黨的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策的歷史嬗變對當(dāng)前農(nóng)地制度改革的啟示

鄭向東

(廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510510)

我國目前進(jìn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，推出了以“三權(quán)分置” (即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離)為重心的一系列重要改革政策，進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，力圖實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理利用的目標(biāo)，更好地維護(hù)集體、承包戶、經(jīng)營主體的土地權(quán)益，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)。我們可以從黨的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中獲得對當(dāng)前農(nóng)地制度改革有益的啟示。

一、農(nóng)地制度改革必須符合農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命、社會(huì)主義革命和建設(shè)，其根本目的是解放和發(fā)展生產(chǎn)力。土地革命時(shí)期根據(jù)地的土地所有權(quán)政策從“土地國家所有”向“土地農(nóng)民所有”轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的有效的政策調(diào)整。新中國成立初期，在新解放區(qū)開展的土地改革運(yùn)動(dòng)以及接著在全國范圍進(jìn)行的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，是為了進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，迅速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，為國家工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)條件。然而，從二十世紀(jì)五十年代末開始，社會(huì)主義中國出現(xiàn)了脫離生產(chǎn)力實(shí)際狀況、盲目將生產(chǎn)關(guān)系不斷升級的“大躍進(jìn)”、“人民公社”的特殊時(shí)期，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力遭到嚴(yán)重破壞。十一屆三中全會(huì)以后，黨立足于我國生產(chǎn)力實(shí)際，農(nóng)村推行以“包產(chǎn)到戶”的家庭承包經(jīng)營為主要形式的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)村集體土地“二權(quán)”分離，即土地所有權(quán)歸集體、土地經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，從而大大地激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益大幅提高，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力總體上還比較落后，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還有相當(dāng)差距。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)必須逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必然要走社會(huì)化生產(chǎn)的發(fā)展道路，用高新技術(shù)和創(chuàng)新性的經(jīng)營模式對農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造升級，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、協(xié)作會(huì)，從而擺脫農(nóng)村傳統(tǒng)的、落后的、封閉的、自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。然而，原有的“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上以家庭承包經(jīng)營為主的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，隨著農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的客觀要求，其局限性和弊端日益凸現(xiàn)。由于一家一戶分散承包經(jīng)營、粗放經(jīng)營，阻礙了農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的社會(huì)化，阻滯了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐。因此，必須進(jìn)一步改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，以適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力新的發(fā)展需要。當(dāng)前我國推行的農(nóng)地“三權(quán)分置”(即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離)政策，是對土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的再次調(diào)整，屬于社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系具體環(huán)節(jié)的改革和調(diào)整，其著重農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)劃與建設(shè)，旨在使土地、人力、資金等資源得以優(yōu)化配置，發(fā)展形式多樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，提高農(nóng)地經(jīng)營效率和農(nóng)村生產(chǎn)力水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

推進(jìn)農(nóng)地制度改革，需要在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下，充分挖掘農(nóng)村土地的潛力，著重在承包地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地等領(lǐng)域的進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，逐步構(gòu)建完善的土地產(chǎn)權(quán)制度，最大限度地釋放農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的能量。就承包地而言，產(chǎn)權(quán)改革既要保持土地承包關(guān)系不變，又要促進(jìn)土地、人力等資源的合理配置，以提高土地資源的利用率；從集體建設(shè)用地方面看，要加快培育多元化入市主體。同時(shí)，進(jìn)一步完善土地增值收益調(diào)節(jié)金制度設(shè)計(jì)，兼顧國家、集體和農(nóng)民三方的利益。就宅基地改革來看，在宅基地集體所有制的前提下，推進(jìn)房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證，確立合理的閑置宅基地退出機(jī)制，盤活利用農(nóng)村大量的閑置宅基地，發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)效益。[1]總之，農(nóng)地制度改革一方面要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制，確保廣大農(nóng)民衣食無憂；另一方面，要積極為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造條件，及時(shí)做好能容納未來農(nóng)村生產(chǎn)力的土地制度安排。

