中國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系
——基于非典與新冠疫情期間政策量化對(duì)比分析

黃偉琨，楊劍

（安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230039）

在經(jīng)歷了許多次的公共危機(jī)事件后，我國(guó)的 公共危機(jī)治理體系已經(jīng)逐步完善，隨之而來，我國(guó)政府各部門之間的分布結(jié)構(gòu)與合作網(wǎng)絡(luò)也越來越復(fù)雜，如何準(zhǔn)確厘清既有治理體系中各部門之間的關(guān)系，已經(jīng)成為我國(guó)公共危機(jī)治理體系的一個(gè)重要議題。自2003年爆發(fā)非典型肺炎以來，我國(guó)政府以及大量學(xué)者開始反思和關(guān)注危機(jī)管理體系的建設(shè)。如何應(yīng)對(duì)和完善危機(jī)管理機(jī)制和組織的建設(shè)逐漸成為公共管理學(xué)者需要思考和回答的問題。早在1955年原衛(wèi)生部即頒布施行《傳染病管理辦法》，1989年頒布我國(guó)第一部《傳染病防治法》?？箵簟胺堑洹逼陂g，適時(shí)頒布施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和修訂后的《傳染病防治法》。此后，《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法規(guī)制度相繼頒布施行。其間，我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制迅速構(gòu)建完善，形成與應(yīng)急管理相關(guān)的16個(gè)國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以及覆蓋所有省級(jí)政府和絕大部分市、縣級(jí)政府的應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)。2004年，我國(guó)建成并啟用全球最大規(guī)模的傳染病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。2018年組建應(yīng)急管理部，調(diào)整設(shè)立國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)。2019年十九屆四中全會(huì)后，黨領(lǐng)導(dǎo)治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的組織重塑和職能重鑄加快推進(jìn)[1]。處于公共危機(jī)這種沒有硝煙的戰(zhàn)場(chǎng)上，只有加強(qiáng)危機(jī)管控機(jī)制創(chuàng)新，整合信息戰(zhàn)略資源，激發(fā)公民社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)等，才能實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)役”的技防與人防完美結(jié)合，從而構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的危機(jī)治理制度體系，推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化[2]。

目前學(xué)者們對(duì)于公共危機(jī)治理體系的研究基本歸結(jié)為對(duì)于整體治理體系的理論探究，即該如何改革與完善危機(jī)治理體系；或?qū)Σ煌w系框架的理論探究，即提出各種不同的且相對(duì)合理的治理體系結(jié)構(gòu)。而這些探究大多為文字上的理論研究，并沒有對(duì)其結(jié)合定量化的研究。之所以對(duì)機(jī)構(gòu)間關(guān)系的研究主要是定性的規(guī)范性研究，很重要的現(xiàn)實(shí)原因在于很難得到高質(zhì)量的社會(huì)關(guān)系數(shù)據(jù)[3]?；诖耍疚耐ㄟ^提取公共政策文本中的結(jié)構(gòu)性要素（發(fā)文機(jī)構(gòu)）來實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的定量化分析。

一、基本概念厘定

在公共危機(jī)治理方面，我國(guó)學(xué)者大多遵循以多主體相互合作為主，包括政府與政府之間、政府與非政府之間、政府與社會(huì)組織之間等。其中，劉霞和嚴(yán)曉認(rèn)為我國(guó)的公共危機(jī)治理體系是以政府為核心主導(dǎo)、第三部門組織化參與、企業(yè)制度化協(xié)同、上下互動(dòng)的高度開放型組織網(wǎng)絡(luò)[4]。常明杰[5]、王琳[6]、張勤[7]等學(xué)者都認(rèn)為我國(guó)公共危機(jī)治理體系需要從政府一元主體模式和“中心-邊緣”的同心圓治理模式向網(wǎng)絡(luò)合作治理模式轉(zhuǎn)型。這里所說的網(wǎng)絡(luò)，英文是network，而不是internet，也即這里我們所說的“網(wǎng)絡(luò)”指的是一種各機(jī)構(gòu)間聯(lián)系相對(duì)緊密，但又有著明顯界限的，具有極大彈性但又有所集中的，相對(duì)地位、資源、信息平等對(duì)稱的綜合性多機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)。

