民生“小切口” 立法“大文章”

高強(qiáng)

良法為善治之本，立法乃良法之源。地方性法規(guī)是具有中國(guó)特色、特征鮮明的制度規(guī)范。地方立法特色越突出，針對(duì)性越強(qiáng)，就越能解決實(shí)際問(wèn)題，法規(guī)的實(shí)施效果也越好。近年來(lái)，各地以“不抵觸、有特色、可操作”為基本原則，緊密結(jié)合自身實(shí)際，開(kāi)展了形式多樣的“小切口”立法，解決了一批群眾關(guān)注的民生問(wèn)題，取得了很好的社會(huì)效果。

“小切口”立法的時(shí)代背景

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，為適應(yīng)國(guó)際形勢(shì)深刻復(fù)雜變化、黨和國(guó)家事業(yè)快速發(fā)展的需要，立法工作進(jìn)入了加快發(fā)展的新階段，呈現(xiàn)出覆蓋廣、數(shù)量多、節(jié)奏快、要求高的新特點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“治國(guó)無(wú)其法則亂，守法而不變則衰”，人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題;要研究豐富立法形式，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性。

全國(guó)人大常委會(huì)黨組認(rèn)真貫徹習(xí)近平法治思想特別是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于提高立法質(zhì)量的重要論述，積極推動(dòng)“小切口”立法邁出實(shí)質(zhì)性步伐。2020年2月頒布的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，只用8個(gè)條款，規(guī)定了全面禁止和懲治非法野生動(dòng)物交易行為，革除濫食野生動(dòng)物的陋習(xí)，維護(hù)生物安全和生態(tài)安全，有效防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。2021年4月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)反食品浪費(fèi)法》不分章節(jié)，共32個(gè)條款，對(duì)社會(huì)沉疴陋習(xí)“對(duì)癥下藥”，“下猛藥下重藥”，切口雖小，但功效不小。這樣的“小切口”“小快靈”立法形式，成為立法工作新亮點(diǎn)，也為地方立法樹(shù)立了榜樣。

近年來(lái)，“小切口”立法在地方人大立法中也應(yīng)用較多，本著“管用幾條就制定幾條”“幾條有用就保留幾條”的原則，聚焦所要解決的問(wèn)題，突出務(wù)實(shí)管用。北京、天津、重慶、河北、遼寧、福建、廣西、四川、寧夏等20多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，一些經(jīng)濟(jì)特區(qū)、設(shè)區(qū)的市（自治州）、自治縣人大常委會(huì)也緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)“小切口”法規(guī)，為健全完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系作出了重要貢獻(xiàn)。

“小切口”立法的實(shí)踐價(jià)值

“小切口”立法有別于宏觀性立法，它針對(duì)的管理事項(xiàng)或者調(diào)整的社會(huì)關(guān)系相對(duì)單一、適用范圍相對(duì)較小、法律責(zé)任清晰明了，一般具有內(nèi)容體量較小、不追求完備章節(jié)體例結(jié)構(gòu)、規(guī)范具體明確的形式特征。其基本特征主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：題目小、選題準(zhǔn)、內(nèi)容細(xì)、條文少、真管用。

開(kāi)展“小切口”立法，針對(duì)突出問(wèn)題“對(duì)癥下藥”，根據(jù)實(shí)際情況“量體裁衣”，能夠從細(xì)微處解決具體矛盾，重點(diǎn)解決五個(gè)方面的問(wèn)題。

一是解決“水土不服”的問(wèn)題。有的地方立法照貓畫(huà)虎，搞“嫁接”和“復(fù)制”，過(guò)多地照搬上位法和外地經(jīng)驗(yàn)，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，缺乏可操作性。開(kāi)展“小切口”立法，按照“不抵觸、有特色、可操作”的原則，寓統(tǒng)一于特色，融特色于統(tǒng)一，把上位法的一般規(guī)定與本地實(shí)際需要緊密結(jié)合起來(lái)，把地方立法同解決本地特殊問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，有利于解決上位法或上級(jí)政策在實(shí)施中可能遇到的與基層實(shí)際“水土不服、特色不明”的問(wèn)題。

二是解決“華而不實(shí)”的問(wèn)題。地方立法的意義在于對(duì)上位法過(guò)于原則的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，圍繞法律實(shí)施中的問(wèn)題來(lái)加以破解、完善，著力細(xì)化和補(bǔ)充國(guó)家相關(guān)上位法，缺什么補(bǔ)什么，需要什么就立什么。有的地方性法規(guī)，對(duì)于一個(gè)簡(jiǎn)單明了的管理事項(xiàng)，都要制定幾十條甚至上百條規(guī)定，洋洋灑灑，無(wú)所不包。開(kāi)展“小切口”立法，從問(wèn)題入手，需要解決什么問(wèn)題，就立什么法;針對(duì)重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，需要幾條就制定幾條，有利于解決條文“疊床架屋、華而不實(shí)”的問(wèn)題。

