廣西社會保險基金預(yù)算管理的現(xiàn)狀、問題及對策研究

張玉 陸秀芬

一、引言

社會保險基金預(yù)算管理是社會保障管理的重要內(nèi)容，它隨著現(xiàn)代社會保障制度的變遷是同步的，從無到有，從只有一項到多項逐步發(fā)展，目前社會保險基金預(yù)算已經(jīng)包含養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等方面。2010 年《關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》由國務(wù)院頒布，由各級財政和人力資源社會保障部門負(fù)責(zé)編制社會保險基金收支預(yù)算。2014 年8 月修訂《預(yù)算法》，于2015 年1 月1 日正式施行。在此次修訂中，社會保險基金預(yù)算成為政府四本預(yù)算之一，提高了基金預(yù)算的地位，對預(yù)算管理的相對內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，讓基金預(yù)算有了法律保障和指引目標(biāo)。

二、廣西社會保險基金預(yù)算管理的現(xiàn)狀

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》（國發(fā)〔2010〕2 號）精神，廣西從2010 年開始試編社會保險基金預(yù)算。近年來，全區(qū)各級財政部門采取有效措施，通過建立“財政牽頭、部門配合、溝通協(xié)商、共同推進(jìn)”的社會保險基金預(yù)決算編制機(jī)制，使基金預(yù)決算管理工作更加規(guī)范化、科學(xué)化，社會保險基金預(yù)算約束力不斷增強(qiáng)?，F(xiàn)狀如下：

一是社會保險基金預(yù)算編制取得一定成績。廣西自2010 年開始試編社會保險基金預(yù)算，前兩年由各統(tǒng)籌地區(qū)的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐纳鐣ｋU基金預(yù)算，總預(yù)算由各地預(yù)算匯總而成。2012 年，隨著試編范圍的擴(kuò)大，衛(wèi)生部門也參與到社會保險基金預(yù)算的編制工作中。到2013 年，廣西結(jié)束了預(yù)算試編，開始了正式編制。幾年來，各級財政部門牽頭會同人社、衛(wèi)生計生等部門，精心組織、科學(xué)編制社會保險基金預(yù)決算，編制質(zhì)量和水平不斷提高，廣西社會保險基金預(yù)算編制工作取得了一定成績。

二是社會保險基金預(yù)算編制的前瞻性有所提高，提高社會保險基金統(tǒng)籌層次。自治區(qū)本級目前試編社會保險基金未來三年收支計劃，對自治區(qū)本級未來三年各項社會保險基金的總體收支運行情況和有關(guān)政策做出預(yù)判分析和測算，滾動管理，提高了社?；鸬那罢靶?。另外，自治區(qū)大部分保險基金現(xiàn)已提高為市級及以上層次管理，統(tǒng)籌層次的提高，對基金監(jiān)管和抗風(fēng)險能力起加強(qiáng)作用。

三是社會保險基金預(yù)決算編制逐步規(guī)范。自2015 年開始，自治區(qū)財政廳結(jié)合近幾年社會保險基金預(yù)算編制工作，編寫了社會保險基金預(yù)算編制指南，下發(fā)各市縣統(tǒng)一執(zhí)行，指南對社會保險基金預(yù)算編制的方方面面內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，提供了編制的模板。

三、廣西社會保險基金預(yù)算2020 年執(zhí)行情況

1.收入預(yù)算執(zhí)行情況

根據(jù)表1 可知，2020 年廣西社會保險基金預(yù)算收入1871.65 億元，完成了預(yù)算的92.3%，相較2019 年下降了7.8%，下降主要是為應(yīng)對疫情2020 年實行階段性減免社保費政策。相較2019 年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入下降了21.3%，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金下降了4%，工傷保險基金收入下降了31.3%，降幅較大的原因主要是疫情減免了一定量的社保費。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金收入、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險收入、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金收入增長幅度均在5%左右，較為合適。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金收入2020 年的預(yù)算值比上一年增長了17.9%，而實際收入增長了3.4%。失業(yè)保險基金收入落實階段性降費政策（失業(yè)保險費率由2%降至1%）因素影響，下降18%，降幅較大。

表1 2020 年廣西社會保險基金收入執(zhí)行情況表

2.支出預(yù)算執(zhí)行情況

根據(jù)表2 可知，2020 年廣西全區(qū)的社會保險預(yù)算支出1995.15 億元，完成了預(yù)算的100.7%，主要是機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金支出由于包含清算以前年度基金支出，增長幅度較大，相較2019 年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出增長了8.5%、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金支出增長了3.6%、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金支出相較上一年增長了6.1%、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金支出372.08億元，增長8.9%；工傷保險基金支出9.39 億元，增長11.6%；失業(yè)保險基金支出45.62 億元，增長120.9%，增幅較高主要是為應(yīng)對疫情2020 年實行各項臨時性援企穩(wěn)崗政策。另外，一些私企和小公司由于受疫情的影響倒閉或裁員，造成失業(yè)者增多，失業(yè)保險基金支出增多。