相對(duì)于科層制，網(wǎng)絡(luò)制結(jié)構(gòu)描繪了一種相對(duì)平等的關(guān)系。在這種關(guān)系中，各行為體在形式上是平等的。在制度層面，各行為體有平等的權(quán)利，任何一方都不能在未經(jīng)另一方同意的情況下約束對(duì)方，但這并不排除權(quán)力不對(duì)稱的可能性[8]。傳統(tǒng)的自上而下、等級(jí)森嚴(yán)的科層制雖然不必完全摒棄，它仍有它不可或缺的作用，但是我們至少可以發(fā)現(xiàn)和建立并真正推動(dòng)科層制之外的更具彈性、更加柔化、更有利于平等合作共同行動(dòng)的組織體系，那就是網(wǎng)絡(luò)制。這種體制具有的優(yōu)勢(shì)在于可以將現(xiàn)代化治理理論的作用充分地發(fā)揮出來，基于存在于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的各個(gè)機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)以及各機(jī)構(gòu)所形成的柔性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，治理理論將發(fā)揮其最大的效能。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，各個(gè)機(jī)構(gòu)、部門甚至是個(gè)人或者其他的任何一個(gè)主體都可以隨時(shí)隨地地進(jìn)行相互合作，從而實(shí)現(xiàn)管理的及時(shí)性、便利性，在面對(duì)隨時(shí)變化的未知危機(jī)事件時(shí)，其彈性化、靈活化的特點(diǎn)將成為極大優(yōu)勢(shì)。隨著時(shí)間的推移，這種網(wǎng)絡(luò)體系無疑將成為蓬勃發(fā)展的組織形式。

在各機(jī)構(gòu)關(guān)系方面，我國(guó)對(duì)于機(jī)構(gòu)間關(guān)系的界定一直比較模糊，一部分學(xué)者認(rèn)為僅僅政府機(jī)構(gòu)才能稱為機(jī)構(gòu)[9]。而另一部分人則認(rèn)為機(jī)構(gòu)不僅僅特指政府機(jī)關(guān)，還包括公民社會(huì)中的民間組織，比如非政府組織、公民自發(fā)組織的社會(huì)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織以及公民自發(fā)組織起來的各種運(yùn)動(dòng)等，又被稱為第三部門、公民社會(huì)組織等[10]。魏娜、范梓藤、孟慶國(guó)三位學(xué)者根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，將機(jī)構(gòu)間關(guān)系定義為不同治理機(jī)構(gòu)在公共事務(wù)治理過程中所形成的正式或非正式的互動(dòng)、博弈機(jī)制[11]。即機(jī)構(gòu)間關(guān)系不僅僅包括體制內(nèi)的府際關(guān)系，還應(yīng)包括體制外機(jī)構(gòu)與體制內(nèi)機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)關(guān)系。

本文考慮到政策本文計(jì)量的可操作性以及在面對(duì)重大公共危機(jī)時(shí)政策高度集中的特征，將機(jī)構(gòu)間關(guān)系定義為僅中央層面的政府機(jī)關(guān)以及一些群團(tuán)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)在公共危機(jī)治理過程中的正式或非正式的互動(dòng)、博弈機(jī)制。

二、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)間關(guān)于公共危機(jī)治理的互動(dòng)與合作是隨著政府機(jī)構(gòu)改革以及特定事件的發(fā)生而發(fā)展的。自2003年非典疫情暴發(fā)以后，我國(guó)政府開始重視對(duì)公共危機(jī)治理體系的機(jī)構(gòu)改革。直到新冠肺炎疫情之前，我國(guó)也經(jīng)歷了一系列局部的公共衛(wèi)生事件，相應(yīng)的，我國(guó)的公共危機(jī)治理能力也在逐步提高，此次新冠肺炎疫情的全面爆發(fā)正是一次對(duì)于治理能力的考驗(yàn)，因此，本文選擇非典型肺炎與新冠肺炎疫情為研究重點(diǎn)，來對(duì)比分析我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的內(nèi)在變化機(jī)制。

