數(shù)字政府視域下政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法治化路徑研究

孫森，宣頔

(常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164)

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力若干重大問題的決定》，其中在“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度”這一部分提出了要“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”[1]。這一提法是黨中央站在國(guó)家政策層面對(duì)數(shù)據(jù)作為第五生產(chǎn)要素為推動(dòng)信息社會(huì)發(fā)展所起作用的充分肯定。政務(wù)數(shù)據(jù)開放在信息技術(shù)學(xué)界、政策管理學(xué)界已受到廣泛關(guān)注并有相關(guān)研究，但在法學(xué)理論界與實(shí)務(wù)界的研究還處于初步探索階段，而我國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶規(guī)模在世界處于遙遙領(lǐng)先的地位，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)潛力巨大。一方面，政府、企業(yè)、個(gè)人活動(dòng)高度數(shù)據(jù)化，政府擁有著海量數(shù)據(jù)，李克強(qiáng)總理曾指出，“目前我國(guó)80%以上的信息數(shù)據(jù)資源掌握在各級(jí)政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)”[2]；另一方面，政府擁有的數(shù)據(jù)資源豐富多樣，已經(jīng)成為當(dāng)前智慧型政府建設(shè)、科學(xué)決策以及促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。為了打好數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)，政務(wù)數(shù)據(jù)開放必須要先實(shí)現(xiàn)法治化和規(guī)范化。

不難發(fā)現(xiàn)，政務(wù)數(shù)據(jù)開放在我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中居于重要地位。從2015年國(guó)務(wù)院提出要“推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”“深化應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)”[3]，到2017年中共中央政治局集體學(xué)習(xí)國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略時(shí)，習(xí)近平總書記提出要“運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平”等理念，再到2021年6月10日通過的《數(shù)據(jù)安全法》中對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放進(jìn)行了專章規(guī)定①，都體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的重視。但從目前的理論研究來看，傳統(tǒng)的公眾知情權(quán)理論，抑或國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)理論似乎已經(jīng)沒辦法解釋政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度運(yùn)行中所遇到的困境，是否需要以一種新的視角來夯實(shí)該制度的理論基礎(chǔ)是當(dāng)前制度建設(shè)的關(guān)鍵所在；同時(shí)，從政務(wù)數(shù)據(jù)開放的實(shí)踐來看，“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”問題嚴(yán)重，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬模糊，開放準(zhǔn)備度不足，頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏，開放到利用的轉(zhuǎn)化率低等問題，使得政務(wù)數(shù)據(jù)開放在運(yùn)行過程中面臨巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，目前國(guó)家層面尚無專門針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的單行法律，已有規(guī)范僅是將數(shù)據(jù)開放同政務(wù)公開、政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)進(jìn)行融合，其雖有原則性規(guī)定，但內(nèi)容空泛?jiǎn)伪。y以對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放起到實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)和約束作用[4]。基于此，本文欲從數(shù)據(jù)開放的規(guī)范供給、主體責(zé)任、監(jiān)管治理以及安全保護(hù)等方面，通過法治化的路徑研究對(duì)我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的完善提出建議。