表2 2020 年廣西社會保險基金支出執(zhí)行情況表

3.結(jié)余情況

收支相抵，全區(qū)社會保險基金預(yù)算當(dāng)年結(jié)余－123.49億元，歷年滾存結(jié)余1766.86 億元。其中：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)年結(jié)余－165.52 億元，歷年滾存結(jié)余512.34 億元。廣西同全國其他地方一樣，老齡化人口增長較快，為呼應(yīng)國家政策，保證和提高退休人員的生活水平，廣西也是連年按照國家規(guī)定增加養(yǎng)老金，導(dǎo)致支出增多，2020 年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)年收不抵支，出現(xiàn)缺口165.52 億元，而基金收入由于階段性減免社保費政策出現(xiàn)了減少的現(xiàn)象，收入和支出的變化導(dǎo)致基金支出增長率高于收入的增長率，出現(xiàn)缺口。

四、廣西社會保險基金預(yù)算管理存在的問題

1.社會保險基金收益不理想

從2017 年到2020 年，全區(qū)社會保險基金預(yù)算基金收入從1622.84 億元增長到1871.65 億元，支出從1518.69 億元增長到1995.15 元?；鹨?guī)模越來越大，面對如此龐大的基金結(jié)余，如果不加強(qiáng)投資，獲得理想的投資收益，那么資金保值可能都難以實現(xiàn)，更不用提增值了。

我國社會保險基金的保值增值的主要渠道是定期利息收入和購買國債，這兩種渠道是安全性較高，收益卻很低。要想獲得高收益，必定風(fēng)險也會提高，安全性則降低。社?；鸬耐顿Y和經(jīng)營渠道比較單一，一定程度上限制了基金的增值保值，我國一直面臨著到底選擇安全性還是高收益的困境。另外，各部門之間信息無法傳遞，相關(guān)工作不能順利開展，更加影響了社會保險基金的保值增值。

2.社會保險基金預(yù)算管理信息化不全面

當(dāng)今社會是信息化社會，資源共享是發(fā)展趨勢，同樣社會保險基金預(yù)算管理也要逐步實現(xiàn)信息化。我國目前不少統(tǒng)籌地區(qū)的社會保險信息化建設(shè)經(jīng)過多年的發(fā)展，似乎已經(jīng)具有較為完整的信息系統(tǒng)，但事實上，由于各方面原因，社會保險基金預(yù)算管理信息化并不全面。在信息化管理中，工作人員根據(jù)最新的預(yù)算管理要求和聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，重新整理以前的數(shù)據(jù)和程序，再根據(jù)預(yù)算年度的數(shù)據(jù)，編制出預(yù)算方案。但是由于工作人員缺少經(jīng)驗和專業(yè)技能，對社會保險基金預(yù)算管理專業(yè)知識了解較少，把握不清基金收支影響因素，缺乏深入分析；而且一些信息化指標(biāo)也不全面，或者數(shù)據(jù)誤差較大，造成預(yù)算管理的編制不夠科學(xué)。主要體現(xiàn)在：基本標(biāo)準(zhǔn)如繳費基數(shù)、人數(shù)和繳費率不合理，收入預(yù)算較低或者支出預(yù)算較高等情況。因此，為確保社會保險基金預(yù)算管理制度的合理性，政府不僅要根據(jù)以往的管理經(jīng)驗，也要聽取相關(guān)專家的意見，對預(yù)算管理過程中的不合理的地方及時改正，促進(jìn)信息化。

3.快速變化的人口年齡結(jié)構(gòu)增加了基金預(yù)算的難度

人口老齡化增速越快，社?；鹗杖牒椭С鲎儎拥姆扔锌赡茉酱?。我國人口基數(shù)大，國家要發(fā)放退休金給退休人員，另外，老年人的免疫力和抵抗力下降，對醫(yī)療保險的需求也較大?？焖僭鲩L的人口老齡化，將會引起老年養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生支出、老年福利等國家支出上升。廣西一方面退休人員的平均壽命在延長，老齡化帶來的醫(yī)療開支、養(yǎng)老金都在快速增加；另一方面勞動力數(shù)量在減少，而下降的年輕人口使醫(yī)保、養(yǎng)老基金繳納者減少。廣西基本養(yǎng)老保險收入2020 年為657 億元、基本養(yǎng)老支出為822.57 億元。社會養(yǎng)老保險收入在減少，而支出卻一直在增長，養(yǎng)老保險收入小于支出，形成了缺口。

五、完善廣西社會保險基金預(yù)算管理的建議

1.提高對社會保險基金預(yù)算管理地位的認(rèn)識

廣西社會保險基金預(yù)算管理的發(fā)展基本和國家同步，目前還處于初級階段，還有許多需要完善的地方。建立社會保險基金預(yù)算管理制度，是社會發(fā)展的需要，是社會保障制度改革的一項重要內(nèi)容，是響應(yīng)國家政策的表現(xiàn)。

