李廷安衛(wèi)生行政工作研究（1932～1937 年）

滕冉，張玲

（川北醫(yī)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，四川 南充 637000）

一、李廷安生平簡(jiǎn)介

李廷安（1898-1948 年），廣東香山人，1926年畢業(yè)于北平協(xié)和醫(yī)學(xué)院，之后前往哈佛大學(xué)留學(xué)深造，于1929 年取得公共衛(wèi)生博士學(xué)位，回國(guó)后在協(xié)和任教，后擔(dān)任了上海市衛(wèi)生局局長(zhǎng)、日內(nèi)瓦國(guó)際聯(lián)盟駐中國(guó)防疫專員、國(guó)民政府衛(wèi)生署戰(zhàn)時(shí)全國(guó)醫(yī)療防疫總隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)、四川華西大學(xué)醫(yī)學(xué)院教授兼附屬醫(yī)院院長(zhǎng)、嶺南大學(xué)醫(yī)學(xué)院及其附屬醫(yī)院（博濟(jì)醫(yī)院）院長(zhǎng)、中央衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)院院長(zhǎng)、大連市政府委員等職位。1932～1937 年，他擔(dān)任上海市衛(wèi)生局局長(zhǎng)。在上海期間，李廷安創(chuàng)建衛(wèi)生事務(wù)所、戒煙醫(yī)院、上海市立醫(yī)院和衛(wèi)生試驗(yàn)所?？箲?zhàn)期間，他又輾轉(zhuǎn)華南、西南地區(qū)。抗戰(zhàn)勝利后，他一手創(chuàng)辦廣州中央醫(yī)院。因?yàn)殚L(zhǎng)期的高強(qiáng)度工作，李廷安積勞成疾，1948 年5 月在廣東病逝?！吨腥A醫(yī)學(xué)雜志》評(píng)價(jià)“他是公共衛(wèi)生領(lǐng)域先驅(qū)者中的真正一人”[1]。李廷安將自己的一生都奉獻(xiàn)給了中國(guó)的公共衛(wèi)生事業(yè)，極大地促進(jìn)了中國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

二、李廷安衛(wèi)生行政思想的來源

1.自身的學(xué)科背景為其衛(wèi)生行政思想奠定了良好基礎(chǔ)。李廷安學(xué)醫(yī)出身，在北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院學(xué)習(xí)期間成績(jī)優(yōu)異，畢業(yè)時(shí)獲得協(xié)和醫(yī)學(xué)院的“文海獎(jiǎng)”。之后他前往美國(guó)哈佛大學(xué)留學(xué)，兩次獲得“金鑰匙”獎(jiǎng)，僅用一年半的時(shí)間就完成博士論文，這在哈佛歷史上是極少見的?？炭嗟膶W(xué)習(xí)態(tài)度和深厚的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備是李廷安衛(wèi)生行政思想的奠基石。另外，他豐富的行政經(jīng)歷為他的衛(wèi)生行政思想打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。李廷安在上海、北京、成都、廣州等地都有任職經(jīng)歷，在各種行政崗位上，李廷安都善于發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。這些都為他日后在衛(wèi)生行政領(lǐng)域開展工作提供了保證。

2.歐美國(guó)家的先進(jìn)思想對(duì)李廷安的衛(wèi)生行政思想產(chǎn)生極大的影響。李廷安在哈佛學(xué)習(xí)時(shí)就致力于衛(wèi)生事業(yè)的研究，之后再次出國(guó)考察公共衛(wèi)生。1935 年，李廷安前往歐洲各國(guó)，在出發(fā)前他指出，此次出國(guó)考察“將對(duì)于各國(guó)之衛(wèi)生行政事業(yè)，予以詳細(xì)考察。而尤注意于歐洲新興國(guó)家，如波蘭等國(guó)之衛(wèi)生行政。我國(guó)各種事業(yè)，與歐洲各國(guó)較均望塵莫及，瞠乎其后，而尤以衛(wèi)生事業(yè)為最。本人此次出國(guó)考察，將側(cè)重注意城市衛(wèi)生行政，藉以歸國(guó)后作改革我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)之借鏡”[2]。可以看出，李廷安對(duì)我國(guó)的衛(wèi)生行政事業(yè)有清醒的認(rèn)識(shí)。在考察期間李廷安走訪了衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和組織，考察了各國(guó)衛(wèi)生城市狀況，汲取了大量的衛(wèi)生行政知識(shí)。