二、政府信息公開與政務(wù)數(shù)據(jù)開放之辨析

《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)中對(duì)“政府信息”的概念作了明確規(guī)定，它是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息②。學(xué)界也主要從其主體、客體、對(duì)象等方面對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行界定。而對(duì)于“政務(wù)數(shù)據(jù)”的概念目前并沒有明確的規(guī)定，即便剛通過的《數(shù)據(jù)安全法》中設(shè)有專章規(guī)定的“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放”部分也未對(duì)“政務(wù)數(shù)據(jù)”進(jìn)行定義，僅在該法第3條對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了籠統(tǒng)性的規(guī)定③。但學(xué)界對(duì)此則有不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)有制度框架下，政府信息定義可以涵蓋政府?dāng)?shù)據(jù)，可以在《條例》中進(jìn)一步完善政府信息的定義，將政府信息公開對(duì)象延伸到政府?dāng)?shù)據(jù)[5]。第二種觀點(diǎn)基本上可以說是在“政府信息”的概念基礎(chǔ)之上對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)”進(jìn)行的定義，例如沈亞平認(rèn)為可將其定義為“國(guó)家機(jī)關(guān)及經(jīng)法律授權(quán)行使公共管理職能的各類社會(huì)組織依照法律規(guī)定向公眾公開其所掌握的、用于記錄與公共利益密切相關(guān)的各類事實(shí)的物理符號(hào)”[6]。宋華琳認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)“意指行政主體在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源”，而對(duì)應(yīng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放也就是指“行政主體面向公民、法人和其他組織提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為”[7]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放完全屬于兩個(gè)不同的范疇，有學(xué)者并不贊成將政府?dāng)?shù)據(jù)開放視為政府信息公開的升級(jí)[8]；政府?dāng)?shù)據(jù)是政府掌握的原始的未經(jīng)加工的數(shù)據(jù)[9]，而政府公開的信息則帶有加工成分，是具有某些目的性導(dǎo)向的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

從我國(guó)實(shí)際情況來看，政府信息公開與政務(wù)數(shù)據(jù)開放均屬于我國(guó)政務(wù)公開大概念下的子系統(tǒng)，二者在立法上并不存在本質(zhì)差別。若要究其差別，可能在制度正當(dāng)性基礎(chǔ)方面，政府信息公開制度更多的是保障公民知情權(quán)，而政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度涉及的不僅僅是知情權(quán)，也應(yīng)超越知情權(quán)，更強(qiáng)調(diào)的是一種對(duì)“物”的用益權(quán)(rights to use)，指對(duì)政府收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)：傳統(tǒng)物權(quán)體系下的再定位

數(shù)據(jù)因其本身“無形”的特征而與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的客體相似，但并不能想當(dāng)然地將其歸類于知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體。同時(shí)，數(shù)據(jù)大多數(shù)情況下也僅僅是一種客觀存在，并沒有體現(xiàn)出數(shù)據(jù)提供者的創(chuàng)造性思維，而政府信息絕大多數(shù)包含了政府機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)的加工處理，附有數(shù)據(jù)收集者的創(chuàng)造性智力成果?！墩?wù)信息資源共享管理暫行辦法》雖對(duì)“政府信息資源”進(jìn)行了專門定義④，但不論怎么說，信息是數(shù)據(jù)的內(nèi)容，數(shù)據(jù)是信息的形式，無法將數(shù)據(jù)和信息完全抽離出來抽象地討論數(shù)據(jù)上的權(quán)利[10]。數(shù)據(jù)之無形性和非獨(dú)占性的特征并不否定其具有民事權(quán)利客體所應(yīng)當(dāng)具備的獨(dú)立性和財(cái)產(chǎn)性。同時(shí)，也正是因?yàn)槠涮烊痪哂猩a(chǎn)價(jià)值性、技術(shù)可控性和客觀獨(dú)立性等特征，符合法律評(píng)價(jià)上的“有用之物”“為我之物”和“自在之物”的特征，而得以成為法律關(guān)系的客體，并受到特定權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系的制約。