這兩次疫情都具有極強(qiáng)的代表性，時(shí)間持續(xù)久、影響范圍廣、傳播性極強(qiáng)等都是其成為代表性公共危機(jī)事件的原因，因此本文將2003年4月2日至2003年12月30日、2020年1月23日至2020年11月10日作為主要時(shí)間段，在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)疫情專題中搜集相關(guān)政策，在此基礎(chǔ)上結(jié)合中央政府網(wǎng)站及國(guó)家衛(wèi)健委、國(guó)家交通運(yùn)輸部等部門網(wǎng)站進(jìn)行對(duì)比補(bǔ)充，并遵循以下三點(diǎn)要求進(jìn)行篩選：第一，必須與“非典”和“新冠肺炎”兩次疫情高度相關(guān)，對(duì)一些邊緣化政策進(jìn)行去除；第二，以國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院相關(guān)部門出臺(tái)的政策為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方性政策進(jìn)行篩除；第三，主要選取一些確定性的、有具體操作方案的政策文本，例如相關(guān)法律法規(guī)、辦法、通知、意見、通告等類型，對(duì)一些案例、答復(fù)、試行方案等進(jìn)行去除，最終共獲得637份可用政策文本。

（二）研究方法

近些年來，我國(guó)學(xué)者通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析（Social Network Analysis）對(duì)各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域進(jìn)行深入研究。例如，陳欣通過分析“一帶一路”沿線國(guó)家科技合作的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，得出其網(wǎng)絡(luò)整體結(jié)構(gòu)、核心節(jié)點(diǎn)、拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)及高頻合作對(duì)的演化過程[12]；朱桂龍與程強(qiáng)通過分析我國(guó)產(chǎn)學(xué)研成果轉(zhuǎn)化政策主體的社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)，得出我國(guó)產(chǎn)學(xué)研成果轉(zhuǎn)化政策制定主體眾多，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模擴(kuò)大，核心節(jié)點(diǎn)影響力增強(qiáng)等結(jié)論[13]；高霞與陳凱華則基于復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)分析方法，研究我國(guó)ICT領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)形成的動(dòng)力學(xué)機(jī)制和結(jié)構(gòu)演化特征，并為決策者制定合理的產(chǎn)學(xué)合作政策和ICT產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略提供了理論依據(jù)[14]?？梢钥闯?，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于各類主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的研究中，這也為公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)型提供了重要的經(jīng)驗(yàn)性支撐。

本文將不同機(jī)構(gòu)間對(duì)于同一危機(jī)事件的聯(lián)合發(fā)文行為視為這兩個(gè)機(jī)構(gòu)間存在聯(lián)絡(luò)關(guān)系，以此構(gòu)建一個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系，利用Ucinet6軟件計(jì)算不同網(wǎng)絡(luò)關(guān)系間的密度和中心度，并繪制中國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖譜。之所以用密度和中心度來刻畫我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖譜，是因?yàn)橄鄬?duì)于其他指標(biāo)而言，中心度和密度更能準(zhǔn)確刻畫網(wǎng)絡(luò)的形態(tài)特征[15]。

具體而言，中心度與密度均是利用Ucinet6軟件并根據(jù)相應(yīng)公式計(jì)算得出的數(shù)據(jù)。二者都是對(duì)于整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的一種定量化描述，前者更傾向描述一個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的集中程度，對(duì)于某一個(gè)節(jié)點(diǎn)來說，中心度表示的是其在整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中處于何種地位，中心度越大則表示處于此節(jié)點(diǎn)位置的機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)體系中的地位越高。據(jù)此，將中心度的概念擴(kuò)大到整個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系中，中心度則演變?yōu)橹行膭?shì)，中心勢(shì)越大則表示整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)越集中，集權(quán)程度越高。與之相反，中心勢(shì)越低則表示整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)由多個(gè)節(jié)點(diǎn)所控制，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系更加多元化。后者則傾向于描述的是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中各個(gè)節(jié)點(diǎn)間的關(guān)聯(lián)程度，密度越大則表示此網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系中各節(jié)點(diǎn)間的聯(lián)系越緊密，密度越小則表示在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中各節(jié)點(diǎn)間相互聯(lián)系的占比越小，幾乎都處于獨(dú)立狀態(tài)，整體網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)分散形態(tài)。

最后，為了進(jìn)一步對(duì)我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)進(jìn)行分析和解讀，本文基于中心勢(shì)和密度，建立一個(gè)二維分類圖，用以表示不同的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型。

