古代考課制度中激勵官員擔當作為的歷史軌跡

粟時勇

關(guān)鍵詞：考課制度;擔當作為;任前考察;歷史局限

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)黨員干部要敢于擔當作為，要為擔當者鼓勁，為干事者撐腰，要重實干、重擔當、重實績。在百年不遇的新時期，這一選人用人的導向十分明確清晰。習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話指出：“以史為鑒，可以知興替。我們要用歷史映照現(xiàn)實、遠觀未來”。因此，在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中探尋這方面的積極因子，具有“古為今用”的重大現(xiàn)實意義。

一、從恢弘的歷史傳承中吸取擔當作為的智慧與力量

1946年，著名哲學家馮友蘭為西南聯(lián)合大學紀念碑撰文寫道：“并世列強，雖新而不古;希臘羅馬，有古而無今。惟我國家，亙古亙今”，充分說明了中華文明的博大精深、民族文化的源遠流長和大一統(tǒng)國家治理對后世產(chǎn)生的巨大影響。

2019年1月，習近平總書記在《求是》雜志發(fā)表了《努力造就一支忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍》重要文章，強調(diào)“重視吸取歷史經(jīng)驗是我們黨的一個好傳統(tǒng)。我們學習中國歷史上的吏治，目的是了解我國歷史上吏治的得失，為建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍提供一些借鑒”。所謂從中國上下5000年的歷史長河中吸取官員管理的經(jīng)驗教訓，在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中吸取養(yǎng)分，就是要在古代國家治理中尋找激勵官員擔當作為的歷史軌跡，從而始終堅持現(xiàn)行干部考核正確導向，堅持嚴管與厚愛結(jié)合、激勵與約束并重，聚焦實干實效，在各級領(lǐng)導干部中樹立講擔當、重擔當?shù)孽r明導向，使奮發(fā)有為的干部得到褒獎和鼓勵，使慢作為、不作為、亂作為的干部受到警醒和懲戒，讓求真務(wù)實、干事創(chuàng)業(yè)在全黨全社會蔚然成風。

縱觀中國古代官員考課制度，自堯舜禹禪讓時期開始的“萌芽”，經(jīng)漫長奴隸社會夏商周及春秋戰(zhàn)國時代的“發(fā)芽成長”，到兩千年封建社會秦漢唐宋元明清時期的“長成開花”，直至康熙二十九年（1690年），清廷刊印以職官為綱，分別記其職司、設(shè)置、品級、規(guī)章、掌故等的《大清會典》為標志而“結(jié)果”。我國古代對官員的考課經(jīng)歷了由無到有、由少到多、由簡到繁、由點到面以及由單獨例則到完整制度這樣從量變到質(zhì)變的過程。這一上層建筑的頂級層面——制度與法規(guī)的建立、發(fā)展到完善的過程，映射出社會形態(tài)由低級到高級、皇權(quán)由分散到集中再到集權(quán)的逐次變化。在這些不斷發(fā)展的漸進過程中，無論是國家治理，還是政權(quán)更替，總有一股無形的力量和無窮的智慧貫穿始終。其中，考課制度中激勵官員擔當作為的特點值得我們關(guān)注，并完全可以在現(xiàn)行的干部考核工作中根據(jù)實際需要，予以揚棄式借鑒。

二、古代考課制度中激勵官員擔當作為的特點

在如何管理國家事務(wù)層面，古代高明的政治家很早就提出了“明主治吏不治民”的主張。在如何忠君安民層面，著名理學家張載提出了“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學，為萬世開太平”的價值理念。在鄭板橋擔任山東濰縣知縣時，適逢旱澇引發(fā)大饑荒。他冒著極大風險為民請命并先行賑災(zāi)，不僅百姓深為感念，朝廷重臣高斌也對他青睞有加。這種統(tǒng)治要求與價值理念的完美融合，就是古代官員對國家和社會進行優(yōu)質(zhì)管理的最高境界。因此，敢于擔當作為，既是最高統(tǒng)治者對官員的基本要求，也是官員實現(xiàn)自身價值的不懈追求。

一是自始至終重視官員的品德和工作能力，將實績作為官員的考課重點?！暗虏偶?zhèn)洹笔菤v朝歷代基本的選人用人及評價標準。在朝代初創(chuàng)和社會發(fā)展的改革與變革時期，執(zhí)政者的品德和人格魅力更為重要?！暗虏偶?zhèn)?，以德為先”由學說逐漸發(fā)展為制度，皇權(quán)的不斷加強以及國家政權(quán)的穩(wěn)固就是最典型的例證。為了選好用好那些品性才能俱佳的官員，國家始終堅持將官員的工作能力、業(yè)績、品性和對朝廷的忠貞程度結(jié)合起來進行評價。自春秋戰(zhàn)國始，就提出“廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辯”六廉，倡導以德為先、以廉為本做為官員的考課標準。國家根據(jù)不同時期社會發(fā)展的需要，在重視官員品性的前提下，注重發(fā)現(xiàn)官員的能力才干并重視那些能干事、干成事、干好事的官員，最大限度地激勵官員發(fā)揮各自的優(yōu)勢、充分展示自己的才能，鼓勵其為國家全身心地履職盡責。