具體可以從以下方面開展工作：首先，要加大宣傳，讓每一位公民從本質(zhì)了解社會保險基金預(yù)算管理的重要性，重點是面向比較偏僻、與外界溝通交流較少地區(qū)，擴(kuò)大參保人群；其次，要堅持以人為本，以科學(xué)的發(fā)展觀去發(fā)展建設(shè)社會保險基金預(yù)算管理工作，保證低收入者、喪失一定勞動能力的弱勢群體的基本生活需要，保證每一位參保者的利益；最后，政府各部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，充分認(rèn)識到社會保險基金預(yù)算管理的地位，了解其作用，把這項工作放在重要位置，共同齊心協(xié)力建立和完善預(yù)算管理體系。

2.擴(kuò)展收入途徑，提高社會保險基金保值增值能力

社會保險基金的主要原則是安全性、流動性和收益性，我國最注重的是安全性，為了保證社保基金的安全性，寧愿放棄收益。所以基金投資的渠道非常有限，缺乏創(chuàng)新。但是，社會保險基金的投資不僅要注重社會效益，還要追求經(jīng)濟(jì)效益。建議國家層面出臺相關(guān)的制度，放寬基金投資渠道。廣西的社會保險基金規(guī)模越來越大，加上現(xiàn)代市場社會領(lǐng)域多元化的現(xiàn)狀?；鹜顿Y的新型模式可以有很多選擇，比如個人、工商業(yè)、政府債券、企業(yè)股票等?？山梃b國外的做法，允許社會保險基金投資公司投資企業(yè)股票、信托產(chǎn)品、抵押貸款，或者參與公司治理。

3.完善社會保險基金預(yù)算管理信息化系統(tǒng)

當(dāng)今社會已經(jīng)進(jìn)入信息時代，信息社會代表著社會進(jìn)步的必然趨勢，也是各項管理走向現(xiàn)代化、科學(xué)化的體現(xiàn)。隨著社會保險基金數(shù)額的不斷擴(kuò)大，對管理也提出了更高要求，完善社會保險基金預(yù)算管理信息化系統(tǒng)，可以更加快速地處理信息，增強(qiáng)準(zhǔn)確性，實現(xiàn)資源共享促進(jìn)信息化。另外，還可以提高廣西社會保險基金預(yù)算管理的透明度，保證基金按照相關(guān)規(guī)定使用，保障基金安全，實現(xiàn)同步監(jiān)控。

建立社會保險預(yù)算管理信息化系統(tǒng)，首要任務(wù)是要搭建統(tǒng)一財務(wù)綜合信息管理平臺，從基金的繳納、計算到支付，甚至還有查詢功能，實現(xiàn)基金財務(wù)數(shù)據(jù)庫集中管理。另外要開發(fā)社會保險基金運行分析，運用社會保險基金分析模型對社會保險基金預(yù)算進(jìn)行深層分析檢測。按照社會保險基金工作的實際情況，可以重點對預(yù)算的執(zhí)行情況、近三至五年的結(jié)合情況、預(yù)警分析等方面開發(fā)相關(guān)功能。通過對社?；鹭攧?wù)、業(yè)務(wù)及相關(guān)數(shù)據(jù)的搜集、整理、分析，以圖表形式將各種數(shù)據(jù)和變化趨勢表示出來，再進(jìn)行統(tǒng)一的分析和決策，

4.增強(qiáng)社會保險基金實力，做好預(yù)算，為應(yīng)對老齡化做好準(zhǔn)備

目前，廣西企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶為空賬運行，且空賬規(guī)模逐年擴(kuò)大。長期空賬運行，影響社會保險基金實力，建議中央從制度基層設(shè)計上進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶，充分調(diào)動社會民眾的參保積極性。

為應(yīng)對老齡化做好準(zhǔn)備。編制基金預(yù)算時，一是遵守國家和廣西關(guān)于社會保險的政策法規(guī)，根據(jù)區(qū)域特點，實際情況實際分析，充分考慮社保支出剛性的問題。二是采用相同的核算方法進(jìn)行預(yù)算，以便橫向和縱向比較分析。三是編制要科學(xué)、合理、完整、開放?；痤A(yù)算需按照規(guī)定的預(yù)算科目、范圍、格式和時間來編制，內(nèi)容完整，多接受和廣泛聽取各方面意見，使企業(yè)和個人對社?；痤A(yù)算的編制和執(zhí)行有一個較好的認(rèn)識。四是根據(jù)實際需要和社會保險的發(fā)展安排基金收支項目。大的方面考慮國家、單位的承受能力，小的方面要保障職工的基本生活福利，使資金得到合理使用。五是保持適度收支結(jié)余。每年保持適度的結(jié)余，可以應(yīng)對未來的突發(fā)情況，防止某年某項保險基金支出驟然上升，減輕政府的財政補(bǔ)貼壓力，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，同時也有利于社會保險基金的投入和調(diào)整。

六、結(jié)語

綜上所述，社?；饠?shù)額日趨增長，面對管理龐大數(shù)額的社會保險基金的巨大挑戰(zhàn)，務(wù)必要健全社會保險基金預(yù)算管理制度。本文以廣西為研究對象，對社會保險基金預(yù)算管理問題的現(xiàn)狀、問題及對策進(jìn)行研究，為提高社會保險基金預(yù)算管理的效果，保持社保基金收支增長的合理性，并且增強(qiáng)社保基金的保值增值和抗風(fēng)險能力，希望可以提供一定作用的建議。