3.時(shí)代的影響。20 世紀(jì)初，中國(guó)的衛(wèi)生行政事業(yè)得到一定發(fā)展，出現(xiàn)了一批研究公共衛(wèi)生的專家，同時(shí)代的其他學(xué)者的研究也對(duì)他有所啟發(fā)，比如陳念中的《考驗(yàn)市衛(wèi)生行政之標(biāo)準(zhǔn)》闡述了衛(wèi)生行政需要參照什么標(biāo)準(zhǔn)；朱季青的《我國(guó)歷年來公共衛(wèi)生行政的失策》總結(jié)了歷年來在行政衛(wèi)生上有什么缺失；陳志潛的《衛(wèi)生行政應(yīng)特別注意之事項(xiàng)》論述了衛(wèi)生行政的注意事項(xiàng)；金寶善的《戰(zhàn)時(shí)地方衛(wèi)生行政概要》研究了戰(zhàn)爭(zhēng)年代地方行政的實(shí)施方針。這些成果在一定程度上都對(duì)李廷安有所影響。

三、李廷安在上海的衛(wèi)生行政工作

“衛(wèi)生”二字，最早見于《莊子》，到了近代，隨著西方和日本衛(wèi)生思想的傳播，逐漸被賦予了新的意義。1905 年10 月，清廷仿照日本衛(wèi)生行政模式設(shè)立衛(wèi)生科“掌考核醫(yī)學(xué)堂之設(shè)置；醫(yī)生之考驗(yàn)給憑；并清道、檢疫計(jì)劃及審定一切衛(wèi)生保健章程?！盵3-4]這一組織的設(shè)立具有開創(chuàng)性的意義，因?yàn)椤斑@是我國(guó)政府機(jī)關(guān)的名稱里第一次出現(xiàn)‘衛(wèi)生’一詞，即第一次出現(xiàn)專管公共衛(wèi)生的機(jī)構(gòu)?！盵5]它標(biāo)志著我國(guó)正式以國(guó)家的名義開展衛(wèi)生工作。此時(shí)，“衛(wèi)生”已經(jīng)不單是普遍認(rèn)為的養(yǎng)生或醫(yī)藥之意了，它強(qiáng)調(diào)“把中央政府、科學(xué)家、醫(yī)生、警察、軍隊(duì)和人民聯(lián)結(jié)成一個(gè)整體，共同努力去保護(hù)民族的身體?！盵6]將衛(wèi)生從個(gè)人層面提高到了國(guó)家和民族的層面，將個(gè)人衛(wèi)生轉(zhuǎn)化為公共衛(wèi)生。公共衛(wèi)生的推廣必須要依賴政府的權(quán)力作為后盾，所以公共衛(wèi)生行政的觀念應(yīng)運(yùn)而生。“衛(wèi)生行政是根據(jù)國(guó)家意志，以保障和增進(jìn)全民的健康為目的所進(jìn)行的政府活動(dòng)。”[7]將衛(wèi)生行政作為政府的活動(dòng)，這是狹義的行政觀而得到的結(jié)論。詳細(xì)地說：“政府將保障人民健康認(rèn)為是本身的責(zé)任，于是訂立種種有關(guān)衛(wèi)生的法規(guī)方案，組設(shè)許多推行衛(wèi)生的機(jī)關(guān)人員，舉辦許多有關(guān)衛(wèi)生的事業(yè)。”[8]這些都是衛(wèi)生行政工作。李廷安任上海衛(wèi)生局局長(zhǎng)時(shí)，不斷提出自己的行政主張。他在上海的衛(wèi)生行政工作主要有以下幾個(gè)方面。