二是不斷規(guī)范官員考課的內(nèi)容、方式和程序，使考課的結(jié)果趨于公平。擔任不同職務(wù)的官員，其權(quán)力與承擔的職責是不同的，因此要不斷制定和完善具有針對性的考課項目以確保權(quán)責一致。為了使官員考課不流于形式，朝廷不僅要對考課對象進行分類（如京官、地方官、專官，或各級行政主官和擔任專門業(yè)務(wù)的官員等），還要制定不同對象的考課內(nèi)容與標準（如京察、大計、考滿、考成等）。如明代中期的張居正發(fā)現(xiàn)當時實行的考滿法對官員的考課缺乏明確的量化標準，僅僅由主考官根據(jù)被考課官員的職守情況靈活掌握而缺乏公平性，就及時將考滿法改為考成法——將官員必須履行的公務(wù)和完成的時限明確記錄在冊。這一做法不僅改變了官僚主義作風，極大地提高了行政效率，還使國家的財政收入有了明顯提高，較大程度地減輕了群眾的負擔。朝廷還根據(jù)工作需要選取不同的考課方法，如公開評議、逐級審核、對比對照等，然后再按照名實一致、權(quán)責一致的原則進行公正客觀的分析、評審，使考課的結(jié)果更具科學性、合理性和可比性。

三是堅持對官員考課結(jié)果的合理運用，使考課達到揚善驅(qū)惡的作用?？颊n的主要目的是識別官員工作的優(yōu)劣，發(fā)揮懲惡揚善的作用。宋代理學家呂本中在其所著的《官箴》中提出“當官之法，唯有三事：曰清、曰慎、曰勤”;如官員做到了，就能使官員守住職任底線，有擔當作為，會獲得上級的肯定和下級的尊重。朝廷按照獎勤懲懶、獎廉懲貪、賞罰分明和嚴肅法紀的原則，對官員的清廉和腐敗、勤奮和懶惰、守法和違紀等行為進行甄別，正向激勵官員在職任上為國家興旺、社會安定和百姓福祉而擔當作為，以最大限度地提高行政效率和穩(wěn)定社會秩序。朝廷不僅用加官進爵的物質(zhì)待遇作為獎賞，而且以旌表鄉(xiāng)里、通告全國的精神鼓勵激勵官員上進，讓對清官能臣的褒獎充分發(fā)揮出最大的勸善功能;另一方面，采取嚴厲的法律措施懲辦貪官污吏，通過免職、降職和奪官等方式，使其聲望、地位和利益受到最大損失。如“草根”出身的朱元璋，就容不得官員的不良行為。他不僅對貪官污吏的懲處極為嚴苛，而且對庸官懶臣也不留情面，經(jīng)常予以嚴懲。

四是不斷加強對官員考課的監(jiān)督，使考課的結(jié)果更有權(quán)威。為了維護考課的嚴肅與公正，朝廷通常采用自上而下進行監(jiān)督的做法。各級監(jiān)察機構(gòu)和官員按照分工，在大部分時段均直接參與官員考課全部過程，或?qū)賳T經(jīng)考課確定的實績進行復核復查。許多時候皇帝還親自參與高級官員的考課，或派遣高級官員、專官參與對重要官員的考課。如唐太宗就要求地方官員每年年底到京城述職，還把全國刺史的情況寫在住處的屏風上，將收集到的信息記錄上去，作為任用、選派和考課的依據(jù)。這種對考課過程、考課機關(guān)及人員進行全方位監(jiān)督的措施，既保證了考課權(quán)的準確行使，又震懾了參與考課的官員和被考課者，因而具有重要的意義。