如圖1所示，第一類為多元分散型，其表現(xiàn)特征為網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)與網(wǎng)絡(luò)密度都較低，即機(jī)構(gòu)間集權(quán)性質(zhì)和聯(lián)系程度都較低；第二類為集權(quán)分散型，其表現(xiàn)特征為網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)較高而網(wǎng)絡(luò)密度較低，即機(jī)構(gòu)間集權(quán)性質(zhì)較高，而聯(lián)系程度較低；第三類為多元緊密型，其表現(xiàn)特征為網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)較低而網(wǎng)絡(luò)密度較高，即機(jī)構(gòu)間集權(quán)性質(zhì)較低，而聯(lián)系程度較高；第四類為集權(quán)緊密型，其表現(xiàn)特征為網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)和網(wǎng)絡(luò)密度都較高，即機(jī)構(gòu)間集權(quán)性質(zhì)和聯(lián)系程度都較高。

圖1 公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系類型

三、公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系對(duì)比分析

（一）政策文本描述性分析

在本文篩選出的共637份政策文本中，由某個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)出臺(tái)的政策本文數(shù)量為502份，由兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文的政策本文數(shù)量為135份。其中非典型肺炎時(shí)期共182份政策文本數(shù)據(jù)，新型冠狀病毒肺炎時(shí)期共455份政策文本數(shù)據(jù)。在這兩個(gè)時(shí)期中，政策文本和發(fā)文機(jī)構(gòu)在數(shù)量上呈現(xiàn)明顯的非均衡分布（見表1、表2）。

其中，表1為非典型肺炎期間的政策發(fā)文機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)。表1顯示由黨中央部門機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)布的部門規(guī)范性文件和部門工作文件數(shù)量最多，達(dá)到91.6%。由國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件雖然數(shù)目較少，但是這些文件都是級(jí)別較高的綱領(lǐng)性文件，統(tǒng)領(lǐng)公共危機(jī)期間政策目標(biāo)的基本方向。由最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的司法解釋相對(duì)較少，僅僅只有1份文件。在182份政策文件中，有5份是由群團(tuán)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的相關(guān)團(tuán)體規(guī)定和行業(yè)規(guī)范。

表2為新型冠狀病毒肺炎期間的政策發(fā)文機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)。與表1結(jié)構(gòu)相似，表2顯示由黨中央部門機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)布的部門規(guī)范性文件和部門工作文件數(shù)量最多，占據(jù)總發(fā)文數(shù)的比例達(dá)到了90.8%。與非典型肺炎時(shí)期相同，由國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件也是級(jí)別較高的、數(shù)量較少的綱領(lǐng)性文件。由全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的法律文件和最高法、最高檢發(fā)布的司法解釋和兩高工作文件數(shù)量也較少，一共9份文件。由群團(tuán)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的團(tuán)體規(guī)定和行業(yè)規(guī)范一共7份文件。

表1 非典疫情期間政策分布

表2 新冠肺炎疫情期間政策分布

對(duì)比來看，新冠肺炎疫情期間我國(guó)政府相較于非典型肺炎期間作出的改變比較明顯。首先，從政策數(shù)量上來看，大幅提升，說明政府對(duì)于公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)更加全面、細(xì)致。其次，從聯(lián)合發(fā)文占總發(fā)文數(shù)的比例來看，新冠肺炎疫情期間比例大幅增長(zhǎng)，從12.7%增加至24.6%，這表明政府各部門在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)更加密切，也從側(cè)面說明了我國(guó)公共危機(jī)治理體系網(wǎng)絡(luò)的成熟化。