基于傳統(tǒng)物權(quán)體系規(guī)范，物權(quán)所有權(quán)的一元結(jié)構(gòu)并不適合數(shù)據(jù)權(quán)的發(fā)展，因而需要對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬進(jìn)行再定位，以便進(jìn)一步回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)歸誰所有、政務(wù)數(shù)據(jù)能否交易和流通等諸如此類在政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度運(yùn)行過程中亟須思考的重要命題。審視政務(wù)數(shù)據(jù)的形態(tài)，可以發(fā)現(xiàn)，其與傳統(tǒng)物權(quán)形態(tài)并不相同，不論是從權(quán)利主體還是權(quán)利內(nèi)容來看，政務(wù)數(shù)據(jù)均具有比傳統(tǒng)法律關(guān)系客體之一的物更為復(fù)雜的權(quán)利屬性。在對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)時(shí)，不宜簡(jiǎn)單地套用傳統(tǒng)的物權(quán)規(guī)范，將數(shù)據(jù)所有權(quán)絕對(duì)化，更不能將數(shù)據(jù)所有權(quán)賦予一個(gè)主體完全擁有，由其自由處分[11]。有學(xué)者提出，可以借鑒“自物權(quán)—他物權(quán)和著作權(quán)—鄰接權(quán)”的權(quán)利分割模式，設(shè)定數(shù)據(jù)原發(fā)者的數(shù)據(jù)所有權(quán)與數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)用益權(quán)的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)財(cái)產(chǎn)利益的均衡分配[12]。雖然政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利屬性比較復(fù)雜，一些重大問題也需要充分論證，但其作為一種新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利，已是法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的普遍共識(shí)[13]。這種新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利已不僅僅體現(xiàn)為對(duì)“物”的控制，而更注重對(duì)“物”的有效利用所帶來的收益。對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)開放來說，就是關(guān)注政府部門開放的數(shù)據(jù)能否被有效利用的問題。

四、政務(wù)數(shù)據(jù)開放的理論基礎(chǔ)

良好的制度運(yùn)行需要有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)作為支撐，該理論基礎(chǔ)也是其正當(dāng)性和合法性的重要保證，并推動(dòng)著該項(xiàng)制度向著可持續(xù)發(fā)展的道路前行。目前學(xué)界普遍認(rèn)為，政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的理論基礎(chǔ)主要包括公眾知情權(quán)理論和國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，但隨著國(guó)內(nèi)外關(guān)于數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)治理研究的深化，實(shí)際上在政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度下還存在著一種理論基礎(chǔ)，就是公私合作治理理論，這種理論不論是從宏觀的行政法體系來看，還是從單一的數(shù)據(jù)開放角度來看，都是政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度下的一項(xiàng)重要理論基礎(chǔ)。

(一)私主體視角：公眾知情權(quán)理論

政務(wù)數(shù)據(jù)開放的主要內(nèi)容為公共數(shù)據(jù)，而公共數(shù)據(jù)開放首先依托的是既有的政府信息公開制度，它是政府信息公開的自然延伸。而政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)便是滿足和保障公眾對(duì)政府行為和公共事務(wù)的知情權(quán)，需在一定程度上保障公共信息無障礙地流通和使用，并給予社會(huì)主體以穩(wěn)定的預(yù)期和監(jiān)督能力[14]。有學(xué)者認(rèn)為政務(wù)數(shù)據(jù)開放是政府信息公開的升級(jí)版，因?yàn)檎?wù)數(shù)據(jù)開放制度與政府信息公開制度在理論本源上是相通的，政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)實(shí)際上也為政務(wù)數(shù)據(jù)開放的合法性提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但從地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐來看，僅僅依賴國(guó)家的政策性指令會(huì)導(dǎo)致該制度缺乏穩(wěn)定的理論基礎(chǔ)，從而使政務(wù)數(shù)據(jù)開放無法在已有的政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)上證明其正當(dāng)性。更有學(xué)者指出，知情權(quán)是政府信息公開最重要的權(quán)利基礎(chǔ)和理論依據(jù)，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放源于大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)，其不存在權(quán)利基礎(chǔ)，個(gè)人請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)也不是數(shù)據(jù)開放的制度核心[15]。正因如此，在政務(wù)數(shù)據(jù)開放無法依賴公眾知情權(quán)理論基礎(chǔ)的情況下，有必要從另外一個(gè)視角去研究政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的理論基礎(chǔ)。