1.梳理各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置。20 世紀(jì)20 年代，上海已是當(dāng)時(shí)中國(guó)對(duì)外交流的重要港口，但是公共衛(wèi)生資源的建設(shè)卻還有待提高。有鑒于此，南京國(guó)民政府于民國(guó)十六年七月九日成立了上海衛(wèi)生局：“初系依照中央公布之上海特別市暫行條例，名曰上海特別市政府衛(wèi)生局。至民國(guó)十七年七月三日……改稱上海市衛(wèi)生局。迄今并無更動(dòng)……而為上海市內(nèi)公共衛(wèi)生之唯一行政機(jī)關(guān)也。”[9]上海衛(wèi)生局由上海市政府直屬管轄，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)上海的衛(wèi)生行政管理，衛(wèi)生局除承擔(dān)日常工作外，還要負(fù)責(zé)額外的奉派業(yè)務(wù)和協(xié)助性工作，如健康教育、慈幼事業(yè)、防癆等等，所以工作壓力很大，李廷安對(duì)此有相應(yīng)的對(duì)策，他認(rèn)為各項(xiàng)事務(wù)要分輕重緩急分開辦理：“目前急務(wù)，為充實(shí)內(nèi)部，然后才可統(tǒng)馭各種衛(wèi)生事業(yè)，在整個(gè)衛(wèi)生行政方針之下，分途并進(jìn)。”[10]

李廷安在《衛(wèi)生局及各區(qū)衛(wèi)生事務(wù)所組織及工作》中認(rèn)真梳理了上海市所有衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置。首先，他陳述了上海市衛(wèi)生建設(shè)方面的規(guī)劃：“市中心有綜覽衛(wèi)生行政的衛(wèi)生局，并設(shè)一個(gè)市立總醫(yī)院，辦理各區(qū)所不能解決的治療工作，又設(shè)一個(gè)衛(wèi)生試驗(yàn)所，辦理化驗(yàn)及檢查病原體、藥品、飲食物等事，以輔預(yù)防及治療之進(jìn)行，此外附設(shè)傳染病醫(yī)院、戒煙醫(yī)院等機(jī)關(guān)。辦理特種之業(yè)務(wù)；各區(qū)則分設(shè)衛(wèi)生事務(wù)所，以便按照衛(wèi)生局的規(guī)劃指示，在各本區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)各種衛(wèi)生工作，所以衛(wèi)生局是行政機(jī)關(guān)，各區(qū)衛(wèi)生事務(wù)所是只做工作不管行政的機(jī)關(guān)。一則居于指揮監(jiān)督的地位，一則居于產(chǎn)生事業(yè)結(jié)果的地位?！盵11]經(jīng)整理，上海的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)情況見表1。[12]

表1 上海的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)表

其次，因?yàn)樾l(wèi)生局內(nèi)部的職位既多且雜，他也對(duì)這些職位做了梳理：“衛(wèi)生局內(nèi)部分為三科十四股，就是文書股、會(huì)計(jì)股、庶務(wù)股、醫(yī)藥管理股、衛(wèi)生教育股、生命統(tǒng)計(jì)股、清道清潔股、普通衛(wèi)生股、肉品檢驗(yàn)股、產(chǎn)婦嬰兒衛(wèi)生股、學(xué)校衛(wèi)生股、勞工衛(wèi)生股、防疫股、診療股?！盵13]同時(shí)他還發(fā)現(xiàn)了一些問題：“因?yàn)槭〗?jīng)費(fèi)起見，往往一人兼理兩股或三股之事，甚或一人而兼在兩科辦事?！盵14]組建了行政機(jī)構(gòu)后，各個(gè)機(jī)構(gòu)都積極開展工作，大大地提升了上海的公共衛(wèi)生質(zhì)量。在以上機(jī)構(gòu)當(dāng)中，衛(wèi)生事務(wù)所的作用最為重要。在環(huán)境衛(wèi)生、防疫、保健、社會(huì)衛(wèi)生教育等公共衛(wèi)生工作中發(fā)揮了中流砥柱的作用，李廷安總結(jié)了民國(guó)二十四年四個(gè)衛(wèi)生事務(wù)所的重要工作如表2[15]。

