促進(jìn)“一國兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)，推動(dòng)澳門更好地融入國家發(fā)展大局，為助力打造具有中國特色、彰顯“兩制”優(yōu)勢的深度合作區(qū)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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