（二）公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)階段對(duì)比分析

本文通過Ucinet6軟件計(jì)算出不同機(jī)構(gòu)在不同時(shí)間里的合作網(wǎng)絡(luò)的密度和中心勢(shì)，并進(jìn)一步使用NetDraw軟件處理不同發(fā)文機(jī)構(gòu)間的矩陣關(guān)系，繪制出“非典”時(shí)期和“新冠肺炎”時(shí)期中央層面不同治理機(jī)構(gòu)間的網(wǎng)絡(luò)圖譜（如圖2、圖3）。兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)圖譜中每個(gè)單獨(dú)的方塊代表一個(gè)獨(dú)立的治理機(jī)構(gòu)，兩個(gè)治理機(jī)構(gòu)之間存在連線則代表這兩個(gè)機(jī)構(gòu)間存在聯(lián)合發(fā)文行為，并且連線越粗代表兩個(gè)機(jī)構(gòu)間聯(lián)系越緊密，即聯(lián)合發(fā)文數(shù)量越多，每個(gè)方塊的大小則由中介中心性（Betweenness）來決定，其表示的含義為經(jīng)過某個(gè)節(jié)點(diǎn)的最短路徑數(shù)目，即方塊越大代表此機(jī)構(gòu)與別的機(jī)構(gòu)的聯(lián)系程度越頻繁，在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中起到中介的作用。本文通過計(jì)算兩次疫情期間的網(wǎng)絡(luò)密度與網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)，并結(jié)合2003年和2018年政府機(jī)構(gòu)改革，得出我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系特征及變化。

圖3 新型冠狀病毒肺炎期間公共政策制定機(jī)構(gòu)間合作網(wǎng)絡(luò)

1.非典型肺炎期間公共政策制定機(jī)構(gòu)間合作網(wǎng)絡(luò)

根據(jù)圖2和表1可以看出，非典型肺炎期間發(fā)布的政策共有182份，其中單獨(dú)發(fā)文數(shù)為159份，聯(lián)合發(fā)文數(shù)為23份。此次疫情可謂我國(guó)發(fā)生的第一次具有重大影響的傳染性疫情，政策部門在應(yīng)對(duì)此次疫情時(shí)，初期的反應(yīng)速度較慢，隨著疫情的發(fā)展而逐步作出相應(yīng)反應(yīng)。因此，可以看出本次疫情政策發(fā)布機(jī)構(gòu)占據(jù)中心地位的是原衛(wèi)生部，主要因本次疫情中的大部分政策都是為了抑制疫情傳播而出臺(tái)。與其聯(lián)合發(fā)文的機(jī)構(gòu)主要包括財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部以及原交通部，他們發(fā)文目的是為了維持社會(huì)穩(wěn)定，保障民生。

圖2 非典型肺炎期間公共政策制定機(jī)構(gòu)間合作網(wǎng)絡(luò)

非典型肺炎期間的公共政策制定機(jī)構(gòu)間合作網(wǎng)絡(luò)的密度為0.063，中心勢(shì)為0.424，密度相對(duì)來說比較低，而中心勢(shì)相對(duì)較高，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)我國(guó)政府初次面對(duì)重大疫情公共危機(jī)，故在面對(duì)此次疫情時(shí)，我國(guó)政府采取高度集權(quán)的管理方式，各個(gè)部門機(jī)構(gòu)間聯(lián)動(dòng)相對(duì)較弱。

2.新型冠狀病毒肺炎期間公共政策制定機(jī)構(gòu)間合作網(wǎng)絡(luò)

相比上一階段，新冠肺炎疫情期間發(fā)布的與疫情高度相關(guān)的政策文件數(shù)量呈現(xiàn)巨大增長(zhǎng)，共發(fā)布了455份政策文件，其中單獨(dú)發(fā)文數(shù)為343份，聯(lián)合發(fā)文數(shù)為112份。這不僅與此次疫情的傳播能力、持續(xù)時(shí)間有關(guān)，更與疫情的全球化相關(guān)。如何做好常態(tài)下對(duì)境外疫情的防控成為此次疫情的防控重點(diǎn)。因此，中國(guó)民用航空局、國(guó)家移民管理局、外交部在圖譜中的節(jié)點(diǎn)較大。