二、農(nóng)地制度改革必須從中國國情出發(fā)

在土地革命前期，由于我們黨對中國國情了解不夠，也缺乏相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致盲目學(xué)習(xí)蘇聯(lián)“土地國有”模式，使農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性遭受打擊，嚴(yán)重影響了根據(jù)地的革命和建設(shè)。黨在吸取了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)后，根據(jù)中國農(nóng)村的實(shí)際情況和農(nóng)民對土地的愿望，用“土地農(nóng)有”政策取代“土地國有”政策，大大激發(fā)了根據(jù)地農(nóng)民群眾的革命和生產(chǎn)熱情，推動(dòng)了根據(jù)地生產(chǎn)力發(fā)展和民主革命的進(jìn)程。二十世紀(jì)五十年代在我國農(nóng)村土地社會(huì)主義改造完成后，卻又脫離農(nóng)村生產(chǎn)力的實(shí)際狀況，推行人民公社化運(yùn)動(dòng)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力遭到嚴(yán)重破壞。十一屆三中全會(huì)以后，黨立足于我國農(nóng)村生產(chǎn)力實(shí)際，致力于農(nóng)地制度改革，實(shí)行農(nóng)村土地承包責(zé)任制，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。中國農(nóng)村土地承包責(zé)任制始于20世紀(jì)70年代末，這一政策選擇體現(xiàn)了小農(nóng)的意識(shí)和在低生產(chǎn)力水平下對溫飽的需求。隨著我國社會(huì)生產(chǎn)力整體水平的不斷提高，特別是隨著我國工業(yè)化的迅速發(fā)展，以及加入WTO后所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；?jīng)營成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢。然而，以戶為單位的個(gè)體經(jīng)濟(jì)也使農(nóng)村土地碎片化，難于實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營以及大規(guī)模推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化和先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。于是有人主張改變現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制，學(xué)習(xí)國外的做法，實(shí)行土地私有，認(rèn)為這樣可以推動(dòng)規(guī)模化經(jīng)營和加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