表2 上海市衛(wèi)生局民國(guó)二十四年度各區(qū)重要衛(wèi)生事務(wù)所重要工作統(tǒng)計(jì)表

由上表可以看出：四個(gè)衛(wèi)生事務(wù)所中，滬南衛(wèi)生事務(wù)所做的工作最多，但在婦嬰衛(wèi)生上卻是空白，江灣事務(wù)所在嬰兒診療上也沒有記錄，只有高橋和吳淞事務(wù)所在每個(gè)方面都有涉及。所以各個(gè)衛(wèi)生事務(wù)所在衛(wèi)生行政事業(yè)上發(fā)展并不均衡，各衛(wèi)生事務(wù)所的工作重心都不盡相同。

2.提出衛(wèi)生行政事業(yè)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和行政方針。衛(wèi)生行政事業(yè)深入到生活的方方面面，因?yàn)樘^于稀疏平常所以不易察覺，正如李廷安所說：“正因?yàn)樾l(wèi)生行政太普遍太平常了，好像空氣是很重要的一件東西，但是因?yàn)榭諝馓毡樘匠?，所以非到空氣不足呼吸困難的時(shí)候，往往反而忽略了空氣的重要一樣?！盵16]因此，歷來學(xué)界對(duì)衛(wèi)生行政工作的作用和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)都眾說紛紜。李廷安認(rèn)為：“評(píng)論衛(wèi)生行政及衛(wèi)生事業(yè)的成績(jī)?nèi)绾?，?yīng)看市民的疾病率是否減少？市民的死亡率是否減低才是合于科學(xué)的判斷。”[17]李廷安“期望減至千分之十五……但現(xiàn)在死亡率至低尚為千分之二十……尚因公共衛(wèi)生行政之措施未周。失于健康之維護(hù)。及羅病未得良好之醫(yī)藥而枉死者也?！盵18]李廷安在后來的任期間盡心盡力建設(shè)衛(wèi)生行政事業(yè)，取得了顯著的成效：“自建設(shè)衛(wèi)生行政，努力預(yù)防以后，已有顯著的挽救?！盵19]有了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之后，具體工作的執(zhí)行還需要有一個(gè)具體的方針和目標(biāo)，經(jīng)過深思熟慮李廷安確定了其衛(wèi)生局之行政方針為：“衛(wèi)生局確定之行政方針，為有系統(tǒng)地應(yīng)用最新醫(yī)藥的科學(xué)和技能，以預(yù)防及治療各種病癥，同時(shí)提倡身體上和精神上的健康，凡寓居上海市者，不分國(guó)別，無論貧富，一視同仁，使他們能夠日進(jìn)健康，增加快樂，促進(jìn)工作效率，并延長(zhǎng)壽命焉?！盵20]