(二)公主體視角：國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)理論

政務(wù)數(shù)據(jù)開放可分為兩種類型：一種是以公共服務(wù)為目的的公共開放，另一種是商業(yè)化運(yùn)營(yíng)下的市場(chǎng)開放，這種市場(chǎng)化的開放在法律屬性上被認(rèn)定為國(guó)有財(cái)產(chǎn)。國(guó)有財(cái)產(chǎn)理論認(rèn)為在非公眾生產(chǎn)生活必需，也非政府履行公職必需上，除了政府之外，其他主體均無權(quán)直接使用、收益和處分國(guó)有私產(chǎn)。事實(shí)上，國(guó)有私產(chǎn)一詞并不能簡(jiǎn)單理解為屬于國(guó)家的私有利益，并且也不存在國(guó)家公共利益與私有利益之分，最終的受益主體仍是社會(huì)公眾，唯一不同的是受益的方式屬于直接受益還是間接受益。我國(guó)一些地方性法規(guī)中就將公共數(shù)據(jù)資源納入國(guó)有資產(chǎn)體系管理，此舉既能有效防止數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)和閑置，也提高了數(shù)據(jù)資源的轉(zhuǎn)化利用率。國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)理論為政務(wù)數(shù)據(jù)市場(chǎng)化開放提供了重要的理論基礎(chǔ)，也進(jìn)一步填補(bǔ)了以公共服務(wù)為目的的公共開放無法依賴公眾知情權(quán)的理論空洞。

目前的政務(wù)數(shù)據(jù)開放模式大多是主動(dòng)公開為主，以申請(qǐng)公開為輔，類似于政府信息公開的基本原則。從這樣的開放模式可以看出，并非所有的政務(wù)數(shù)據(jù)均會(huì)開放，即便是在公眾申請(qǐng)下，抑或是為了數(shù)據(jù)市場(chǎng)化開放，例如，涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等數(shù)據(jù)。因而從這個(gè)角度來看，簡(jiǎn)單的國(guó)家財(cái)產(chǎn)理論也并不能較好地解釋和回應(yīng)為何政務(wù)數(shù)據(jù)不當(dāng)然地為社會(huì)公眾所共享。正因如此，有必要探索和研究關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度更有力的理論基礎(chǔ)。

(三)第三視角：公私合作治理理論

單純地以“公”或者“私”的視角看待政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度，似乎存在諸多無法回應(yīng)的問題。而公共數(shù)據(jù)的法律屬性勢(shì)必是一種混合的法律模式，沒有必要以財(cái)產(chǎn)權(quán)利的框架約束公共數(shù)據(jù)，而是要鼓勵(lì)數(shù)據(jù)控制者不斷擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放的范圍和程度，讓更多社會(huì)公眾參與其中，并加強(qiáng)對(duì)事后侵權(quán)責(zé)任的救濟(jì)。站在公私合作的視角分析政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的正當(dāng)性和合法性似乎可以為該制度尋找到一種新的理論基礎(chǔ)，并進(jìn)一步為回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放為何無法依賴公眾知情權(quán)理論，以及解釋簡(jiǎn)單的國(guó)家財(cái)產(chǎn)理論為何無法解決政務(wù)數(shù)據(jù)并不當(dāng)然為社會(huì)公眾所共享提供有力支撐。

斯科特教授認(rèn)為，當(dāng)前治理的主體已不僅限于國(guó)家，而是涉及政府主體之外的各種非政府主體，治理也更為強(qiáng)調(diào)國(guó)家與非政府主體之間的相互作用[16]。政務(wù)數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理改革、提升治理效能的制度工具，而通過社會(huì)公眾參與協(xié)作治理的方式，既能保障社會(huì)公眾在政務(wù)數(shù)據(jù)開放中的合法知情權(quán)，也能有效提高政務(wù)數(shù)據(jù)開放的市場(chǎng)價(jià)值。新自由主義對(duì)市場(chǎng)的價(jià)值被重新發(fā)現(xiàn)，它崇尚市場(chǎng)力量，反對(duì)政府過度干預(yù)，認(rèn)為政府干預(yù)會(huì)錯(cuò)配資源，并主張將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入對(duì)公共品的供給中。目前學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的公私合作化運(yùn)營(yíng)模式主要有3種：第一種是引入技術(shù)企業(yè)參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)或相關(guān)系統(tǒng)設(shè)施的開發(fā)、建設(shè)；第二種是激勵(lì)企業(yè)對(duì)已開放的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行充分開發(fā)；第三種是引入市場(chǎng)力量對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行專門開發(fā)，為社會(huì)提供更多增值服務(wù)[17]?？梢钥闯?，政務(wù)數(shù)據(jù)開放的潛在作用并不限于提升公共服務(wù)質(zhì)量，還有助于實(shí)現(xiàn)促進(jìn)公私合作、創(chuàng)造公共價(jià)值的政府改革目標(biāo)。公私合作治理理論似乎恰好回應(yīng)了政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度為何能進(jìn)一步完善和發(fā)展的原因。