事實(shí)表明，私有制并非萬能。首先，從歷史上來看，土地私有制在封建社會(huì)的中國已經(jīng)實(shí)行了好幾千年了，然而農(nóng)村貧窮落后的狀況始終沒有改變，農(nóng)民也始終沒有富裕起來。因?yàn)橥恋厮接兄葡拢恋乜梢宰杂少I賣，土地兼并、大量土地集中于少數(shù)人手中，從而造成兩極分化。于是中國封建社會(huì)長期陷入“土地兼并集中、貧富分化——農(nóng)民起義、改朝換代”的惡性循環(huán)之中。[2](P38)耕者有其田是農(nóng)民千百年來的追求，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本、最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的根本利益所在和不受剝削的根本條件，一句話，土地是農(nóng)民的命根子。然而土地私有制則可能導(dǎo)致耕者無其田，中國幾千年封建社會(huì)中許多農(nóng)民少地或無地的歷史事實(shí)就是證明。中國封建地主土地私有制是造成近代中國貧窮、落后、挨打的制度性根源，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)土地革命的主要原因。其次，就我國當(dāng)前實(shí)際的狀況而言，在尚未建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度的情況下，農(nóng)民最后的保障線就是土地，土地私有化會(huì)讓農(nóng)民失去這條保障線。因此，土地私有制不僅無法保障農(nóng)民的利益，反而會(huì)造成新的兩極分化，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的根本利益。我們國家人多地少，農(nóng)村有數(shù)量龐大的剩余勞動(dòng)力，加之農(nóng)業(yè)落后、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所提供的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)及居住條件有限、社會(huì)保障制度不健全，土地私有化就會(huì)壯大“三無”農(nóng)民的隊(duì)伍，從而導(dǎo)致農(nóng)民的狀況總體更加惡化。中國近年來存在的農(nóng)村土地拋荒的現(xiàn)象，土地碎片化、難于規(guī)?；薪?jīng)營的現(xiàn)象，主要不是因?yàn)檗r(nóng)地的公有制以及土地不能自由買賣，其主要原因有二：一是原有的“二權(quán)分離”的家庭承包責(zé)任制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，承包權(quán)經(jīng)營權(quán)是一個(gè)不可分割的整體權(quán)利，這是造成土地難于流轉(zhuǎn)的制度性障礙，這樣對于外出打工的農(nóng)民和專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說，“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”不能分而享有之，產(chǎn)生“有地?zé)o人種”和“有人無地種”的人地矛盾，從而導(dǎo)致土地撂荒、難于規(guī)?；薪?jīng)營現(xiàn)象，嚴(yán)重影響土地和勞動(dòng)力以及資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的配置效率，[3](P38)因此需要改革原有的“二權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；二是取決于農(nóng)民的意愿。由于擔(dān)心進(jìn)城打工的不穩(wěn)定性以及農(nóng)村社會(huì)保障不健全，農(nóng)民不愿意放棄作為最后生活保障的土地，如不少地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民離農(nóng)不離地、進(jìn)城不棄地的現(xiàn)象，阻礙了土地流轉(zhuǎn)。要從根本上解決這一問題，需要加快建立完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。最后，從社會(huì)未來的發(fā)展方向看，根據(jù)馬克思主義理論，人類社會(huì)發(fā)展的方向必然是公有制的社會(huì)主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì)。由于私有制存在著剝削、導(dǎo)致貧富分化、與社會(huì)化大生產(chǎn)不相適應(yīng)等自身難于克服的致命缺陷，最終必然被適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的、更公平、更優(yōu)越的公有制所取代，而不是相反。事實(shí)上，世界上也沒有哪一種制度是完美無缺的，而主張土地私有化的觀點(diǎn)將西方資本主義國家土地私有制視為圭臬，對土地私有制的歷史局限性及其弊端視而不見，而看不到中國農(nóng)村集體土地所有制的優(yōu)勢，脫離中國農(nóng)村的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，沒有真正認(rèn)識(shí)到中國農(nóng)村土地集體所有制的歷史必然性。我國農(nóng)村土地集體所有制不是在書齋里研究出來的結(jié)果，而是二十世紀(jì)五十年代以來我國農(nóng)村合作化的實(shí)踐產(chǎn)物，經(jīng)歷了人民公社和改革開放兩個(gè)不同的發(fā)展歷史時(shí)期，已經(jīng)成為我國農(nóng)村土地制度的核心內(nèi)容，并在我國相關(guān)立法及政策中得到確認(rèn)。[4](P40)我們必須正視中國國情，在現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制的框架下，進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

2016年4月，習(xí)近平總書記在小崗農(nóng)村改革工作座談會(huì)上明確指出，農(nóng)村改革不能破壞土地集體所有制。新的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革不是要改變土地所有制性質(zhì)，而是堅(jiān)持土地集體所有制前提下對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具體權(quán)能的優(yōu)化。自改革開放以來，在不觸動(dòng)土地集體所有制條件下，我國農(nóng)村開展?jié)u進(jìn)式的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，保持了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定局面。土地集體所有制的優(yōu)勢在于保障了廣大農(nóng)民均衡享有土地權(quán)益，保障了中國農(nóng)民生存發(fā)展的最基本條件，是農(nóng)民獲得平等的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)地位的根本的制度保障。簡而言之，農(nóng)村土地集體所有制避免了土地兼并造成的兩極分化，使廣大農(nóng)民有了穩(wěn)定的生產(chǎn)生活保障和支撐。因此，在人地比例關(guān)系緊張、生產(chǎn)力發(fā)展水平不高的中國廣大農(nóng)村，土地集體所有制保證廣大農(nóng)民擁有基本生存條件和社會(huì)公平正義，為防止貧富分化、實(shí)現(xiàn)共同富裕提供了基本的制度保障，是適合中國國情的比較合理的制度安排。當(dāng)前我國進(jìn)行的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，就是要改變原有的“二權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，排除農(nóng)地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營的制度性障礙，是對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新性的制度安排，既釋放了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，又避免了因農(nóng)地改革引發(fā)農(nóng)村社會(huì)混亂，是我國農(nóng)村集體土地制度具體實(shí)現(xiàn)形式的又一次偉大創(chuàng)新?？傊?， 新一輪農(nóng)地制度改革必須從我國的基本國情出發(fā)，既要保障農(nóng)民的基本需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，又要滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，使人、地資源得到最優(yōu)的結(jié)合和利用，以保證土地產(chǎn)出最大化。