3.提出衛(wèi)生行政的最高原則。衛(wèi)生行政工作項(xiàng)目繁雜、千頭萬緒，一直以來都缺少一個(gè)開展工作的行為準(zhǔn)則，李廷安在多年的行政工作中總結(jié)出了經(jīng)驗(yàn)。他認(rèn)為：“衛(wèi)生行政之最高原則。即為運(yùn)用與治療醫(yī)學(xué)預(yù)防醫(yī)學(xué)。在消極方面，抵抗各種疾病之侵害。在積極方面，謀人民健康程度之增高。不分貧富，無論國(guó)籍。俾能享受人生之樂趣。發(fā)揮為社會(huì)服務(wù)之效率，故為重要之福利行政?！盵21]同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)一切工作準(zhǔn)則都應(yīng)該系統(tǒng)有序地開展，避免人力物力重復(fù)浪費(fèi)。為了保證工作有序開展，他將應(yīng)做的工作分為七大類：普通行政、環(huán)境衛(wèi)生之改良、傳染病之管理、生命統(tǒng)計(jì)、衛(wèi)生教育、保健及醫(yī)藥之監(jiān)督與設(shè)施、衛(wèi)生試驗(yàn)。將工作梳理清楚后各部門各司其職，讓整個(gè)衛(wèi)生局都有序穩(wěn)定地運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.對(duì)上海衛(wèi)生行政建設(shè)提出意見。1935 年，李廷安前往歐洲各國(guó)考察衛(wèi)生行政工作，他考察的目的是“原欲借助他山，以資改進(jìn)我國(guó)城市衛(wèi)生行政之參考，故于參觀研究之時(shí)，基本觀念尤以是否適合我國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，以期不負(fù)此行之任務(wù)……認(rèn)識(shí)我國(guó)注重衛(wèi)生行政，努力民族復(fù)興之進(jìn)行?！盵22]考察期間他走訪了美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家。學(xué)習(xí)了大量的衛(wèi)生行政工作的經(jīng)驗(yàn)?；貒?guó)之后，他對(duì)上海的衛(wèi)生行政建設(shè)有了新的看法，首先他認(rèn)為上海的衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)設(shè)置比較完善：“甚合近代地方衛(wèi)生行政府之組織，并曾與若干專家作率直之討論，無不認(rèn)為適當(dāng)者；應(yīng)照原定計(jì)劃，促其完成”。[23]另外，李廷安也提出了一些建議，他認(rèn)為衛(wèi)生局內(nèi)部的職位分派應(yīng)重新調(diào)整，以適應(yīng)工作的變化：“應(yīng)再按照現(xiàn)況及此后業(yè)務(wù)之方針，重行編制，并補(bǔ)充相當(dāng)之人員，各專其職，各司其事，以使組織嚴(yán)密，而利工作之策動(dòng)?！盵24]他還建議在沒有成立衛(wèi)生事務(wù)所的地區(qū)盡快成立衛(wèi)生事務(wù)所：“尚有12 區(qū)之衛(wèi)生事務(wù)所，亦應(yīng)促成，以使全市區(qū)衛(wèi)生工作，得以普遍實(shí)施；而洋涇為浦東人口尤密之區(qū)，其衛(wèi)生事務(wù)所，尤有提前成立之必要?！盵25]他還指出了衛(wèi)生行政工作需要改進(jìn)的地方：“工作內(nèi)容，尚欠充實(shí)，且有許多應(yīng)辦而未辦之工作，例如保產(chǎn)、育嬰、社會(huì)衛(wèi)生教育、學(xué)校衛(wèi)生、家庭衛(wèi)生指導(dǎo)、疾病審視、健康檢查、癆病及花柳疾預(yù)防等，或僅辦理一小部分，或尚未辦理?！盵26]

5.提出學(xué)習(xí)西醫(yī)、不忘中醫(yī)的主張。近代以來，由于西醫(yī)的傳入，中西醫(yī)的沖突日漸激烈，中醫(yī)的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)遭受巨大的挑戰(zhàn)。1929 年，時(shí)任上海市衛(wèi)生局局長(zhǎng)的胡鴻基也在中央衛(wèi)生會(huì)議提出：“由衛(wèi)生部訂定中醫(yī)登記年限，即在若干年后，不再舉行中醫(yī)登記，在期限滿后，凡已領(lǐng)有執(zhí)照者，準(zhǔn)予繼續(xù)開業(yè)；無執(zhí)照者，由各該地方官嚴(yán)行取締……多設(shè)西醫(yī)學(xué)校，培植西醫(yī)人才，以為中醫(yī)減少之補(bǔ)充?！盵27]可以看出胡鴻基提倡西醫(yī)逐漸取代中醫(yī)，當(dāng)時(shí)這種觀點(diǎn)得到了很多政客和學(xué)者的擁護(hù)。在這樣的環(huán)境之下，李廷安并沒有被同化，他仍然堅(jiān)持中西醫(yī)不可偏廢其一。在《中外醫(yī)學(xué)史概論》中明確表達(dá)：“中醫(yī)有數(shù)千年歷史，不能不有部分之價(jià)值，吾人應(yīng)用科學(xué)方法，加以研究，合著存之，誤者去之，將新舊醫(yī)學(xué)，形成混一，創(chuàng)造我國(guó)之新醫(yī)學(xué)?！盵28]他身體力行地支持中醫(yī)，比如為中醫(yī)學(xué)院題詞，尊重中醫(yī)藥組織并且善待中醫(yī)藥人士等等，為中醫(yī)的發(fā)展起到了極大的推動(dòng)作用。