從其網(wǎng)絡(luò)圖譜中可以看出，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)占據(jù)主導(dǎo)的地位，財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部緊隨其后。此次疫情整合了原衛(wèi)生部以及國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)職能的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)起到統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，在疫情初期，整個(gè)社會(huì)處于“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)，醫(yī)療資源極度缺乏，人民情緒不穩(wěn)定，此時(shí)就需要科層制的治理手段，由一個(gè)總領(lǐng)部門來統(tǒng)一規(guī)劃資源，按部就班，井井有條，從而使資源得到合理、充分運(yùn)用，群眾在大環(huán)境的影響下情緒逐步穩(wěn)定并自覺參與到防疫工作中。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，圖譜存在“應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制”這一機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)。這一特殊機(jī)構(gòu)在圖譜中雖然并未與其他機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)產(chǎn)生任何連接，但并不代表其只是一個(gè)單獨(dú)的發(fā)文機(jī)構(gòu)。它是由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)牽頭建立的，成員單位共32個(gè)部門。聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)，明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力[16]。在疫情期間，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制共發(fā)文78次，其中有11篇屬于國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件，9篇部門工作文件，58篇部門規(guī)范性文件，從發(fā)文機(jī)構(gòu)層次上可以看出，此機(jī)制涉及部門層次眾多，具有較高的靈活性，滿足了張仲權(quán)提出的建立公共危機(jī)管理快速反應(yīng)機(jī)制這一要求[17]。它可以在危機(jī)事件發(fā)生后果斷采取措施，利用各種社會(huì)資源，及時(shí)控制事態(tài)蔓延，迅速恢復(fù)正常秩序。

新型冠狀肺炎期間，公共政策制定機(jī)構(gòu)間合作網(wǎng)絡(luò)的密度為0.098，中心勢(shì)為0.392。相較于非典型肺炎期間，網(wǎng)絡(luò)密度相對(duì)較高，網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)相對(duì)較低，這說明我國(guó)政府在面對(duì)突發(fā)疫情時(shí)所發(fā)布的政策相對(duì)靈活，各部門間聯(lián)系越來越緊密，且集權(quán)性質(zhì)相對(duì)削弱。不論是從政策覆蓋面，還是政府面對(duì)疫情的反應(yīng)速度，各部門間的聯(lián)動(dòng)合作都有較大改善。因此，可以看出我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系越來越完善、合理。

四、結(jié)論與展望

（一）結(jié)論

根據(jù)以上分析與討論，本文以2003年非典型肺炎疫情和2020年新冠肺炎疫情時(shí)期共637份政策文本為數(shù)據(jù)樣本，將其按照發(fā)文層次、發(fā)文機(jī)構(gòu)及發(fā)文數(shù)量進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)并對(duì)比分析，同時(shí)通過NetDraw軟件繪制的網(wǎng)絡(luò)圖譜直觀的分析兩個(gè)不同時(shí)期的危機(jī)治理體系結(jié)構(gòu)，得出其網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)和網(wǎng)絡(luò)密度等相關(guān)數(shù)據(jù)，從而總結(jié)出以下結(jié)論：

1.我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型由集權(quán)分散型向多元緊密型轉(zhuǎn)變

從圖1和表3可以看出，在非典型肺炎期間，我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系屬于模式Ⅱ，集權(quán)分散型，其網(wǎng)絡(luò)密度為0.063，網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)為0.424，節(jié)點(diǎn)平均距離為1.930，其表示的具體含義為各個(gè)機(jī)構(gòu)間達(dá)成合作的最短平均路徑，這項(xiàng)數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)共同反映了機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的集權(quán)程度。在新冠肺炎期間，我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系則屬于模式Ⅲ，多元緊密型，其網(wǎng)絡(luò)密度為0.098，相較非典型肺炎期間上升一些，表明我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間的聯(lián)系程度越來越高。而在此期間，機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)為0.392，相較非典型肺炎期間下降一些，表明我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間的集權(quán)程度有所下降，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系向多元型轉(zhuǎn)變，同樣的，此期間的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)平均距離為2.090，相較非典期間有所增加，也可以佐證這一轉(zhuǎn)變。

表3 我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)特征

2.我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系呈現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢(shì)

表3顯示，新冠肺炎期間的發(fā)文數(shù)量為455份，相較非典型肺炎期間的182份，大幅度上升。同樣的，在不考慮機(jī)構(gòu)改革與變遷的情況下，參與到我國(guó)公共危機(jī)治理體系的機(jī)構(gòu)數(shù)量也呈現(xiàn)大幅增加的狀態(tài)，從非典型肺炎期間的46個(gè)治理機(jī)構(gòu)發(fā)展到新冠肺炎期間的80個(gè)治理機(jī)構(gòu)。這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)都表明我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系正呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。