三、農(nóng)地制度改革必須符合廣大農(nóng)民的根本利益

中國共產(chǎn)黨始終秉持為人民謀福利的宗旨，歷次農(nóng)村土地制度變革都是為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進(jìn)步和農(nóng)民生活的改善。土地革命時(shí)期根據(jù)地的土地所有權(quán)政策之所以由原來的“土地國有”轉(zhuǎn)變?yōu)楹髞淼摹巴恋剞r(nóng)有”，放棄“集體農(nóng)莊”過左的土地經(jīng)營方式轉(zhuǎn)向土地個(gè)體經(jīng)營方式，就是以廣大農(nóng)民的利益為依歸，滿足農(nóng)民對土地愿望和要求，給農(nóng)民以更多的自主權(quán)利，從而充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的革命熱情和生產(chǎn)積極性，為中國革命的最后勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。新中國成立初期的土改運(yùn)動(dòng)，在全國范圍(除臺(tái)灣等少數(shù)地區(qū))徹底消滅封建土地所有制，確立了農(nóng)民土地所有制，真正全面實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)得到迅速恢復(fù)。緊接著進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，其目的是要避免農(nóng)村重現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，更好地改善農(nóng)村落后的生產(chǎn)條件，以及加快我國工業(yè)化和社會(huì)主義建設(shè)步伐。農(nóng)業(yè)集體化初期也確實(shí)在一定程度上改善了農(nóng)村的生產(chǎn)條件。但農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)后來卻脫離中國農(nóng)村生產(chǎn)力的實(shí)際狀況，不斷地提升公有化程度，特別是人民公社化運(yùn)動(dòng)后，農(nóng)民利益受到了嚴(yán)重?fù)p害，農(nóng)民生產(chǎn)積極性備受到打擊。十一屆三中全會(huì)后開啟的農(nóng)村土地制度改革，是在保持土地集體所有制不變的條件下，對土地經(jīng)營體制作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，優(yōu)化了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，使他們從土地上獲得更多利益，農(nóng)民生產(chǎn)積極性極大提高，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了明顯改善。

改革開放以來，我們黨尋找到了一條建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的道路，這是一條使中國農(nóng)民和中國人民都受惠的道路，就是要在具有眾多的農(nóng)民、落后的農(nóng)業(yè)、貧窮的農(nóng)村的中國，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和人民共同富裕。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為了整個(gè)國家現(xiàn)代化的重點(diǎn)、難點(diǎn)，成為我們國家走向現(xiàn)代化必須跨越的關(guān)口。也就是說，要實(shí)現(xiàn)整個(gè)國家的現(xiàn)代化，就必須解決“三農(nóng)”現(xiàn)代化的相關(guān)問題。因此，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)的過程中，解決“三農(nóng)”問題依然是關(guān)鍵。因?yàn)闆]有農(nóng)村的穩(wěn)定和全面發(fā)展，就沒有整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和全面發(fā)展；沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就不會(huì)有全國的現(xiàn)代化。中國絕大部分貧困人口都集中在農(nóng)村，雖然2021年2月25日國家權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的國家脫貧攻堅(jiān)普查公報(bào)顯示，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下我國農(nóng)村貧困人口全面實(shí)現(xiàn)了脫貧，但如何保持脫貧攻堅(jiān)成果，防止返貧，以及如何有效對接鄉(xiāng)村振興，是“三農(nóng)”工作新的重心。根據(jù)第七次全國人口普查，全國14億多人口中，5億多人居住在農(nóng)村。依然龐大的農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)相對落后的國情決定了我國現(xiàn)代化建設(shè)的最大困難在農(nóng)村。農(nóng)民是發(fā)展“三農(nóng)”事業(yè)的主體，因此，在農(nóng)村改革過程中，必須尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。習(xí)近平總書記在小崗農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村改革不能損害農(nóng)民利益。在農(nóng)村改革過程中，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益是農(nóng)村改革的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。農(nóng)民世代在農(nóng)村生產(chǎn)生活，是農(nóng)村土地和生產(chǎn)活動(dòng)的真正主人，是農(nóng)村生產(chǎn)力中最活躍的因素。農(nóng)村土地則是農(nóng)民賴以生存的根本，是農(nóng)民發(fā)展的最原始生產(chǎn)資料。當(dāng)今農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對農(nóng)地權(quán)利提出了的新的要求，農(nóng)民利益訴求也不斷增長，他們渴望得到更多的土地權(quán)利。因此，我國農(nóng)地制度改革必須充分尊重農(nóng)民主人翁的地位，確保農(nóng)民利益不受侵犯。