五、政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法治化路徑探究

探究政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法治化路徑必須要具備政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法治思維，而這種法治思維就是指政務(wù)數(shù)據(jù)開放必須依法而為、循法而治，離開法治方式的政務(wù)數(shù)據(jù)開放就可能與依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略要求不相匹配，甚至背道而馳。

(一)明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法律概念

探究政務(wù)數(shù)據(jù)開放法治化路徑的前提是需要在當(dāng)前的規(guī)范制度體系基礎(chǔ)上明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法律概念。綜合國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律規(guī)范以及學(xué)界研究現(xiàn)狀可知，“政務(wù)數(shù)據(jù)”主要是行政主體在依法履行職責(zé)過程中制造或收集的，以一定形式記錄、保存、加工的各類數(shù)據(jù)信息資源。具體來說，主要包括3個(gè)層次的數(shù)據(jù)：(1)政府部門或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)在行使具有明確授權(quán)的公共職能時(shí)所自行獲取的數(shù)據(jù)；(2)政府部門授權(quán)私主體行使特定公共職能所收集的數(shù)據(jù)；(3)在具有公共屬性的領(lǐng)域內(nèi)，雖非由授權(quán)行使產(chǎn)生但涉及公共利益的數(shù)據(jù)[18]。而對(duì)于“政務(wù)數(shù)據(jù)開放”，前文已述，從行政法理來看，是指行政主體面向公民、法人和其他組織提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為。這一概括僅是從行政法理角度較為籠統(tǒng)地將政務(wù)數(shù)據(jù)開放的主體、對(duì)象及內(nèi)容形式表述出來，并未強(qiáng)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)的重要特征。國(guó)外OGD(open government data)則將其定義為是由政府或政府控制的實(shí)體生產(chǎn)或授權(quán)的，可供任何主體自由使用、再次利用和重新發(fā)布[19]。我們認(rèn)為，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法律概念，不妨在借鑒吸收國(guó)外OGD概念的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)，將其定義為：由行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)授權(quán)的組織生產(chǎn)的或收集的，可供任何主體自由使用、再次利用和重新發(fā)布的行為。

(二)加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的頂層設(shè)計(jì)研究

實(shí)際上早在2015年9月5日，正式發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào))就對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放提出了政策性的發(fā)展方向和目標(biāo)。該文件在借鑒國(guó)外普遍做法的基礎(chǔ)上，從數(shù)據(jù)開放的基本理念、戰(zhàn)略部署、體制機(jī)制和平臺(tái)建設(shè)等方面，提出了我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放頂層設(shè)計(jì)的主要思路。具體來說主要包括：(1)要培育和樹立依法開放數(shù)據(jù)的行政文化；(2)要建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放的領(lǐng)導(dǎo)和行政協(xié)調(diào)機(jī)制；(3)要盡快制定并出臺(tái)《政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例》和實(shí)施細(xì)則；(4)要完善政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)與其他相關(guān)工作的銜接機(jī)制；(5)要依托地市級(jí)以上政府網(wǎng)站和社會(huì)資源，分層建立統(tǒng)一、集成的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，提供規(guī)范統(tǒng)一的數(shù)據(jù)服務(wù)；(6)要建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和質(zhì)量安全管理機(jī)制；(7)要加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放的互動(dòng)管理，創(chuàng)新提供政府?dāng)?shù)據(jù)開放數(shù)據(jù)互聯(lián)服務(wù)[20]。