對(duì)比這兩次重大疫情來看，增加的機(jī)構(gòu)多為一些群團(tuán)組織與行業(yè)協(xié)會(huì)，例如中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、全國(guó)老齡工作委員會(huì)、全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)以及全國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)等，主要原因是我國(guó)政府在面對(duì)這種重大疫情時(shí)，更加注重社會(huì)團(tuán)體所發(fā)揮的作用。同時(shí)，一些銀行、證券機(jī)構(gòu)也有所增加，比如中國(guó)進(jìn)出口銀行、上海證券交易所、深圳證券交易所等，這些機(jī)構(gòu)是由于新冠肺炎疫情持續(xù)時(shí)間久，對(duì)經(jīng)濟(jì)影響較深而增加的。還有一些對(duì)外機(jī)構(gòu)也呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，比如外交部、國(guó)家外匯管理局、國(guó)家移民管理局等，這是因新冠肺炎疫情的全球化所造成的。

綜合來看，在經(jīng)歷了非典和新冠肺炎疫情之后，我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫眢w系優(yōu)勢(shì)，集中了更多可用力量，參與到危機(jī)治理中來。

3.我國(guó)公共危機(jī)治理體系法制化治理加強(qiáng)，機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)核心向黨委領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變

從圖2中可以發(fā)現(xiàn)，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳單獨(dú)聯(lián)合發(fā)文，并未參與整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，但這并不代表這兩個(gè)發(fā)文機(jī)構(gòu)不重要，相反的，二者作為具有統(tǒng)籌性的治理機(jī)構(gòu)，對(duì)于整個(gè)治理體系具有全局指導(dǎo)性。同樣的，圖3中中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、中央軍委與國(guó)務(wù)院也獨(dú)立于整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)單獨(dú)聯(lián)合發(fā)文，統(tǒng)籌規(guī)劃整個(gè)治理體系機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。對(duì)比來看，從中共中央辦公廳到中共中央委員會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的核心已發(fā)生變化，從黨委間接領(lǐng)導(dǎo)，政府統(tǒng)一指揮向黨委直接領(lǐng)導(dǎo)，部門聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變[18]，黨的領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)。

更加深入地觀察發(fā)文機(jī)構(gòu)的發(fā)文層級(jí)和數(shù)量，可以發(fā)現(xiàn)新冠肺炎期間類似國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等行政級(jí)別較高的機(jī)構(gòu)發(fā)文數(shù)量變多，并且最高檢與最高法也從非典疫情期間的單獨(dú)聯(lián)合發(fā)文轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，相關(guān)法律文件也相應(yīng)增多，這也是我國(guó)堅(jiān)持依法治國(guó)的必然。

4.我國(guó)公共危機(jī)治理體系各機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系正處于合理演變中

在這兩次相隔17年的疫情危機(jī)治理歷程中，每個(gè)獨(dú)立的治理機(jī)構(gòu)都治理著各自相應(yīng)的范圍，他們?cè)谧约旱念I(lǐng)域中都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但由于危機(jī)的公共性，這些機(jī)構(gòu)不可能在治理網(wǎng)絡(luò)中獨(dú)立存在，因此，他們又依據(jù)危機(jī)治理中的相關(guān)性彼此聯(lián)系在一起，形成錯(cuò)綜復(fù)雜的合作關(guān)系。從公共危機(jī)的內(nèi)在特性來分析，職能有所差異的治理機(jī)構(gòu)在遇到公共危機(jī)事件時(shí)，特別是涉及各領(lǐng)域間的問題時(shí)，各個(gè)機(jī)構(gòu)間的聯(lián)合與協(xié)同是必然的發(fā)展趨勢(shì)。如交通運(yùn)輸部與國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)之間的聯(lián)系會(huì)相當(dāng)緊密，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間通過控制人員流動(dòng)傳播展開合作，從而達(dá)到有效控制疫情的目的。盡管我國(guó)公共危機(jī)治理體系發(fā)展十分迅速，但是新的危機(jī)隨時(shí)會(huì)來，這種危機(jī)形勢(shì)大都沒有前車之鑒，照搬照用先前的管理方式行不通。由于危機(jī)事件的不確定性與緊急性，不同職能與不同管轄領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)主體之間相互合作的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)便成為解決危機(jī)的必然選擇[19]。