當(dāng)前新的農(nóng)地制度改革，國家通過 “土地確權(quán)”為農(nóng)民提供了明晰的土地法權(quán)保障；“三權(quán)分置”為農(nóng)民承包地賦予了更豐富的發(fā)展權(quán)能，為解決“有田沒人種”和“有人沒田種”的矛盾，為促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和合理配置，為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新的生產(chǎn)要素提供了制度保障。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，為了更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，主要從“三權(quán)”方面提供保障。第一，在農(nóng)地征收征用過程中，要確實(shí)保障農(nóng)民土地集體所有權(quán)權(quán)益。國家因公共利益需要可以依法對集體土地進(jìn)行征收，同時(shí)為農(nóng)民提供土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)等，或給予適當(dāng)安置。通過征收、征用后，農(nóng)民集體土地所有權(quán)永久喪失，如果農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償過低，在沒有什么工作技能情況下，他們失去了賴以生活的依靠。因此，應(yīng)完善國家的征收、征用政策、法規(guī)，建立科學(xué)合理的補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民的收入狀況、生活狀況不低于以前，甚至高于以前，以增加失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，從而保障失地農(nóng)民的土地權(quán)益和生活穩(wěn)定。第二，在土地承包權(quán)方面，一要穩(wěn)定承包權(quán)，保持土地承包關(guān)系長久不變，以增強(qiáng)農(nóng)民對土地資產(chǎn)的信心，對農(nóng)民家庭自營和土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營都是有益的。二是要賦予農(nóng)民承包權(quán)流轉(zhuǎn)而獲得流轉(zhuǎn)租金的權(quán)益。政府鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的不僅僅是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，還要通過土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)的收益，并使農(nóng)民在脫離土地的基礎(chǔ)上從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得其他收入，走上富裕之路。[5](P66)因此，必須完善相關(guān)政策法規(guī)，確保農(nóng)民獲得農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)益。第三，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在“土地確權(quán)”和“三權(quán)分置”的政策保障下，獲得市場化的地租，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的收益。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，農(nóng)民要有充分的自主選擇權(quán)，政府可以引導(dǎo)示范，但決不能搞行政化、強(qiáng)制性的大躍進(jìn)。只有充分尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，農(nóng)民群眾才會(huì)支持農(nóng)村改革，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

十一屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村土地制度改革都是為了更好地解決“三農(nóng)”問題，不斷釋放土地權(quán)能，讓土地資源得到更合理利用和增加農(nóng)民財(cái)富，讓農(nóng)民真正享有土地主人的權(quán)益?？傊?，我國農(nóng)村地權(quán)制度改革要真真切切地惠及億萬農(nóng)民群眾。

四、農(nóng)地制度改革必須制定和完善相關(guān)法律法規(guī)