當(dāng)前，“數(shù)字型政府”“智慧型政府”逐漸成為政府改革和發(fā)展的一大趨勢(shì)，數(shù)據(jù)治理也成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從近幾年我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐來看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放在國(guó)家層面的地位逐步上升，法律層面的規(guī)范性文件相繼出臺(tái)，最為重要的是2021年6月10日通過的《數(shù)據(jù)安全法》，這是我國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)開放與安全的首部法律。該法設(shè)專章對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放進(jìn)行了規(guī)定，它的頒布進(jìn)一步推動(dòng)了政務(wù)數(shù)據(jù)的共享開放，并從國(guó)家安全觀、戰(zhàn)略規(guī)劃、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)評(píng)估、人才培養(yǎng)交流等方面，全方位地提供數(shù)據(jù)安全保障支撐。

(三)提升政務(wù)數(shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度

政務(wù)數(shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度是向社會(huì)提供更高價(jià)值數(shù)據(jù)所做的完善程度，它是政務(wù)數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)和先決條件，也是衡量政府在開放數(shù)據(jù)上所采取的舉措與付諸實(shí)施的政策，某個(gè)地方的數(shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度越高，相應(yīng)的數(shù)據(jù)層、平臺(tái)層與利用層的效果也就越好。目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的系統(tǒng)研究還較為匱乏，研究成果并不多，但在政務(wù)數(shù)據(jù)開放工作的快速推進(jìn)中，開放準(zhǔn)備度不足的問題卻非常明顯。若不進(jìn)一步完善和提升，將會(huì)嚴(yán)重阻礙政務(wù)數(shù)據(jù)開放的發(fā)展，降低政務(wù)數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量。目前在探索政務(wù)數(shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度的研究中，相對(duì)具有代表性的政務(wù)數(shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度評(píng)估框架可供參考，如表1所示：

表1 有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度的評(píng)估框架

總體來說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度的評(píng)估框架基本包括法規(guī)與政策、組織與執(zhí)行、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與社會(huì)等方面。其中的法規(guī)與政策、組織與執(zhí)行、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是直接決定政務(wù)數(shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度水平的關(guān)鍵因素。此外，安全保障是政務(wù)數(shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度的必要條件，同時(shí)也需要數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)利用、部門職責(zé)要素，并同文本效力、領(lǐng)導(dǎo)公開支持以輔助條件組合在一起使用，以最大程度提升政務(wù)數(shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度[21]。

(四)建立國(guó)家統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)

為了解決我國(guó)當(dāng)前的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”問題，李克強(qiáng)總理曾提出，要堅(jiān)決打通這樣閉塞的數(shù)據(jù)通道，起碼政府系統(tǒng)不應(yīng)再有。具體來說就是要構(gòu)建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國(guó)家數(shù)據(jù)資源體系，建立國(guó)家統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，打通各部門信息系統(tǒng)，推動(dòng)信息跨部門跨層級(jí)共享共用，加快推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開放。雖然各地政府也在積極探索政務(wù)數(shù)據(jù)開放的有效路徑，但其本身存在數(shù)據(jù)量少、來源少、資源建設(shè)不規(guī)范、開放授權(quán)協(xié)議不合理、數(shù)據(jù)獲取步驟煩瑣、數(shù)據(jù)使用率低以及平臺(tái)建設(shè)水平不高等問題[22]；同時(shí)，這種“自下而上”的探索并不適應(yīng)國(guó)家“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”的建設(shè)，也不利于國(guó)家安全觀環(huán)境下的數(shù)據(jù)安全管理，因而需要采用“自上而下”的模式，探索建立國(guó)家統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)大平臺(tái)[23]。