三是解決“指向不明”的問(wèn)題。地方立法涵蓋范圍不能過(guò)大，不能眉毛胡子一把抓，而要抓住立法的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問(wèn)題，有的放矢、靶向聚焦，設(shè)計(jì)精準(zhǔn)有效的具體條文。開(kāi)展“小切口”立法，選取矛盾的一個(gè)小切口，選取急需解決的一個(gè)或幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展單項(xiàng)立法或者專(zhuān)門(mén)立法，有利于解決地方立法“指向不明、分散用力”的問(wèn)題，有利于解決好法治通達(dá)群眾、通達(dá)基層的“最后一公里”問(wèn)題。

四是解決“尾大不掉”的問(wèn)題。有的管理事項(xiàng)，上位法已經(jīng)作出非常全面、具體的規(guī)定，地方立法創(chuàng)設(shè)的空間非常有限。但有的地方仍然采用大而全的“條例”或者“實(shí)施辦法”，從制度設(shè)計(jì)、篇章體例、條文安排上，一味地與上位法對(duì)標(biāo)，臃腫龐雜，費(fèi)時(shí)費(fèi)力?！靶∏锌凇绷⒎ㄍ扇　叭舾梢?guī)定或決定”且不分章節(jié)的形式，關(guān)注的管理事項(xiàng)單一，調(diào)整的法律關(guān)系較為簡(jiǎn)單，條文又少，有“船小好調(diào)頭”的天然優(yōu)勢(shì)，如果國(guó)家層面的法律法規(guī)作出修改或者當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況發(fā)生變化，需要對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改時(shí)，操作起來(lái)也比較方便。

五是解決“眾口難調(diào)”的問(wèn)題。法律法規(guī)是調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的重要載體和手段?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中的各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，立法要確立制度、判斷是非、分配權(quán)利，就必須站在客觀公正的立場(chǎng)上，兼顧方方面面的利益。有的管理事項(xiàng)，由于涉及內(nèi)容比較宏觀，牽涉利益主體眾多，在立法過(guò)程中協(xié)調(diào)利益關(guān)系難度很大，需要反復(fù)磋商、溝通。開(kāi)展“小切口”立法，不糾結(jié)于一次性解決所有問(wèn)題，而是就社會(huì)反映強(qiáng)烈、各方已達(dá)成解決共識(shí)的內(nèi)容或部分進(jìn)行重點(diǎn)突破，有利于解決管理內(nèi)容過(guò)大、利益主體過(guò)多誘發(fā)的“眾口難調(diào)”的問(wèn)題。

“小切口”立法工作的思考

當(dāng)前，無(wú)論是國(guó)家層面、省級(jí)層面，還是設(shè)區(qū)的市級(jí)層面，都已經(jīng)嘗到了“小切口”立法的甜頭，選題精準(zhǔn)、簡(jiǎn)潔明快、務(wù)實(shí)管用的“小切口”立法模式越來(lái)越受青睞。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年至2021年9月，重慶市人大常委會(huì)共制定或修改法規(guī)37件，“小切口”立法7件，占比為18.9%，“小切口”立法的數(shù)量總體偏少。

2020年1月12日，重慶市人大常委會(huì)主任張軒在市五屆人大三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持行得通、真管用、有效率，著力于“小切口”解決大問(wèn)題，讓立法制度設(shè)計(jì)與發(fā)展需要有效對(duì)接。

2021年9月，張軒在《中國(guó)人大》撰文指出，要充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，堅(jiān)持“小快靈”“小切口”，突出務(wù)實(shí)管用，努力提高地方立法質(zhì)量和效率。

如何進(jìn)一步做好“小切口”立法工作，筆者結(jié)合從事立法工作的體會(huì)和思考，提出四點(diǎn)建議。

一是要加強(qiáng)統(tǒng)籌把關(guān)。市人大常委會(huì)黨組要把習(xí)近平法治思想貫徹到立法工作的全過(guò)程各方面，高度重視“小切口”立法模式的運(yùn)用和推廣，適時(shí)出臺(tái)推進(jìn)“小切口”立法的指導(dǎo)意見(jiàn)。要在研究五年立法規(guī)劃、確定年度立法計(jì)劃時(shí)，充分兼顧“小切口”立法項(xiàng)目安排，在數(shù)量和比例上予以適當(dāng)傾斜，確保每年都有一定數(shù)量的法規(guī)審議通過(guò)，充分展示我市地方立法的亮點(diǎn)和特色。