土地革命時(shí)期根據(jù)地在土地問題上，實(shí)踐中通常以通告、決議案等政策性文件形式發(fā)布相關(guān)政策，這種做法在革命時(shí)期是無可避免的。但由于政策的易變性、反復(fù)性，因而具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，政策一旦失誤，勢必對革命和根據(jù)地建設(shè)造成嚴(yán)重?fù)p害。其間根據(jù)地也制定了一批土地法規(guī)，如《井岡山土地法》、《興國土地法》、《中華蘇維埃共和國土地法》等。這些土地法規(guī)的制定為根據(jù)地土地革命的順利展開提供了法制保障，對蘇區(qū)新政權(quán)的建設(shè)、革命斗爭的勝利、生產(chǎn)力的發(fā)展以及人民生活水平的提高，具有重大意義。但由于當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨在土地改革方面欠缺經(jīng)驗(yàn)，且在革命戰(zhàn)爭的動(dòng)蕩年代階級斗爭異常復(fù)雜，加之革命政權(quán)還不穩(wěn)定，因此，根據(jù)地的土地政策、土地法規(guī)不可避免地處于經(jīng)常調(diào)整、糾正偏差的不穩(wěn)定狀態(tài)，這對當(dāng)時(shí)的革命斗爭及新政權(quán)建設(shè)是必要的。但是，頻繁的土地立法使民眾無從適從，損害了法律的公信力和權(quán)威性。這種情況在我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的今天是應(yīng)該避免的。

當(dāng)前隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我們必須嚴(yán)格按照“全面依法治國”的頂層設(shè)計(jì)，加快農(nóng)村土地法制化進(jìn)程，建立健全中國特色社會(huì)主義農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法律制度。目前我國正在進(jìn)行以農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”為重點(diǎn)的農(nóng)地制度改革。2019年中央1號文件強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。因此，必須修訂、完善農(nóng)地制度改革的相關(guān)法律法規(guī)，將黨的農(nóng)村土地改革政策通過法律固定下來。2019年1月1日起施行的新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，以及2021年1月1日正式施行的《民法典》，都將承包地“三權(quán)分置”等農(nóng)地制度改革政策納入進(jìn)去，以確保農(nóng)村土地制度改革順利進(jìn)行，使農(nóng)民的地權(quán)得到更有力的制度保障。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的自2021年3月1日起正式實(shí)施的新的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，是對《農(nóng)村土地承包法》中有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的具體化、明細(xì)化，是為了有效促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

雖然《農(nóng)村土地承包法》、《民法典》、《辦法》等相關(guān)法律法規(guī)都已對農(nóng)地“三權(quán)分置”作較為明確的規(guī)定，但是仍有進(jìn)一步完善的空間。首先，從法律內(nèi)容來看，農(nóng)地“三權(quán)”的權(quán)能結(jié)構(gòu)還需要進(jìn)一步細(xì)化和具體化，使之更具操作性；其次，從立法層次來看，《辦法》作為部門立法，其立法層次過低，建議將該《辦法》納入《農(nóng)村土地承包法》(該法可更名為《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》)，以提高立法層次，為更好地促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化化配置，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高效穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐；再次，從法律體系上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的配套法律法規(guī)不健全，缺乏農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)金融等方面的立法。[3](P202)因此，需要通過制定、完善相關(guān)法律法規(guī)賦予農(nóng)民及經(jīng)營主體更多的土地功能，使土地不但具有生產(chǎn)功能、保障功能，而且具有財(cái)產(chǎn)功能、資本功能等，最大限度釋放土地權(quán)能，使農(nóng)村土地資源效率最大化。

總之，將黨和國家的重要政策作為制定和完善相關(guān)法律法規(guī)的依據(jù)，加快立法工作，將政策的實(shí)施落實(shí)到法律層面，是全面依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總體要求。因此，我們必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，通過制訂、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以及經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)益，以穩(wěn)定農(nóng)民及經(jīng)營主體的預(yù)期，消除他們的后顧之憂，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。