此外，為了解決數(shù)字政府建設(shè)中數(shù)據(jù)不敢開放、不愿開放的難題，可以引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)來推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)安全開放共享。傳統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享存在著部門內(nèi)部共享難、權(quán)責(zé)模糊、數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)大、業(yè)務(wù)流程煩瑣等問題，而通過區(qū)塊鏈去中心化、分布式識(shí)別、不可隨意篡改的特性，能夠讓政府的決策更加透明，更加有跡可循。政務(wù)數(shù)據(jù)本身也能夠創(chuàng)造一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，區(qū)塊鏈技術(shù)在整個(gè)政務(wù)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)期間，既能保證社會(huì)公眾對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的獲取及數(shù)據(jù)知情權(quán)，又能實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)利益最大化[24]。目前在金融行業(yè)已有將區(qū)塊鏈技術(shù)運(yùn)用到政務(wù)數(shù)據(jù)開放中的普惠金融體系建設(shè)的積極探索，區(qū)塊鏈普惠金融網(wǎng)絡(luò)成為政府部門與金融機(jī)構(gòu)之間所有數(shù)據(jù)交互的安全、高效、便利的通道，以此突破傳統(tǒng)的普惠金融信息因素導(dǎo)致的成本高和效率低問題[25]。

(五)提高政務(wù)數(shù)據(jù)開放—利用轉(zhuǎn)化率

在“智慧型政府”的建設(shè)過程中，政務(wù)數(shù)據(jù)開放及深度挖掘利用尤為關(guān)鍵。但目前在政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的運(yùn)行中存在著“供需對(duì)接”機(jī)制不暢通，從數(shù)據(jù)開放到數(shù)據(jù)利用的轉(zhuǎn)化率低等問題，政務(wù)數(shù)據(jù)未能充分發(fā)揮其潛在的巨大社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)開放本身存在諸多制度運(yùn)行上的局限和問題，另一方面更重要的是未能探索出如何將政務(wù)數(shù)據(jù)從開放到利用的有效轉(zhuǎn)換機(jī)制。有學(xué)者探索出，DIKW體系能夠?yàn)檎?wù)數(shù)據(jù)利用提供一種新的路徑指導(dǎo)。具體來說主要包括：(1)以用戶需求為導(dǎo)向，積極鼓勵(lì)、吸引社會(huì)組織和公眾參與，加快建設(shè)集政府?dāng)?shù)據(jù)交換共享、采集管理、開放獲取和安全監(jiān)管為一體的國(guó)家統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，形成“公私”多主體良性互動(dòng)的循環(huán)和數(shù)據(jù)資源融合開放的格局，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享和獲取利用；(2)通過政務(wù)數(shù)據(jù)和用戶數(shù)據(jù)分析，找準(zhǔn)受眾體的個(gè)性化、精準(zhǔn)化需求；(3)采用關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的模式進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)的開放、轉(zhuǎn)化，解決數(shù)據(jù)的分布性和異構(gòu)性問題[26]。這種公私合作的模式，既能加強(qiáng)數(shù)據(jù)的有效治理，也能進(jìn)一步深入挖掘政務(wù)數(shù)據(jù)開放中潛在的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

六、結(jié)語

政務(wù)數(shù)據(jù)開放是數(shù)字政府建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，面對(duì)國(guó)家全面推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革要求，政府亟須建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新型治理理念。為了打好數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)，政務(wù)數(shù)據(jù)開放必須要先實(shí)現(xiàn)法治化和規(guī)范化。只有正確處理好政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度與政府信息公開制度之間的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的規(guī)范供給、主體責(zé)任、監(jiān)管治理以及安全保護(hù)等方面的研究，才能科學(xué)有序地推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的建設(shè)，進(jìn)一步挖掘其潛在的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

注釋：

①《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》已于2021年6月10日經(jīng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過。本法第五章對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放作了專門規(guī)定。

②《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第2條。

③《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》第3條第1款：“本法所稱數(shù)據(jù)，是指任何以電子或者其他方式對(duì)信息的記錄。”

④《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào))將“政務(wù)信息資源”定義為政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。