二是要轉(zhuǎn)變立法觀念。市人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和市級(jí)有關(guān)部門(mén)要切實(shí)轉(zhuǎn)變立法觀念，積極探索“小切口”立法形式和路徑。市人大法制委、常委會(huì)法制工委要發(fā)揮好在“小切口”立法中的主導(dǎo)作用，及時(shí)跟進(jìn)，加強(qiáng)指導(dǎo)，統(tǒng)籌安排和推動(dòng)落實(shí)各單位提出的“小切口”立法建議，確保“小切口”立法工作邁出實(shí)質(zhì)性步伐。特別是在法規(guī)二審階段，要聚焦解決核心突出問(wèn)題，將有效管用作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性。市級(jí)有關(guān)部門(mén)要校正立法理念的偏差，杜絕宣示性立法、應(yīng)景式立法以及簡(jiǎn)單重復(fù)上位法、盲目借鑒兄弟省市立法等現(xiàn)象，因時(shí)因地因事立法，需要幾條寫(xiě)幾條，成熟幾條立幾條，確保起草的法規(guī)條文好用、管用。

三是要加強(qiáng)前置指導(dǎo)。市人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在立法前期介入階段，要堅(jiān)持原則、加強(qiáng)指導(dǎo)。一方面，要切實(shí)指導(dǎo)起草部門(mén)跳出“部門(mén)利益”的小圈子，堅(jiān)持將有限的立法資源集中在解決關(guān)鍵矛盾上，不搞包羅萬(wàn)象的大立法，從單個(gè)行政管理事項(xiàng)這種小切口切入，匯聚力量，精準(zhǔn)立法，確保不煮“夾生飯”，不交“次品”。另一方面，用好我市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)研究的成果，結(jié)合自身對(duì)口聯(lián)系部門(mén)和聯(lián)系領(lǐng)域的實(shí)際，就國(guó)家機(jī)關(guān)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)、資源環(huán)境、社會(huì)建設(shè)、科學(xué)技術(shù)、教育文化衛(wèi)生體育、民族自治內(nèi)容，建立8個(gè)門(mén)類(lèi)“小切口”立法項(xiàng)目庫(kù)，努力做到由“等米下鍋”向“點(diǎn)菜上桌”轉(zhuǎn)變。

四是要加強(qiáng)立法研究。要提高“小切口”立法質(zhì)量，突出地方特色，無(wú)論是起草部門(mén)，還是審議機(jī)關(guān)，都必須遵循和研究科學(xué)的立法規(guī)律。一要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向。要切實(shí)加強(qiáng)立法調(diào)研，認(rèn)真研判、論證，對(duì)于個(gè)別“卡脖子”問(wèn)題要摸清底數(shù)，找準(zhǔn)癥結(jié)。要區(qū)分不同情況，梳理問(wèn)題清單和立法清單，為“小切口”立法打通關(guān)節(jié)點(diǎn)，填補(bǔ)懸空點(diǎn)，提升立法精準(zhǔn)度。二要把握好“小切口”立法的特點(diǎn)和內(nèi)在要求。在題目選定上，圍繞社會(huì)反映強(qiáng)烈的具體問(wèn)題，緊扣人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，找準(zhǔn)立法需求，努力使地方立法更務(wù)實(shí)更接地氣;在法規(guī)內(nèi)容上，注重在核心制度設(shè)計(jì)上科學(xué)合理、切實(shí)可行，在法規(guī)條文上明確具體、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，盡量避免原則性宣示性規(guī)定，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)上位法的“查漏補(bǔ)缺”。三要防止碎片化傾向。“小切口”有可能帶來(lái)立法碎片化的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：某一管理事項(xiàng)或者某一領(lǐng)域被分割成若干塊，分別由不同的法規(guī)予以規(guī)范;多個(gè)部門(mén)分別制定對(duì)同一事項(xiàng)或者同一種社會(huì)關(guān)系調(diào)整的法規(guī);將某一事項(xiàng)或某一種社會(huì)關(guān)系分成不同幾個(gè)階段分別制定法規(guī)來(lái)管理。要杜絕這些問(wèn)題，就要避免與現(xiàn)行法規(guī)適用范圍、體系內(nèi)容的重疊，也要將相近和相關(guān)聯(lián)的“小切口”立法項(xiàng)目進(jìn)行整合，通過(guò)精細(xì)務(wù)實(shí)的立法工作，形成較為系統(tǒng)的有效管用的法規(guī)。

（作者單位：重慶市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)）

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