五是不斷建立健全和完善官員考課制度與法規(guī)，使考課的運行更具威嚴。為了避免人為干擾，保證官員考課的公平性、權(quán)威性，許多時段均在國家的最高層面制定出與時間任務(wù)相配的官員考課制度條款和法規(guī)條文，并自上而下予以嚴格執(zhí)行。唐代制定的考課法規(guī)“四善二十七最”就很有代表性。所謂“四善”，是指德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈。這是對全體官員提出的道德品質(zhì)、工作作風的共同要求。所謂“二十七最”，則是按照官員在各部門職責的不同，對官員的工作成績、個人才能提出的具體要求。在考課結(jié)束后，是否嚴格依據(jù)考課結(jié)果進行“賞罰兌現(xiàn)”，不僅涉及官員自身的利益，而且關(guān)系到整個考課體制的存亡。因此，要強化考課結(jié)果的運用，就必須樹立法制權(quán)威，讓“賞”能勸善，“罰”能禁惡，使賢者為之奮進，不肖者為之奪氣，進而維護考課制度的尊嚴。

三、古代考課制度包含了對官員任前考察的元素

中國古代對官員的考課，沒有像今天那樣將干部提拔任用前的考察單列出來，而是將任前考察貫穿或包含在例行的考課中。這種“包含”的方式主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是體現(xiàn)在對官員考課中的品德評述、政績認定方面。朝廷為了選拔適合管理國家事務(wù)的各類人才，按規(guī)定可以由高級官員舉薦自己管轄范圍內(nèi)的屬官，必要的程序就是要匯總被舉薦官員在職任上的品德、才干和政績等方面的情況。這些綜合性材料并非私下的印象，所依據(jù)的一定是對該官員的考課結(jié)論;否則在上報的材料中會出現(xiàn)與考課結(jié)果不一的情況。一旦出現(xiàn)這種情形，就會使高級官員因舉薦不實而受到“連坐”式的牽連。

二是體現(xiàn)在對官員考課結(jié)果的運用方面。朝廷優(yōu)先任用那些考課結(jié)果為“最”“卓異”的官員。不管是調(diào)整為同級重要職務(wù)，還是提拔擔任高級職務(wù)等，都是直接根據(jù)考課結(jié)果來做出決定。如清代就將優(yōu)先任用京察一等和大計卓異者固定成一種制度，其中，京察一等的司官可以任命為道府以下、知縣以上的比原職級高的地方官;大計卓異者，除任命比原職級高的地方官外，還可以優(yōu)選為御史、司官等京官。

三是體現(xiàn)在職務(wù)升遷、調(diào)轉(zhuǎn)的若干環(huán)節(jié)。魏晉南北朝時，對官員的考課結(jié)果常被作為職務(wù)調(diào)整的依據(jù)。結(jié)果較好的縣官，或平調(diào)其他縣任縣令，或升為郡守，或升為州的刺史、副官;較好的郡守則或升為州的刺史、副官，或遷轉(zhuǎn)為中央朝官。此后，無論是官員的銓敘、銓選以及磨勘等等，均離不開經(jīng)考課后對官員做出的綜合性評價。上述任前考察的元素，豐富了古代官員的考課制度，對于我們今天的干部任前考察，具有借鑒意義。

四、古代考課制度的歷史局限

中國古代官員考課制度作為完善國家管理的重要方面，對促進政權(quán)建設(shè)、推進社會發(fā)展、保障民生福祉和調(diào)動官員擔當作為的積極性都發(fā)揮了十分重要的作用。但它在歷史長河的流淌中，也有相應(yīng)的時代局限性：不論是奴隸社會威風八面的君王，還是封建社會至高無上的皇帝，都將人治大于法制視為天經(jīng)地義。因此，在國家政權(quán)私有條件下，最高統(tǒng)治者以及官僚集團的上層官員治理國家的清醒程度，往往決定著王朝的政治明暗和政權(quán)存亡;屬于上層建筑的考課制度也不能例外。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是在王朝的建立時期和改革中興時期，考課制度的建設(shè)就比較完善，執(zhí)行力度較大也較為徹底。一旦利益集團的既得利益受損，考課就會受到人為的干擾，制度就會束之高閣、空有其表甚至流于形式，最終導致人亡政息。

二是國家處在戰(zhàn)亂時期或雖無戰(zhàn)爭但處于內(nèi)憂外患的情況下，朝廷往往無暇顧及包括官員考課在內(nèi)的政治、經(jīng)濟、社會等方面的各項管理事務(wù)，客觀上造成考課制度的缺失;或僅對過往時期的考課做法不加區(qū)別的借用而缺乏針對性，使考課的功效受到影響而大打折扣。

三是國家出現(xiàn)昏君或權(quán)臣當?shù)罆r，即使有好的考課制度卻不認真執(zhí)行，或有意將考課神秘化、利己化，致使考課成為執(zhí)掌重權(quán)的高官玩弄權(quán)術(shù)、打擊異己、結(jié)黨營私的一種冠冕堂皇的手段。

對于古代官員考課制度及其執(zhí)行中的種種弊端，不用說應(yīng)在今天的干部工作中予以批判和拋棄。

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