四、李廷安衛(wèi)生行政工作的評(píng)價(jià)

上海作為李廷安衛(wèi)生行政工作的重要一站，承載著他衛(wèi)生行政工作的精髓。受時(shí)代的影響，他的思想和當(dāng)時(shí)其他公共衛(wèi)生專家有相同之處，比如一樣重視公共衛(wèi)生教育。此外，其他公共衛(wèi)生專家就公民衛(wèi)生意識(shí)的培養(yǎng)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)權(quán)力的實(shí)施等問題與李廷安也有很多相同之處。

相比于其他專家的研究側(cè)重點(diǎn)和偏向，李廷安的獨(dú)特之處則體現(xiàn)在他衛(wèi)生行政工作涉及面很廣，對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)的衛(wèi)生行政，他設(shè)計(jì)了鄉(xiāng)村衛(wèi)生行政系統(tǒng)：“自中央起至鄉(xiāng)村止，成一整個(gè)之系統(tǒng)。中央設(shè)立衛(wèi)生部，總理全國(guó)衛(wèi)生行政，每省設(shè)省衛(wèi)生院（或名衛(wèi)生廳，衛(wèi)生處均可），縣設(shè)縣衛(wèi)生院，區(qū)設(shè)衛(wèi)生所，各村或數(shù)村設(shè)衛(wèi)生助理員。”[29]在學(xué)校行政方面，他和教育局成立第一屆學(xué)校衛(wèi)生人員訓(xùn)練班，“由教育局分令滬南、閘北、高橋等三區(qū)市立及已立案之私立中小學(xué)校校長(zhǎng)、事務(wù)主任、訓(xùn)育主任、體育教員、衛(wèi)生科教員等，必須出席聽講?！盵30]在勞工行政方面，李廷安認(rèn)為工廠衛(wèi)生包括“工廠衛(wèi)生設(shè)備之指導(dǎo)，工人體格檢查，缺點(diǎn)之矯正，疾病之治療，營(yíng)養(yǎng)之改良，女工工作之限度，職業(yè)病傳染病之預(yù)防。”[31]

但是，他的衛(wèi)生行政工作也有一些不足之處，比如，對(duì)于衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)建設(shè)不平衡的問題沒有給出具體的解決措施，只是回應(yīng)說：“經(jīng)費(fèi)支出，已在竭力籌劃當(dāng)可于最近期內(nèi)普竭待遇。”對(duì)于衛(wèi)生局內(nèi)部人手不足一人兼理多股事務(wù)的現(xiàn)象也沒有給出對(duì)策，還有對(duì)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員的權(quán)益保障問題也涉及較少。更多是當(dāng)時(shí)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等原因所造成的，單憑個(gè)人的力量難以解決，所以也并非李廷安一人之過。

李廷安在上海工作多年，為上海的公共衛(wèi)生事業(yè)打開了新局面，他的各項(xiàng)衛(wèi)生行政措施將上海的公共衛(wèi)生建設(shè)帶入了一個(gè)新的階段。同時(shí)他也是近代中國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的集大成者，他首次站在公共衛(wèi)生的角度去分析國(guó)計(jì)民生的問題，為國(guó)家的公共衛(wèi)生建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。衛(wèi)生行政工作需要國(guó)家的支持，但是民國(guó)時(shí)期中央政府不能有效地管轄地方，所以很多政策沒能得到推行。這是當(dāng)時(shí)衛(wèi)生行政工作的悲劇，也是民國(guó)時(shí)代的悲劇。