從整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來看，占據(jù)重要角色的機(jī)構(gòu)主要為國(guó)務(wù)院組成部門或國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)等層級(jí)較為接近的部委機(jī)構(gòu)。對(duì)比這兩次具有代表性的重大疫情，隨著時(shí)間的推移，由于危機(jī)的影響范圍不同、持續(xù)時(shí)間不同以及我國(guó)政府的機(jī)構(gòu)改革等因素，我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)正在逐步向合理化演變。從非典型肺炎期間的低密度、高中心勢(shì)到新冠肺炎病毒疫情期間的高密度、低中心勢(shì)的變化，可以看出，我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系已經(jīng)從最初的高度集權(quán)、低網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展到適當(dāng)集權(quán)、高度網(wǎng)絡(luò)化的狀態(tài)。這樣一種演化過程更加表明我國(guó)公共危機(jī)治理體系機(jī)構(gòu)間關(guān)系在一次次的未知危機(jī)的考驗(yàn)下，正逐步向合理網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，擺脫原有單一政府的簡(jiǎn)單管理。

（二）展望

1.我國(guó)公共危機(jī)治理體系尚未形成權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)、優(yōu)化協(xié)同、一核多元的合作治理結(jié)構(gòu)

在經(jīng)歷了非典與新冠肺炎兩次重大疫情危機(jī)之后，我國(guó)公共危機(jī)治理體系已發(fā)生巨大變革，特別是在此次新冠肺炎疫情的驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)公共危機(jī)治理體系變得更加完善。然而，公共危機(jī)治理體系，不僅包括政府與政府之間、政府與社會(huì)組織之間，還包括政府與公民之間的協(xié)同合作。隨著社會(huì)發(fā)展，公共危機(jī)的不確定性越來越強(qiáng)烈，復(fù)雜性也隨之增加，在面對(duì)這些未知的困難事件時(shí)，僅僅依靠政府機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化合作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我們需要建立一個(gè)由中央-區(qū)域-地方三個(gè)層次的多元治理機(jī)構(gòu)組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系，并且，在每個(gè)層次的危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)中都需要設(shè)置該層次的決策核心機(jī)構(gòu)，設(shè)定無爭(zhēng)議的、清晰的機(jī)構(gòu)形式及職能，以此來整合該層次治理網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)成員組織間的配合行動(dòng)[20]。在此治理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系中，各級(jí)機(jī)構(gòu)在履行自我職能的同時(shí)還需要和廣大社會(huì)組織以及公民進(jìn)行全方位、立體化的聯(lián)絡(luò)，從而在整個(gè)社會(huì)中形成一張松弛有度、層次分明的合作網(wǎng)絡(luò)，時(shí)刻準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)未知的公共危機(jī)事件。

2.群團(tuán)組織與行業(yè)協(xié)會(huì)尚未充分發(fā)揮應(yīng)有作用

在本次新冠肺炎疫情事件中，公民對(duì)于韓紅個(gè)人組建的慈善組織和對(duì)武漢紅十字會(huì)的情感態(tài)度上表現(xiàn)出了巨大差異，這主要是由于民眾多年來對(duì)于官辦慈善機(jī)構(gòu)的不信任情緒的累積[21]。這一事例表明群團(tuán)組織與行業(yè)協(xié)會(huì)仍然缺乏與各危機(jī)網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)及公民之間的良好溝通。

在目前的公共危機(jī)治理體系中，群團(tuán)組織與行業(yè)協(xié)會(huì)相較于非典時(shí)期所發(fā)揮的作用已經(jīng)變得更加突出，發(fā)文數(shù)量有所增加，但在整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中所占有的比例仍十分渺小。公共危機(jī)所涉及的機(jī)構(gòu)廣泛性，一核多元的合作治理結(jié)構(gòu)是未來發(fā)展的必然，任何機(jī)構(gòu)組織都發(fā)揮其不可或缺的作用，因此我國(guó)在未來的公共危機(jī)治理體系建設(shè)中，務(wù)必重視群團(tuán)組織與行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。

本文通過對(duì)中央層面機(jī)構(gòu)政策發(fā)文進(jìn)行量化分析，并統(tǒng)計(jì)測(cè)量各機(jī)構(gòu)間的密度與中心勢(shì)從而更加深入的探究我國(guó)公共危機(jī)治理體系中機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)關(guān)系，或能為今后研究和改進(jìn)我國(guó)公共危機(jī)治理體系提供新的研究方式。